Chế định sở hữu đất đai qua các thời kỳ [Chi tiết 2023]

Đất đai là tài nguyên thiên nhiên vô cùng quý giá. Nó không phải là hàng hóa thông thường mà là một tư liệu sản xuất đặc biệt trong sản xuất và đời sống. Theo pháp luật nước ta, Nhà nước là người duy nhất có trọn vẹn quyền năng của một chủ sở hữu và đất đai thuộc sở hữu toàn dân (SHTD).

1. Chế độ sở hữu toàn dân là gì?

Chế độ sở hữu toàn dân là Chế độ sở hữu gồm tổng thể các quy phạm pháp luật xác định chủ thể, khách thể, nội dung, phương thức thực hiện quyền sở hữu của toàn dân. Sở hữu toàn dân là cách thức cao nhất của sở hữu xã hội chủ nghĩa, trong đó các tư liệu sản xuất, tư liệu sinh hoạt, các phương tiện và tài sản khác thuộc về nhà nước – người uỷ quyền chính thức của nhân dân.

Bên cạnh đó, chế độ sở hữu toàn dân về đất đai là một khái niệm pháp lý gồm tổng hợp các quy phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ sở hữu đất đai trong đó xác nhận, quy định và bảo vệ quyền uỷ quyền chủ sở hữu của Nhà nước trong việc chiếm hữu, sử dụng và định đoạt.

Theo Hiến pháp năm 1980 thì Nhà nước chỉ thừa nhận sự tồn tại hình thành sở hữu duy nhất: sở hữu toàn dân về đất đai. Nhưng với những quy định của Luật đất đai năm 1993 thì đất đai thuộc sở hữu toàn dân, quyền sử dụng đất thuộc về người sử dụng đất, khắc phục những khuyết điểm của Luật đất đai 1993 và Luật đất đai 2013 đã sửa đổi bổ sung quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước uỷ quyền chủ sở hữu.

2. Nội dung sở hữu toàn dân là gì ?

Nhà nước là chủ thể uỷ quyền thực hiện quyền của chủ sở hữu đối với tài sản là những tư liệu sản xuất cần thiết nhất của nước ta, nên Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam cũng có những quyền năng chiếm hữu, sử dụng, định đoạt những tài sản thuộc sở hữu toàn dân.

2.1 Quyền chiếm hữu

Các tổ chức, công dân thực hiện quyền chiếm hữu bằng cách chiếm giữ trực tiếp hoặc chiếm giữ pháp lí, còn Nhà nước lại uỷ quyền thực hiện quyền chiếm hữu tài sản toàn dân bằng cách ban hành các văn bản pháp quy, quy định việc bảo quản, quy định thể lệ kiểm kê tài sản định kì và đột xuất để kiểm tra tài sản mà Nhà nước đã giao cho các đơn vị, doanh nghiệp của Nhà nước. Các đơn vị, doanh nghiệp phải nghiêm chỉnh thực hiện các quy định này.

Hàng năm hoặc hàng quý, Nhà nước tiến hành kiểm tra tài sản, vật tư, máy móc, thiết bị, nhà xưởng, vốn và việc sử dụng vốn… mà Nhà nước đã giao quyền quản lí, sử dụng. Các doanh nghiệp có nghĩa vụ sử dụng có hiệu quả, bảo toàn và phát triển vốn do Nhà nước giao… sử dụng có hiệu quả tài nguyên, đất đai và các nguồn lực khác, Nhà nước trao cho các đơn vị chức năng của Nhà nước theo hệ thống dọc (bộ, ngành) hoặc đơn vị quản lí hành chính theo địa hạt trực tiếp ban hành các văn bản như Chỉ thị, Thông tư, Quy định về việc sử dụng các loại tài sản giao cho các đơn vị, đơn vị trực thuộc.

Nhà nước uỷ quyền thực hiện quyền chiếm hữu đối với tài sản thuộc sở hữu toàn dân bằng cách ban hành các văn bản pháp luật quy định về quyền hạn, nghĩa vụ của các đơn vị nhà nước, các doanh nghiệp trong việc sử dụng tài sản được Nhà nước giao cho.

2.2 Quyền sử dụng

Với tư cách là người uỷ quyền của chủ sở hữu đối với các tư liệu sản xuất cần thiết, Nhà nước có quyền khai thác công dụng những tài sản đó như bất kì một chủ thể nào đối với tài sản thuộc quyền sở hữu toàn dân. Tuy nhiên, việc khai thác những lợi ích từ tài sản thuộc quyền sở hữu toàn dân cũng khác với quyền sử dụng của các chủ thể khác. Nhà nước khai thác lợi ích từ tài sản theo hướng dẫn của pháp luật và theo một kế hoạch nhất định. Nhà nước thành lập những đơn vị quản lí tài sản như quản lí hành chính kinh tế hoặc quản lí sản xuất, kinh doanh. Tuỳ từng tính chất của loại doanh nghiệp và tuỳ loại tài nguyên thiên nhiên mà Nhà nước giao cho các đơn vị khác nhau quản lí như: Đất đai được giao cho Bộ tài nguyên và môi trường quản lí. Rừng, chim, thú rừng giao cho Bộ nông nghiệp và phát triển nông thôn. Hoặc Nhà nước thành lập các doanh nghiệp do Nhà nước đầu tư vốn và tổ chức quản lí, giao cho doanh nghiệp này một số tư liệu sản xuất để hoạt động kinh doanh, hoạt động công ích nhằm thực hiện các mục tiêu kinh tế-xã hội nhất định được Nhà nước giao.

Đe khai thác công dụng của các tư liệu sản xuất cần thiết, Nhà nước giao quyền sử dụng cho các tổ chức, cá nhân trong một thời gian lâu dài và ổn định. Đối với đất đai, Nhà nước bảo đảm cho người sử dụng đất được hưởng những quyền lợi hợp pháp trên đất được giao như: Quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thế chấp, được bán những thành quả lao động, kết quả đầu tư trên đất được giao khi còn sử dụng. Khi chuyển quyền sử dụng đất phải tuân theo các trình tự thủ tục do BLDS và luật đất đai quy định. Tuy nhiên, đất đai vẫn thuộc sở hữu toàn dân, vì vậy, những tổ chức, cá nhân sử dụng đất có trách nhiệm thực hiện các chính sách của Nhà nước nhằm bảo vệ và cải tạo, bồi bổ và sử dụng đất đai hợp lí, đúng mục đích, tiết kiệm, không được làm đất suy kiệt độ phì nhiêu, bạc màu.

Đổi với các loại tài nguyên khác Nhà nước giao cho các tổ chức, doanh nghiệp nhà nước để thực hiện nhiệm vụ nhất định hoặc có thể cho các chủ thể khác nhận khoán, thuê, thuê khoán… nhằm khai thác công dụng của các tài nguyên. Các quyền lợi hợp pháp của các chủ thể cũng được pháp luật bảo vệ.

Tóm lại, quyền sử dụng tài sản được Nhà nước chuyển giao cho các đơn vị, doanh nghiệp của Nhà nước để quản lí và khai thác công dụng; hoặc được Nhà nước chuyển giao cho các tổ chức, cá nhân thông qua các hợp đồng dân sự hay thủ tục hành chính nhất định. Nhà nước khuyến khích và tạo điều kiện thuận lợi cho các đơn vị, doanh nghiệp nhà nước, cá nhân và các chủ thể khác sử dụng tài sản thuộc sở hữu nhà nước một cách tiết kiệm, đúng mục đích và đem lại hiệu quả kinh tế cao đồng thời nghiêm trị những hành vi gây tổn hại đối với tài sản đó hoặc làm suy kiệt, hủy hoại môi trường.

2.3 Quyền định đoạt

Cũng như các chủ thể khác, đây là quyền định đoạt tài sản về mặt pháp lí và là quyền năng cơ bản của sở hữu. Nhà nước uỷ quyền định đoạt tài sản thuộc sở hữu toàn dân bằng nhiều phương thức khác nhau. Nhà nước có thể chuyển giao tài sản cho các doanh nghiệp, các tổ chức, cá nhân… những chủ thể này được quyền sử dụng tài sản để thực hiện nhiệm vụ được giao. Nhà nước thành lập những đơn vị quản lí nhà nước ở trung ương và địa phương để trực tiếp quyết định việc chuyển giao tài sản trong phạm vi chức năng, quyền hạn do pháp luật quy định.

Để thực hiện quyền định đoạt, Nhà nước trao cho các đơn vị quản lí nhà nước ở địa phương quyền được định đoạt một phần trong phạm vi quyền sở hữu đất đai. Những đơn vị nhà nước có thẩm quyền giao đất cũng đồng thời có thẩm quyền thu hồi đất nếu người sử dụng đất không thực hiện đúng chính sách, pháp luật của Nhà nước về mục đích sử dụng của từng loại đất, bảo vệ đất…

Ngoài việc các đơn vị quản lí nhà nước ở trung ương và địa phương thực hiện quyền định đoạt tài sản thuộc sở hữu toàn dân, các đơn vị nhà nước còn trực tiếp quyết định việc chuyển giao tài sản cho tổ chức, cá nhân trong phạm vi quyền hạn của mình, Nhà nước còn cho phép các doanh nghiệp do Nhà nước thành lập thực hiện một phần quyền định đoạt đó. Chẳng hạn, các doanh nghiệp có quyền mua, bán phương tiện, nguyên liệu, máy móc, vật tư, hàng hoá… để phục vụ quá trình sản xuất kinh doanh, phục vụ hoạt động công ích và để thực hiện các nhiệm vụ mà Nhà nước đã giao. Ngoài các quyền trên, các tổ chức này (bao gồm cả doanh nghiệp nhà nước hoạt động kinh doanh và doanh nghiệp nhà nước hoạt động công ích) còn có quyền chuyển nhượng, cho thuê, thế chấp, cầm cố tài sản thuộc quyền quản lí của doanh nghiệp, trừ những thiết bị nhà xưởng cần thiết theo hướng dẫn của Chính phủ phải được đơn vị quản lí nhà nước có thẩm quyền cho phép trên nguyên tắc bảo toàn và phát triển vốn; đối với đất đai, tài nguyên thuộc quyền quản lí của doanh nghiệp thực hiện theo hướng dẫn của pháp luật.

Vì vậy, Nhà nước uỷ quyền thực hiện quyền sở hữu trực tiếp thông qua các đơn vị quyền lực, đơn vị quản lí nhà nước hoặc gián tiếp thông qua các doanh nghiệp kinh doanh, doanh nghiệp hoạt động công ích do Nhà nước thành lập và được Nhà nước giao cho quyền quản lí, sử dụng, định đoạt tài sản.

Là chủ thể đặc biệt trong các quan hệ pháp luật dân sự nên các căn cứ làm phát sinh quyền sở hữu toàn dân cũng có những đặc thù. Quyền sở hữu toàn dân có thể phát sinh thông qua các hợp đồng dân sự hoặc những căn cứ phổ biến khác nhưng có những căn cứ pháp luật chỉ áp dụng đối với cách thức sở hữu toàn dân như: Trưng mua tài sản (Điều 243 BLDS); tịch thu tài sản (Điều 244 Bộ luật dân sự năm 2015); hoặc trong một số trường hợp tài sản vô chủ, tài sản bị chôn giấu, bị vùi lấp, bị chìm đắm, tài sản do người khác đánh rơi bỏ quên mà không xác định được chủ sở hữu, hàng hoá viện trợ của nước ngoài v.v. thì tài sản đó đều thuộc quyền sở hữu toàn dân do Nhà nước uỷ quyền.

3. Thực trạng của chế độ sở hữu toàn dân về đất đai ở nước ta hiện nay:

ở nước ta hiện nay việc thể chế hóa chế độ sở hữu toàn dân về đất đai trong Hiến pháp và Luật Đất đai đã nhận được sự đồng tình, nhất trí cao trong nhân dân, thực hiện chế độ sở hữu toàn dân về đất đai đã tránh được những hậu quả do chế độ sở hữu tư nhân đất đai gây ra. Ta thấy, sở hữu toàn dân về đất đai không phải thuộc sở hữu của riêng ai mà toàn thể nhân dân là chủ sở hữu đối với đất đai, Nhà nước là uỷ quyền chủ sở hữu và được giao nhiệm vụ thống nhất quản lý. Việc quy định Nhà nước ở nước ta là uỷ quyền chủ sở hữu đất đai và thống nhất quản lý xuất phát từ bản chất của Nhà nước là nhà nước xã hội chủ nghĩa, nhà nước của dân do dân và vì dân, mọi tài sản, tư liệu sản xuất do Nhà nước uỷ quyền cho dân là chủ sở hữu đều được sử dụng vào mục đích phục vụ lợi ích chung của toàn thể nhân dân.

Trong thời gian qua, ở nước ta tuy nảy sinh một số tiêu cực, hạn chế trong quản lý, sử dụng đất đai, song những hạn chế, tiêu cực đó một mặt, do sự yếu kém trong quản lý đất đai của Nhà nước ra, chính sách đất đai thay đổi qua nhiều thời kỳ, đến nay, các chủ trương, chính sách, pháp luật về đất đai còn một số nội dung chưa đủ rõ, chưa phù hợp; tổ chức bộ máy, năng lực đội ngũ cán bộ về quản lý đất đai còn không ít hạn chế, yếu kém, một bộ phận còn lợi dụng chức vụ, quyền hạn để trục lợi, tham nhũng, mặt khác, do nước ta trải qua nhiều thời kỳ, giai đoạn lịch sử khác nhau, đất đai có nguồn gốc rất phức tạp. Từ thực trạng đó, Luật đất đai năm 2013 đã có những điều chỉnh, bổ sung để việc quản lý, sử dụng chặt chẽ, hiệu quả hơn, hạn chế nảy sinh những tiêu cực, hạn chế.

4. Ưu điểm và nhược điểm của chế độ sở hữu toàn dân về đất đai:

Ở nước ta, vốn đất đai quý báu do công sức, mồ hôi, xương máu của các thế hệ người Việt Nam tạo lập nên, vì vậy nó phải thuộc về toàn dân. Hơn nữa, hiện nay trong điều kiện nước ta “mở cửa”, chủ động hội nhập từng bước vững chắc vào nền kinh tế khi vực và trên thế giới, tham gia vào chuỗi giá trị toàn cầu thì việc xác lập cách thức sở hữu toàn dân về đất đai là một trong những phương thức nhằm góp phần củng cố và bảo vệ  vững chắc nền độc lập dân tộc.

Việc thực hiện chế độ sở hữu toàn dân về đất đai ở nước ta hiện nay còn tránh được những hậu quả do chế độ sở hữu tư nhân đất đai gây ra. Nghiên cứu sản xuất nông nghiệp, trực tiếp là địa tô trong nền kinh tế tư bản củ nghĩa, Các Mác và sau đó là V.I.Lênin đã chỉ ra tính chất vô lý của chế độ sở hữu tư nhân về ruộng đất, nguồn gốc đẻ ra địa tô, làm cho giá cả nông phẩm tăng, kìm hãm sự phát triển của nông nghiệp. Để khắc phục tình trạng này, V.I.Lênin đã chủ trương phải quốc hữu hóa đất đai, xóa bỏ chế độ sở hữu tư nhân về đất đai, thay vào đó là chế độ công hữu về đất đai.

Việc xác lập đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý sẽ giúp Nhà nước có điều kiện thuận lợi trong việc xây dựng quy hoạch sử dụng đất đai theo kế hoạch phát triển chung nhằm quản lý chặt chẽ và từng bước đưa diện tích đất chưa sử dụng (hơn 4,5 triệu ha đất tự nhiên) vào khai thác, sử dụng hợp lý đi đôi với việc cải tạo, bồi bổ vốn đất đai quý giá của quốc gia. Bên cạnh đó, trong giai đoạn đẩy mạnh toàn diện công cuộc đổi mới đất nước hiện nay thì việc xác lập cách thức sở hữu toàn dân về đất đai sẽ tạo ưu thế và thuận lợi cho Nhà nước trong việc sử dụng đất cho các mục tiêu phát triển kinh tế-xã hội vì lợi ích chung của toàn xã hội.

Các quan hệ về quản lý và sử dụng đất đai ở mức nước ta được xác lập dựa trên cơ sở đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý đã mang tính ổn định trong một thời gian khá dài (từ năm 1980 đến nay). Nay nếu thay đổi cách thức sở hữu đất đai này sẽ dẫn đến những sự xáo trộn trong lĩnh vực đất đai, làm tăng tính phức tạp của các quan hệ đất đai, thậm chí dẫn đến sự mất ổn định về chính trị-xã hội của đất nước.

Chế độ sở hữu toàn dân về đất đai, quy định Nhà nước là uỷ quyền quyền sở hữu, thực tiễn trong nhiều trường hợp, không biết ai là “Nhà nước” thực sự, chính quyền trung ương hay chính quyền địa phương, do đó dẫn đến lạm quyền trong việc thu hồi đất, xâm hại, quyền lợi của người dân nhưng lại để đất đai rơi vào tay các nhóm lợi ích, khiến cả quyền lợi của người dân lẫn lợi ích quốc gia không được đảm bảo. Hậu quả là trong một số trường hợp đất đai sẽ được chuyển từ người dân nghèo sang tay “các đại gia” với giá thấp. Đồng thời, bằng động tác đầu tư trở lại, “các đại gia” với giá cao cho người dân có nhu cầu. Không ít trường hợp đất đai bị thu hồi để rồi bỏ hoang, bởi những dự án “treo” không có điểm dừng, trong khi người dân không có đất để ở hoặc canh tác. Tình trạng quy hoạch bị điều chỉnh tùy tiện, quy hoạch treo, thu hồi đất một cách tùy tiện của đơn vị nhà nước, tình trạng đất thu hồi bị bỏ hoang còn người mất đất lâm vào tình trạng thất nghiệp, khó khăn,…cho thấy quản lý của Nhà nước chưa tương xứng với nhu cầu cần phải có trong chế độ sở hữu toàn dân.

Quá trình phát triển kinh tế thị trường dẫn đến nhu cầu tư nhân hóa về quyền sử dụng một số bộ phận đất đai, điều này cũng tác động làm biến dạng chế độ sở hữu toàn dân về đất đai. Trong chế độ sở hữu toàn dân về đất đai và quá trình phát triển kinh tế thị trường, chủ thế sở hữu đất đai luôn luôn tách rời khỏi người sử dụng đất. Nhà nước là uỷ quyền chủ sở hữu, cố gắng duy trì quyền sở hữu của mình bằng cách can thiệp vào quá trình sử dụng, định đoạt đất đai. Tuy nhiên, vấn đề đặt ra là sự can thiệp một cách chủ động của Nhà nước đã và đang dần dần bị hạn chế bởi chính các yếu tố thị trường, từ đó làm phá vỡ các quy hoạch và kế hoạch chủ động của Nhà nước về đất đai, buộc các đơn vị quản lý nhà nước phải thường xuyên thay đổi các quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã ban hành, làn cho chính sách về đất đai bất ổn, gây khó khăn cho các đối tượng được giao quyền sử dụng đất.

Việc nhận thức và vận dụng không đúng chế độ sở hữu toàn dân về đất đai trong thời gian qua đã dẫn đến sự lãng phí về đất đai, gây tổn hại cho người sử dụng đất, đồng thời nảy sinh những tiêu cực, mâu thuẫn gay gắt trong lĩnh vực này. Từ đó, dẫn đến sự hoài nghi chế độ sở hữu toàn dân về đất đai, nảy sinh ý kiến đòi hỏi phải thay đổi chế độ sở hữu toàn dân về đất đai.

5. Phương hướng hoàn thiện chế độ sở hữu toàn dân về đất đai:

Ở Việt Nam, đất đai là tài sản chung của quốc gia và Nhà nước uỷ quyền cho nhân dân thực hiện quyền của chủ sở hữu trong việc chiếm hữu, sử dụng và định đoạt của toàn bộ đất đai trên lãnh thổ. Điều đó được thể hiện ở Điều 53 Hiến pháp năm 2013 và Điều 4 Luật đất đai năm 2013. Vì vậy, có thể coi hoàn thiện chế độ sở hữu toàn dân chính là việc hoàn thiện cơ chế thực hiện quyền chủ sở hữu của Nhà nước, cơ chế quản lý của Nhà nước đối với đất đai.

Đối với việc hoàn thiện chế độ sở hữu toàn dân trong cơ chế thị trường hiện nay, cần đề ra một số phương hướng sau:

Thứ nhất, tiếp tục phát triển các ưu điểm của chế định sở hữu toàn dân về đất đai: Chế định sở hữu toàn dân về đất đai là sự thể chế hóa những quan điểm, đường lối chủ đạo của Đảng, Nhà nước ta về vấn đề đất đai, nông nghiệp, nông dân và nông thôn trong phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam. Việc xác lập chế định sở hữu toàn dân về đất đai góp phần vào việc giữ ổn định quan hệ đất đai, tránh gây ra những xáo trộn không cần thiết và duy trì sự ổn định chính trị, xã hội là tiền đề rất cần thiết để phát triển đất nước, phù hợp với điều kiện thực tiễn của Việt Nam, pháp luật đất đai cần phải được xây dựng, bổ sung toàn diện và ổn định.

Thứ hai, công tác quy hoạch việc sử dụng đất đai phải được thực hiện có hiệu quả hơn, thiết thực hơn.

Thứ ba, các đơn vị quản lý Nhà nước về đất đai phải nâng cao năng lực, trình độ quản lý sử dụng phối hợp có hiệu quả các công cụ quản lý. 

6. Chế định sở hữu đất đai của Nhà nước qua các thời kỳ

6.1. Giai đoạn từ sau cách mạng tháng Tám 1945 đến giai đoạn có Luật Đất đai 1987

Từ bản Cương lĩnh đầu tiên năm 1930, Đảng ta đã nhận định “Có đánh đổ đế quốc chủ nghĩa mới phá được cái giai cấp địa chủ và làm Cách mạng thổ địa được thắng lợi”. Xuất phát từ nhận định đúng đắn này, Đảng ta đã giương cao khẩu hiệu “Tịch ký hết thảy ruộng đất của bọn địa chủ ngoại quốc, bốn xứ và các giáo hội, giao ruộng ấy cho trung và bần nông”. Trong Luận cương chính trị năm 1930, Đảng ta đã xác định “Quyền sở hữu (QSH) ruộng đất thuộc về chánh phủ công nông”.

Sau Cách mạng tháng Tám, Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa được thành lập. Trong nước Việt Nam mới, các quy định về ruộng đất trước đây đều bị bãi bỏ. Năm 1949, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký Sắc lệnh giảm tô và ra chỉ thị chia ruộng đất các đồn điền, trại ấp vắng chủ cho nông dân. Năm 1953, Quốc hội nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa ban hành Luật Cải cách ruộng đất. Nhà nước chủ trương tịch thu ruộng đất của địa chủ, cường hào trao cho dân cày, đồng thời xác định QSH của họ trên những diện tích đất đó. Năm 1954, Miền Bắc hoàn toàn giải phóng, đất nước ta tạm thời chia cắt thành hai miền. Năm 1955 đến năm 1957, nhiều làng xã ở miền Bắc, miền Trung còn tồn tại phần lớn ruộng đất công bao gồm quan điền (ruộng thuộc SHNN) và các loại ruộng công của làng. Những diện tích này hình thành từ nhiều nguồn gốc, lịch sử khác nhau. Những đất này do các cá nhân hiến, tiến cúng dưới nhiều cách thức: làm phúc, đặt hậu hoặc do khai phá tập thể hoặc là trong quỹ đất của làng. Cả hai loại ruộng đất trên được các làng xã sử dụng theo quy tắc trong Hương ước của làng. Hoa lợi thu được từ những diện tích này, họ dành cho việc thờ cúng, lễ hội làng, tặng đồ vật cho những người đi lính, đi phu, cho những người già không nơi nương tựa, cho trẻ em mồ côi… Lợi tức còn lại, làng sẽ chia đều cho các thành viên là nam giới từ 18 đến 60 tuổi. Làng nào giàu có thì chia cho cả những người từ 15 tuổi đến 18 tuổi. Cứ khoảng 3 năm đến 6 năm thì diện tích ruộng này lại được chia lại một lần. Việc sử dụng, chia cấp ruộng đất công lúc đầu được các giai tầng xã hội đồng tình ủng hộ, vì dân có đất để cày cấy và không phải đi thuê của địa chủ, đồng thời, khi cần các chi phí cho cộng đồng thì người dân không phải đóng góp vì đã có các khoản ruộng đất phục vụ cho thờ cúng và chi phí hành chính. Các quan lại trong làng cũng đồng tình vì họ có quyền lợi từ cả hai loại ruộng đất đó. Vì vậy, qua nhiều đời, ruộng đất công làng xã không bị xâm phạm. Các Hương ước của các làng quy định về thể lệ sử dụng, chia cấp ruộng đất, xử phạt, tạo ra sự công bằng. Từ năm 1954-1957, Đảng và Nhà nước chủ trương thực hiện khôi phục nền kinh tế sau chiến tranh và phấn đấu hoàn thành những nhiệm vụ của cách mạng dân tộc dân chủ. Với khẩu hiệu người cày có ruộng, Đảng và Nhà nước ta đã hoàn thành Cải cách ruộng đất với một loạt các biện pháp giúp nông dân sau khi được chia ruộng đất và các tư liệu sản xuất khác đã từng bước khôi phục nền kinh tế nông nghiệp. Với chính sách này, trong xã hội có rất nhiều các thành phần kinh tế, nhiều cá nhân, cộng đồng dân cư sử dụng đất. Mỗi một chủ thể, một thành phần kinh tế tương ứng với một cách thức SHĐĐ, tài sản nhất định. Điều 11 Hiến pháp năm 1959 đã ghi nhận nước Việt Nam dân chủ cộng hòa trong thời kỳ quá độ bao gồm các cách thức sở hữu về tư liệu sản xuất sau: SHNN tức là SHTD; sở hữu HTX tức là sở hữu của tập thể nhân dân lao động; sở hữu của người lao động riêng lẻ; sở hữu của nhà tư sản dân tộc. Từ quy định QSH về tư liệu sản xuất của nông dân, của những người làm nghề thủ công và những người làm nghề riêng lẻ và các nhà tư sản dân tộc, Nhà nước đã bảo hộ QSH về đất đai. Căn cứ, Điều 12 Hiến pháp 1959 đã quy định “những rừng cây, những đất hoang… mà pháp luật quy định là của Nhà nước thì đều thuộc SHTD”. Khi Nhà nước cần lấy ruộng đất để kiến thiết thành phố thì sẽ thu xếp công ăn việc làm cho người bị lấy ruộng đất hoặc bù cho một số ruộng đất ở nơi khác để họ làm ăn sinh sống và sẽ bồi thường thích đáng cho họ về những ruộng đất đã bị lấy

Điều lệ số 599-TTg về cải cách ruộng đất ở ngoại thành ngày 09/10/1955 quy định, tất cả những ruộng đất ở ngoại thành đã tịch thu, trưng thu, trưng mua thuộc phạm vi hoặc mở rộng thành phố hoặc kiến thiết công thương nghiệp đều thuộc QSH của Nhà nước. Những ruộng đất này không phân phát hẳn cho nông dân mà chỉ “cấp đất tạm thời” để họ có đất cày cấy. Toàn bộ số ruộng đất được cấp không được cầm, bán hoặc bỏ hoang. Ủy ban hành chính (UBHC) thành phố sẽ phát giấy chứng nhận quyền sử dụng ruộng đất cho họ. Trong cải cách ruộng đất, khi Chính phủ trưng thu hoặc trưng mua ruộng đất của các tôn giáo để chia cho nông dân thì sẽ để lại cho nhà thờ, nhà chùa, thánh thất… một số ruộng đất đủ cho việc nuôi sống các nhà tu hành và thờ cúng. Số diện tích để lại do nông dân địa phương đề nghị (bình nghị) và do chính quyền cấp tỉnh chuẩn y. Những quy định này đã thể hiện rất rõ việc Nhà nước thừa nhận QSH ruộng đất của các tổ chức tôn giáo ở Việt Nam3. Những người làm công cho nhà thờ, nhà chùa cũng được chia một phần ruộng đất như những nông dân khác.

Để tiến hành công cuộc cải tạo xã hội chủ nghĩa (XHCN) nhằm cải tạo những quan hệ sản xuất không XHCN thành quan hệ sản xuất XHCN, văn kiện Đại hội Đảng lần thứ III Đảng Lao động Việt Nam có quy định về việc cải biến chế độ sở hữu cá thể và chế độ sở hữu tư bản chủ nghĩa về tư liệu sản xuất thành các cách thức khác nhau của chế độ sở hữu XHCN4. Đảng và Nhà nước ta chủ trương vừa bảo hộ những tư liệu sản xuất của người lao động riêng lẻ được quy định cụ thể trong Hiến pháp năm 1959, vừa cải tạo nền kinh tế cá thể theo con đường hợp tác hóa XHCN (Điều 14, 15, 16, 18 Hiến pháp năm 1959) dựa trên chế độ sở hữu tập thể về tư liệu sản xuất và lao động tập thể của xã viên. Nhà nước luôn khuyến khích nông dân tham gia vào hợp tác xã (HTX) nông nghiệp. Mô hình HTX sản xuất nông nghiệp được chia ra hai cấp bậc: bậc thấp và bậc cao. Trong đó, HTX sản xuất nông nghiệp sản xuất bậc thấp là cách thức quá độ để phát triển thành HTX sản xuất nông nghiệp bậc cao. Theo Thông tư số 449-TTg ngày 17/12/1959 về việc ban hành Điều lệ mẫu HTX sản xuất nông nghiệp bậc thấp, ruộng đất được chia ra thành các loại sau: ruộng đất được Nhà nước cho phép khai phá thêm; ruộng đất được Nhà nước giao cho sử dụng; ruộng đất do xã viên góp vào khi vào HTX.

Việc khai thác đất hoang để phát triển diện tích sản xuất được Nhà nước khuyến khích, nhưng không được tự ý khai hoang, khoanh vùng để làm của riêng và đất khai hoang đó phải được Nhà nước cho phép. Đất hoang đã khai phá sau khi được UBHC tỉnh chấp nhận sẽ thuộc QSH tập thể của HTX. Khi khai hoang phải lựa chọn những thửa đất nào thích hợp để trồng trọt, chăn nuôi có ích. Nhà nước ưu tiên, khuyến khích trồng một số loại cây công nghiệp cần thiết phù hợp với chất đất như thuốc lá, bông, cao su, cà phê. Bên cạnh đó, Nhà nước còn căn cứ vào quy mô và quy hoạch của từng tổ chức để triển khai khai hoang và phân phối đất đai cho hợp lý. Vùng đất rộng lớn thì dành cho nông trường quốc doanh quản lý. Vùng đất tương đối nhỏ thì tùy từng trường hợp dành cho nông trường địa phương hoặc HTX nông nghiệp.

Nhà nước còn yêu cầu khi khai hoang, đơn vị khai hoang phải tôn trọng quyền lợi, phong tục tập cửa hàng của nhân dân, phải điều tra, nghiên cứu kỹ kế hoạch, tránh phạm phải đất đai, đường sá, mồ mả của đồng bào. Trong trường hợp cần thiết, phải dựa vào các đơn vị, đơn vị để đáp ứng quyền và lợi ích của đồng bào, phải dựa vào các đơn vị đoàn thể để vận động đồng bào đồng ý, ủng hộ và phải giải quyết thỏa đáng ý nguyện của họ. Ruộng đất được chia lại, người chủ ruộng có thể đưa vào HTX hoặc không đưa vào HTX. Các xã viên được chia ruộng đất 5% để phát triển kinh tế hộ gia đình. Ruộng đất 5% này đã giúp ổn định cuộc sống gia đình xã viên và duy trì mô hình HTX6. Mặt khác, ruộng đất của người dân còn được Nhà nước công nhận QSH hợp pháp. Các diện tích ruộng đất của đồng bào là nhân dân lao động bị cưỡng ép di cư vào Nam mà họ đã đưa vào HTX trước khi di cư thì vẫn được Nhà nước công nhận QSH thuộc về người đã di cư vào Nam, HTX chỉ có quyền sử dụng khi họ vắng mặt. Để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người sở hữu và duy trì ổn định trật tự xã hội, phát triển kinh tế nông nghiệp, Nhà nước đã nghiêm cấm việc mua bán trái phép ruộng đất, mọi hành vi phá hoại đất đai làm mất diện tích ruộng đất, làm giảm bớt độ màu mỡ của đất và bỏ hoang hóa ruộng đất. Nhân dân có nhu cầu đổi ruộng, chuyển nhượng ruộng giữa các HTX nông nghiệp với nhau trong phạm vi huyện phải được UBHC huyện cho phép. Nếu diện tích ruộng đổi, chuyển nhượng khác huyện thì phải được UBHC tỉnh, thành phố cho phép. Đối với hoạt động trưng dụng ruộng đất, Thủ tướng Chính phủ đã có Thể lệ tạm thời quy định rõ, khi trưng dụng đất trong nhân dân để dùng vào việc xây dựng những công trình do Nhà nước quản lý phải căn cứ vào những điều kiện: một là, việc trưng dụng đất phải đảm bảo kịp thời và diện tích cần thiết cho công trình xây dựng, không được trưng dụng thừa; hai là, tận dụng đất hoang để hạn chế việc trưng dụng vào ruộng đất của nhân dân. Khi cần lấy diện tích ruộng đất công do nhân dân sử dụng thì đơn vị cần ruộng đất phải báo cho người sử dụng ruộng đất biết trước khi làm thời vụ; ba là, Nhà nước có những biện pháp thích hợp giúp đỡ những người bị trưng dụng ruộng đất tiếp tục sinh sống. Nhà nước bồi thường, phân cho họ diện tích đất khác để họ cày cấy, giúp công ăn việc làm cho họ, chờ họ thu hoạch hoa màu xong…; bốn là, Nhà nước hết sức tránh những nơi dân cư đông, nghĩa trang liệt sĩ, nhà thờ, nhà chùa, ruộng đất của các tổ chức tôn giáo. Trường hợp đặc biệt phải làm vào những nơi đó thì phải bàn bạc kỹ với nhân dân địa phương, với đại biểu của tổ chức tôn giáo. Nếu ruộng đất trưng dụng thuộc một HTX thì phải đưa ra bàn bạc tại đại hội xã viên. UBHC tỉnh sẽ căn cứ vào các ý kiến đó để quyết định bồi thường; năm là, giữ gìn, bảo tồn những danh lam thắng cảnh trong khu vực xây dựng. Trường hợp không thể giữ gìn thì phải được Bộ Văn hóa đồng ý và trình Thủ tướng Chính phủ quyết định. Nếu ruộng đất dùng vào việc xây dựng và kiến thiết cần di dời mồ mả đi nơi khác thì đơn vị cần ruộng đất phải thông báo cho người có mồ mả biết. Đồng thời phải định thời hạn cho họ dời mồ mả đi chỗ khác. Căn cứ vào tình hình cụ thể, phong tục tập cửa hàng của từng địa phương mà giúp họ một số tiền phù hợp để làm phí tổn di chuyển. Nếu là mồ mả không có chủ thì đơn vị cần ruộng đất phải có trách nhiệm dời đi một cách chu đáo; sáu là, ruộng đất đã trưng dụng thuộc QSH của Nhà nước, trong trường hợp vì lý do gì mà không xây dựng nữa hoặc không sử dụng, có thể thỏa thuận với người có ruộng đất để trả lại toàn bộ hoặc một phần ruộng đất cho họ. Trường hợp số ruộng đất còn để lại cho người bị trưng dụng quá ít và người này muốn chuyển đi nơi khác làm ăn thì theo đề nghị của họ, UBHC tỉnh, thành phố hoặc Khu có thể chuẩn y trưng dựng cả số ruộng đất còn lại.

Nguyên tắc Nhà nước bảo hộ QSH về đất đai còn ghi rõ trong Nghị quyết số 125-CP của Chính phủ ban hành ngày 28/06/1971 về tăng cường công tác quản lý ruộng đất: “ruộng đất, ao hồ, đồng cỏ của HTX sản xuất nông nghiệp, các cơ sở quốc doanh, các đơn vị đơn vị khác và của cá nhân được Nhà nước chứng nhận quyền quản lý và sử dụng đất đều được pháp luật bảo vệ, không ai được xâm phạm”.

Để bảo vệ QSH XHCN về đất đai trong giai đoạn đó, Pháp lệnh số 147- LCT ngày 11/9/1972 khẳng định: “Rừng và đất rừng thuộc sở hữu của Nhà nước, tức là của toàn dân, không ai được xâm phạm’’7. Để tăng cường quản lý ruộng đất, Thủ tướng Chính phủ đã ra Chỉ thị số 231-TTg ngày 24/4/1974 tạm thời đình chỉ việc lấy ruộng đất trồng trọt để xây dựng. Nếu có nhu cầu cấp bách phải được Thủ tướng Chính phủ cho phép. Việc sử dụng ruộng đất trái với những quy định của pháp luật sẽ bị thu hồi và trả lại cho sản xuất.

Qua các cuộc kháng chiến chống thực dân Pháp và đế quốc Mỹ, các quy định về SHĐĐ vẫn được Nhà nước bảo vệ trong thời kỳ kinh tế bao cấp. Năm 1975, đất nước ta hoàn toàn thống nhất, cả nước bước vào thời kỳ quá độ xây dựng chủ nghĩa xã hội, một dấu mốc cần thiết về chính sách đất đai được thể hiện thông qua Quyết định số 188-CP ngày 25/09/1976 của Chính phủ:

– Nhà nước tiến hành quốc hữu hóa các đồn điền và ruộng đất của tư sản nước ngoài. Đối với từng trường hợp cụ thể, Nhà nước sẽ xem xét có bồi thường được không bồi thường.

– Nhà nước trực tiếp quản lý, sử dụng tất cả các loại ruộng đất cho đến ngày công bố các chính sách này mà còn bỏ hoang ruộng đất không có lý do chính đáng.

– Thu hồi toàn bộ ruộng đất thuộc sở hữu quốc gia, ruộng đất của tư sản mại bản, của địa chủ phản quốc, của bọn cầm đầu ngụy quân, ngụy quyền, cầm đầu tổ chức phản động, của bọn gián điệp, tay sai đế quốc. Thu hồi đất do bọn sĩ quan và chuyên viên ngụy quyền dựa vào quyền thế cưỡng đoạt hoặc cưỡng mua của nông dân; ruộng đất “công quản” của bọn ngụy quyền trước đây từ ấp xã trở lên; ruộng đất của địa chủ, phú nông đã bán cho Mỹ, ngụy nhưng thực tiễn họ vẫn để sử dụng. Khi tịch thu ruộng đất sẽ để lại cho mỗi người trong gia đình địa chủ sống ở nông thôn một số ruộng đất nhất định, nhưng không quá mức bình quân chiếm hữu ruộng đất của một nhân khẩu nông nghiệp ở địa phương, để tạo điều kiện cho vợ con, bản thân họ làm ăn và lao động cải tạo.

– Nhà nước cho phép địa chủ kháng chiến và địa chủ thường hiến ruộng. Riêng đối với giáo hội, đền chùa, những người hoạt động tôn giáo hiến ruộng thì cho phép họ giữ lại một phần ruộng đất dùng vào cúng lễ, nuôi người tu hành, người làm trong nhà thờ, chùa, thánh thất. Nhà nước vận động các nhà tư sản công thương nghiệp, tiểu thủ công nghiệp, tiểu chủ và công chức của chế độ cũ sinh sống ở đô thị có ruộng đất phát canh thu tô hiến ruộng. Nếu họ không hiến hoặc không hiến hết thì UBHC thành phố, tỉnh ra lệnh trưng thu hoặc trưng mua tùy theo thái độ chính trị của mỗi người. Gia đình nào chuyển về làm ăn sinh sống ở nông thôn thì được chính quyền và nông hội để lại cho họ một phần ruộng đất theo mức bình quân nhân khẩu của nông dân trong xã.

– Nhà nước cho phép các nhà kinh doanh nông nghiệp được tiếp tục kinh doanh trên các đồn điền trồng cây công nghiệp và cây ăn trái, nhưng họ phải kinh doanh theo đúng chính sách và kế hoạch của Nhà nước, khi cần, Nhà nước sẽ tiến hành công tư hợp doanh.

– Nhà nước tuyên bố phải chấm dứt việc phát canh thu tô, xóa bỏ các món nợ mà nông dân vay địa chủ dưới bất cứ cách thức nào và cho phép tư nhân thuê mướn nhân công trong kinh doanh nông nghiệp.

Hiến pháp năm 1980 ra đời, quy định đất đai phải thuộc SHTD8, thuộc về dân tộc Việt Nam. Với Chỉ thị số 57/CT-TƯ ngày 15/11/1978 của Ban Chấp hành trung ương Đảng, Đảng và Nhà nước ta đã tiến hành quản lý HTX. Với Chỉ thị 100/CT-TƯ ngày 15/1/1981, chúng ta đổi mới cơ chế quản lý kinh tế, đặc biệt là trong sản xuất nông nghiệp. Năm 1987, Luật Đất đai ra đời, đánh dấu một cột mốc cần thiết của hệ thống pháp luật về đất đai. Luật Đất đai đầu tiên của chúng ta quy định “Đất đai thuộc SHTD, do Nhà nước thống nhất quản lý. Nhà nước giao đất cho các nông trường, lâm trường, xí nghiệp, đơn vị vũ trang nhân dân, đơn vị nhà nước, tổ chức xã hội và cá nhân để sử dụng ổn định, lâu dài”9. Nhưng trong thực tiễn thực hiện, Luật Đất đai năm 1987 đã bộc lộ quá nhiều hạn chế, nên đã không kích thích được năng lực sản xuất cho nền kinh tế.

Có thể thấy rõ, trong giai đoạn từ sau Cách mạng tháng Tám 1945 đến ngày 30/4/1975 thống nhất đất nước, Hiến pháp năm 1946 và Hiến pháp năm 1959 của nước ta quy định sở hữu đa cấp độ – trong đó có sở hữu công và tư nhân – về đất đai. Năm 1960, miền Bắc thực hiện phong trào “hợp tác hóa” vận động nông dân đóng góp ruộng đất vào làm ăn tập thể, nhưng chế định sở hữu đất đai vẫn theo các quy định của Hiến pháp 1959. Đến năm 1987, Luật Đất đai ra đời, quy định “đất đai thuộc SHTD, do Nhà nước thống nhất quản lý” theo tinh thần Hiến pháp 1980.

6.2. Giai đoạn từ sau công cuộc đổi mới toàn diện nền kinh tế đất nước

Năm 1986, Đại hội Đại biểu toàn quốc Đảng Cộng sản Việt Nam khóa VI đã đề ra đường lối Đổi mới, đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng XHCN. Ngày 5/4/1988, Nghị quyết 10 của Bộ Chính trị ra đời, đi vào đời sống và từng bước tháo gỡ khó khăn trong sản xuất, kinh doanh; “cởi trói” và giải phóng năng lượng sản xuất cho người nông dân. Năm 1993, Luật Đất đai mới thay thế cho Luật Đất đai năm 1987 đã mở ra một nội hàm rộng “đất đai thuộc SHTD, QSDĐ thuộc về NSDĐ”. Năm 2003, Luật Đất đai 1993 được thay thế bằng Luật Đất đai 2003.

Từ Luật Đất đai năm 1987 đến Luật Đất đai năm 1993 (sửa đổi, bổ sung hai lần vào năm 1998 và 2001), tiếp đó là Luật Đất đai 2003 (sửa đổi, bổ sung năm 2009), chúng ta thấy, pháp luật đất đai luôn được Nhà nước ta quan tâm bổ sung, hoàn thiện. Qua các đạo luật này, Nhà nước Việt Nam đã ngày càng mở rộng quyền cho NSDĐ. Từ các quyền chung cho đến các quyền riêng của từng đối tượng sử dụng đất (như Điều 105, 106 Luật Đất đai năm 2003 sửa đổi, bổ sung năm 2009). Nghị quyết Hội nghị lần thứ VII của Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa IX đã tập trung chỉ đạo tiếp tục đổi mới chính sách và pháp luật về đất đai, tiếp tục khẳng định đất đai thuộc SHTD do Nhà nước uỷ quyền chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Đến Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001), Nhà nước ta vẫn duy trì quyền hiến định là đất đai thuộc SHTD do Nhà nước là uỷ quyền chủ sở hữu. Nhưng chúng ta nhận thấy, thực chất NSDĐ đã có quyền tặng cho, để lại thừa kế QSDĐ, nghĩa là Nhà nước đã cho phép người dân được định đoạt tài sản đất đai một cách hạn chế, trong khuôn khổ pháp luật cho phép. Vấn đề định đoạt QSDĐ hạn chế còn được thể hiện thông qua quyền cho thuê, thế chấp, cho thuê lại, hay góp vốn bằng QSDĐ.

Cơ chế quản lý đất đai cũng được đổi mới, đáp ứng yêu cầu đổi mới cơ chế, chính sách đất đai đã được thể chế hóa. NSDĐ được cấp Giấy chứng nhận QSDĐ, được Nhà nước công nhận QSDĐ, được hưởng thành quả và kết quả đầu tư trên đất được giao, được chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, thế chấp, bảo lãnh, được góp vốn bằng QSDĐ để sản xuất, kinh doanh. NSDĐ có nghĩa vụ sử dụng đúng mục đích, bảo vệ đất đai, bảo vệ môi trường, nộp thuế, lệ phí, tiền sử dụng đất, được bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất và NSDĐ trả lại đất cho Nhà nước khi có quyết định thu hồi đất. Những chính sách cần thiết trong thời kỳ này là:

Thứ nhất, Nhà nước không thừa nhận việc đòi lại đất được giao theo hướng dẫn của Nhà nước cho người khác sử dụng trong quá trình thực hiện chính sách đất đai của Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hoà, Chính phủ Cách mạng lâm thời Cộng hoà miền Nam Việt Nam và Nhà nước Cộng hoà XHCN Việt Nam. Đây là quy phạm pháp luật về xử lý các quan hệ đất đai tồn tại trong các diễn biến lịch sử đất nước. Nhà nước không bảo hộ những vấn đề phát sinh, tồn tại đã xảy ra, những bất hợp lý trong giai đoạn lịch sử trước đây. Đây chính là biện pháp hạn chế, tránh những xáo trộn về tình hình trật tự đất đai trong cả nước.

Thứ hai, hướng tới sự bình đẳng cho phụ nữ, Luật Đất đai năm 2003 đã đưa yếu tố lồng ghép giới vào trong luật. Vấn đề này cũng đã được cụ thể hóa trong Luật Hôn nhân và gia đình năm 2000 “1. QSDĐ mà vợ chồng có được sau khi kết hôn là tài sản chung của vợ chồng. QSDĐ mà vợ hoặc chồng có được trước khi kết hôn được thừa kế riêng chỉ là tài sản chung khi vợ chồng có thoả thuận. Tài sản chung của vợ chồng thuộc sở hữu chung hợp nhất; 2. Trong trường hợp tài sản thuộc sở hữu chung của vợ chồng mà pháp luật quy định phải đăng ký QSH phải ghi tên cả vợ và chồng”13.

Tại Nghị định số 70/2001/NĐ-CP ngày 3/10/2001 hướng dẫn thi hành Luật Hôn nhân và gia đình năm 2000 quy định “tất cả những giấy tờ, đăng ký tài sản gia đình bao gồm cả QSDĐ và QSH nhà ở phải được ghi cả tên vợ và chồng”. Do bất động sản thuộc tài sản chung của vợ, chồng tương tự như QSDĐ, nhà ở gắn liền với QSDĐ ở nên Điều 5 của Nghị định số 70/2001/NĐ-CP còn quy định: Trong trường hợp tài sản thuộc sở hữu chung của vợ, chồng đã đăng ký QSH mà chỉ ghi tên một bên vợ hoặc chồng thì vợ, chồng có thể yêu cầu đơn vị nhà nước cấp lại giấy tờ đăng ký QSH tài sản đó để ghi tên cả vợ và chồng. Nếu vợ, chồng không yêu cầu cấp lại giấy đăng ký tài sản thì tài sản đó vẫn thuộc sở hữu chung của vợ chồng. Trong trường hợp vợ, chồng ly hôn hoặc chia tài sản chung trong thời kỳ hôn nhân thì bên được chia phần tài sản bằng hiện vật đã đăng ký QSH hoặc quyền sử dụng mà có ghi tên vợ và chồng có quyền yêu cầu đơn vị đăng ký tài sản cấp lại giấy tờ đăng ký QSH hoặc quyền sử dụng tài sản.

Thứ ba, Nhà nước có chính sách tạo điều kiện cho người trực tiếp sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thuỷ sản, làm muối có đất để sản xuất; đồng thời có chính sách ưu đãi đầu tư, đào tạo nghề, phát triển ngành nghề, tạo việc làm cho lao động ở nông thôn phù hợp với quá trình chuyển đổi cơ cấu sử dụng đất và chuyển đổi cơ cấu kinh tế nông thôn theo hướng công nghiệp hóa, hiện đại hóa

Nghị quyết Đại hội Đảng IX đã xác lập chủ trương, mở đường cho sự hình thành và phát triển thị trường QSDĐ trong thị trường bất động sản. Vấn đề SHĐĐ và đầu tư tài sản có trên đất đã được Đảng và Nhà nước quan tâm thể hiện thông qua các chính sách tạo lập đồng bộ các yếu tố của thị trường trong cơ chế quản lý kinh tế thị trường định hướng XHCN “hình thành và phát triển thị trường bất động sản, bao gồm cả QSDĐ theo hướng dẫn của pháp luật; từng bước mở thị trường bất động sản cho người Việt Nam ở nước ngoài tham gia đầu tư”15. Đây là chính sách thể hiện quyền lực tối cao của Nhà nước về SHĐĐ, chi phối và làm ảnh hưởng chủ yếu đến QSDĐ của cá nhân, tổ chức khi tham gia vào thị trường bất động sản.

Luật Đất đai năm 2003 được ban hành và tiếp sau đó, nhiều chính sách pháp luật được từng bước thể chế hóa, điển hình như Nghị định số 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 của Chính phủ về thi hành Luật Đất đai năm 2003 (Từ Điều 59 đến Điều 66) các quyền của NSDĐ được cụ thể hóa hơn; Nghị định số 182/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 của Chính phủ về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai (đã được thay thế bằng Nghị định số 105/ NĐ-CP/2009 của Chính phủ); Nghị định số 188/2004/NĐ-CP ngày 16/11/2004 của Chính phủ về phương pháp xác định giá đất và khung giá các loại đất; Nghị định số 197/2004/NĐ-CP ngày 03/12/2004 của Chính phủ về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất vì mục đích cộng đồng, lợi ích quốc gia, mục đích an ninh, quốc phòng; Nghị định số 198/2004/NĐ-CP ngày 03/12/2004 của Chính phủ về thu tiền sử dụng đất.

Tuy nhiên, việc quy định chia đất cho hộ gia đình cá nhân “có gần, có xa – có tốt, có xấu” đã làm cho ruộng đất phân tán, manh mún, rất khó khăn khi đưa cơ giới hóa vào đồng ruộng ở nhiều nơi. Nhưng mặt khác, việc phân tán ruộng đất lại có thể phân tán rủi ro khi mùa màng có sâu bệnh, giúp đa dạng hóa sản xuất, phát triển sự phong phú các nguồn lực hiệu quả cho xã hội…

Trên thực tiễn, một số chủ trương, chính sách cần thiết của Đảng về đất đai chưa được thể chế hóa. Các chính sách bồi thường tổn hại khi Nhà nước thu hồi đất chưa thuyết phục nhân dân và rất khó áp dụng trong thực tiễn. Văn bản pháp luật đất đai ban hành nhiều, nhưng chồng chéo, thiếu đồng bộ

Người Việt Nam định cư ở nước ngoài sở hữu nhà ở gắn liền với QSDĐ ở thì có các quyền và nghĩa vụ theo hướng dẫn tại Điều 129 và Điều 126 Luật Nhà ở năm 2005; Điều 105, 107 Luật Đất đai năm 2003. Năm 2009, Quốc hội đã sửa Khoản 2 Điều 121 Luật Đất đai năm 2003 để tăng thêm quyền cho thuê, ủy quyền quản lý đối với nhà ở gắn liền với QSDĐ ở. Vì vậy, so với quy định hiện hành thì quyền và nghĩa vụ của chủ sở hữu nhà ở là người Việt Nam định cư ở nước ngoài được tăng thêm 2 quyền, nhưng so với công dân Việt Nam ở trong nước thì người Việt Nam định cư ở nước ngoài bị hạn chế hơn 2 quyền đó là quyền bảo lãnh, góp vốn đầu tư bằng tài sản là nhà ở gắn liền với QSDĐ ở: “1. Người Việt Nam định cư ở nước ngoài thuộc các đối tượng quy định tại Điều 1 của Luật sửa đổi, bổ sung Điều 126 Luật Nhà ở và sửa đổi, bổ sung Điều 121 Luật Đất đai có QSH nhà ở gắn liền với QSDĐ ở tại Việt Nam. 2. Người Việt Nam định cư ở nước ngoài được sở hữu nhà ở gắn liền với QSDĐ ở tại Việt Nam”17.

Nghị quyết số 48-NQ/TW của Bộ Chính trị ban hành năm 2005 đã mở ra một hướng đi thúc đẩy sự phát triển của kinh tế thị trường và bảo vệ tốt hơn các quyền và lợi ích hợp pháp của người dân. Bộ luật Dân sự năm 2005 đã quy định về chuyển QSDĐ, từ Điều 688 đến Điều 735 đã cụ thể hóa các quyền mà nhà nước trao cho NSDĐ. Đặc biệt là trong Luật Kinh doanh bất động sản năm 2006 đã quy định về các loại bất động sản được phép đưa vào kinh doanh (từ Điều 6 – Điều 9) và các hoạt động kinh doanh bất động sản được Nhà nước cho phép (từ Điều 38 – Điều 43).

Nghị định số 84/2007/NĐ-CP ngày 25/5/2007 được nhân dân ủng hộ khi giúp giải quyết những vấn đề vướng mắc trong quá trình cấp giấy chứng nhận QSH nhà và QSDĐ ở; về một số trường hợp thực hiện quyền của NSDĐ; về bồi thường, hỗ trợ về đất; về trình tự thủ tục thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, phát triển kinh tế và khiếu nại về đất đai. Sau hai năm thực thi Nghị định số 84 và việc ra đời Nghị định số 69/2009/NĐ-CP ngày 13/3/2009, với quy định về “xác định lại giá đất sát với giá thị trường” và “tại thời gian Nhà nước giao đất, cho thuê đất, phê duyệt phương án bồi thường, hỗ trợ tái định cư… mà giá đất do UBND cấp tỉnh quy định chưa sát với giá chuyển nhượng QSDĐ thực tiễn trên thị trường trong điều kiện bình thường thì UBND tỉnh căn cứ vào giá chuyển nhượng QSDĐ thực tiễn trên thị trường để xác định lại giá đất cụ thể cho phù hợp”18 sẽ giúp cho thị trường bất động sản minh bạch và linh hoạt hơn. Tuy nhiên, vấn đề xác định giá đất, giá trị QSDĐ và tiền sử dụng đất khi vấn đề SHĐĐ thuộc về toàn dân cần xem xét lại. Nhà nước không có hệ thống quản lý đất đai theo địa hạt mà chỉ quản lý đất đai theo chủ thể nên việc thu hồi rồi giao đất mới có cùng mục đích sử dụng nhưng ở vị trí khác thì rất khó xác định việc bồi thường bằng giá trị QSDĐ tính theo giá đất tại thời gian quyết định thu hồi đất. Nghị định đã có những quy định về hỗ trợ khi thu hồi đất nông nghiệp trong khu dân cư, đất vườn ao không công nhận là đất ở, hệ số hỗ trợ là 1,5 – 5 lần giá đất nông nghiệp đối với toàn bộ điện tích đất nông nghiệp bị thu hồi. Khi thu hồi đất, Nhà nước thể hiện quyền lực cao nhất của quyền uỷ quyền của sở hữu là quyết định số phận của đất đai; lên phương án đào tạo nghề, chuyển đổi nghề, lập và phê duyệt đồng thời với phương án bồi thường, hỗ trợ tái định cư. Nghị định quy định chặt chẽ về nhà ở và đất ở tái định cư được thực hiện theo nhiều cấp, nhiều mức diện tích khác nhau, phù hợp với mức bồi thường và khả năng chi trả của người được tái định cư. Nghị định số 71/2010/ NĐ-CP ngày 23/6/2010 đã quy định chi tiết về sở hữu, quản lý sử dụng nhà ở bao gồm nhà chung cư, biệt thự tại đô thị; giao dịch về nhà ở. Nhà nước công nhận QSH nhà ở tại Việt Nam của người Việt Nam định cư ở nước ngoài và của tổ chức cá nhân nước ngoài.