Khái niệm về công tác tham mưu? Tổ chức bộ máy tham mưu của cơ quan hành chính Nhà nước?

Luật sư tư vấn:

Căn cứ pháp lý: Luật Ban hành VBQPPL năm 2015; Nghị định số 36/2012/NĐ-CP; Nghị định số 24/2017/NĐ-CP; Nghị định số 92/2017/NĐ-CP và Nghị định số 63/2010/NĐ-CP. Có thể phân tích cụ thể như sau:

1. Khái niệm về công tác tham mưu

Tham mưu là một loại nhiệm vụ, hoạt động mang tính chuyên nghiệp, chuyên trách của một cá nhân, một bộ phận trong tổ chức, phục vụ cho lãnh đạo trong việc ban hành quyết định, tổ chức thực hiện quyết định. Bộ phận tham mưu được xây dựng đúng với chức năng giúp lãnh đạo ban hành các quyết định một cách chính xác, hợp lý, đạt hiệu quả cao cũng như tăng cường hiệu quả tổ chức thực hiện các quyết định.

2. Công tác tham mưu của các cán bộ, công chức

Công tác tham mưu có vị trí đặc biệt quan trọng trong sự phát triển của các cơ quan, tổ chức. Tham mưu là hiến kế, kiến nghị, đề xuất, đưa ra các ý tưởng độc đáo, sáng tạo có cơ sở khoa học, các sáng kiến, các phương án tối ưu, những chiến lược, sách lược và các giải pháp hữu hiệu cho thủ trưởng cơ quan, đơn vị trong việc đặt ra và tổ chức thực hiện kế hoạch công tác ngắn hạn, dài hạn, hàng năm của cơ quan đơn vị đạt kết quả cao nhất. Cá nhân làm tham mưu ngày xưa gọi là các quân sư, các mưu sĩ, là những người hiến kế cho nhà vua, cho thủ lĩnh; trong trận mạc, đề ra các kế hoạch tấn công tác chiến. Từ định nghĩa trên, trong việc thực thinhiệm vụ của công chức, viên chức (CCVC), có thể phân thành hai loại tham mưu:tham mưu sự vụ và tham mưu chiến lược. Tham mưu sự vụ là tham mưu giải quyết các công việc hàng ngày, giải quyết các vấn đề nảy sinh trong khuôn khổ các chính sách, quy định của Đảng và Nhà nước. Tham mưu chiến lược là tham mưu phát triển tổ chức, tham mưu để đổi mới nội dung và phương thức hoạt động của cơ quan, tổ chức ngày một chất lượng hơn, tham mưu để xây dựng chính sách và pháp luật ngày một tốt hơn, đáp ứng yêu cầu và mong muốn ngày càng tăng của người dân.

Đánh giá chung từ kết quả khảo sát của Viện CNCĐ là:năng lực tham mưu của CCVC cơ bản đáp ứng yêu cầu, đặc biệt liên quan tới tham mưu sự vụ trong phạm vi công việc được phân công của CCVC, trong đó, tham mưu liên quan tới chương trình cải cách hành chính được đánh giá là có kết quả tốt.

Về cơ bản, CCVC thực hiện tham mưu theo nhiệm vụ công việc được giao, liên quan tới việc tổ chức thực hiện tốt đường lối, chủ trương, chính sách, pháp luật của Đảng và Nhà nước. Việc tham mưu cơ bản đáp ứng yêu cầu giải quyết các công việc hàng ngày. Tuy nhiên, việc tham mưu của CCVC chủ yếu trong phạm vi công việc được phân công, chứ chưa có nhiều người nỗ lực nghiên cứu để tham mưu cho sự phát triển của cả hệ thống,nhằm tạo ra sự thay đổi hay cải cách có tính chiến lược và tạo đột phá trong công việc. Thường thì việc tham mưu này chỉ do cấp lãnh đạo đơn vị thực hiện, nhưng do đội ngũ CCVC chưa thực hiện tốt việc tham mưu của họ, nên vai trò tham mưu của người lãnh đạo cũng bị hạn chế. Chính vì vậy, năng lực tham mưu mang tính chiến lược của CCVC còn hạn chế. Kết quả khảo sát cho thấy có tới 58,9% công chức và 46,4% viên chứctham gia khảo sát cho rằng: họ còn đóng góp hạn chế vào sự phát triển của tổ chức và xã hội; 1% công chức cho rằng: bản thân họ không có đóng góp gì vào sự phát triển của tổ chức và xã hội . Những con số này cho thấy năng lực tham mưu chiến lược còn hạn chế và chất lượng tham mưu chiến lược của CCVC chưa đạt yêu cầu trong bối cảnh hội nhập quốc tế với nhiều áp lực phải thay đổi hiện nay.

3. Xác định quy mô tổ chức bộ máy tham mưu

Xét về quy mô, vị trí của chủ thể lãnh đạo quản lý, đối tượng phục vụ của tham mưu, chúng ta có thể thấy quy mô đội ngũ tham mưu không giống nhau. Có 3 cấp độ về quy mô từ nhỏ đến lớn của bộ máy tham mưu, đó là:

(1) Cá nhân tham mưu: có một cán bộ ở vị trí trợ lý giúp việc cho thủ trưởng chuyên tổ chức xử lý thông tin và trình bày đề xuất với lãnh đạo về hoạt động trong một lĩnh vực chuyên môn cụ thể nào đó. Hoạt động tham mưu cần tính sáng tạo, do vậy, luôn đòi hỏi dấu ấn cá nhân, không thể bỏ qua vai trò của cá nhân trong việc lựa chọn phương án, giải pháp cho vấn đề.

Một trong các khiếm khuyết của mô hình cá nhân tham mưu là, dấu ấn của cá nhân có thể ảnh hưởng rõ nét trong các quyết định hành chính, thậm chí có thể là cả một hệ thống các quyết định trong một giai đoạn cụ thể.

Hạn chế trong tính cách, trình độ của từng cá nhân tham mưu có thể làm giảm tính khách quan của phương án tham mưu. Nói chung, mô hình nhỏ (một cá nhân) chỉ áp dụng tuyệt đối với các vị trí lãnh đạo cấp thấp. Đối với lãnh đạo cấp trung gian và cấp cao, mô hình này có thể được áp dụng nhưng sẽ mang tính kết hợp với các mô hình khác, quy mô khác.

(2) Bộ phận, đơn vị tham mưu: một bộ phận, đơn vị trong cơ cấu tổ chức của cơ quan, chuyên xử lý thông tin, đề xuất ý kiến với lãnh đạo về hoạt động trong lĩnh vực chuyên môn cụ thể. Quy mô có một bộ phận, đơn vị tham mưulà quy mô phổ biến và phù hợp.

Tham mưu phải chịu trách nhiệm trước pháp luật về nội dung các phương án tham mưu khi đã được thủ trưởng phê duyệt. Tất nhiên, các cá nhân khác nhau trong bộ máy tham mưu sẽ chịu trách nhiệm về các mặt khác nhau trong một quyết định hành chính, nhưng để tạo nên một quyết định hoàn chỉnh thì cần có sự phối hợp chặt chẽ trong việc xây dựng và ban hành quyết định giữa các cá nhân trong bộ máy tham mưu với vai trò của người chịu trách nhiệm chính.

Với tính trách nhiệm cao như vậy, đội ngũ tham mưu cần có sự phối hợp ăn ý và đồng bộ bên cạnh tính đề cao vai trò cá nhân. Với đặc điểm như trên, quy mô một bộ phận sẽ thích hợp với đa số các vị trí lãnh đạo cấp trung gian và một số vị trí cấp cao.

3) Cơ quan chuyên trách công tác tham mưu: một cơ quan chuyên trách chuyên nghiên cứu, đề xuất dự thảo quyết định cho lãnh đạo trong lĩnh vực chuyên môn cụ thể. Trong bộ máy hành chính, quy mô này được biểu hiện ở bộ máy các phòng ban, các vụ… Quy mô này gồm có người đứng đầu phụ trách đơn vị, các cá nhân phụ trách mảng bên dưới. Tuy nhiên, quy trình hoạt động của bộ máy tham mưu này có thể linh hoạt.

Bên cạnh việc người đứng đầu chịu trách nhiệm tổng thể thì các cá nhân chuyên môn phụ trách mảng công việc cụ thể cũng có thể trực tiếp tham mưu cho lãnh đạo trong những tình huống chuyên biệt cụ thể.

Quy mô của một cơ quan chuyên trách công tác tham mưu,chuyên trách xử lý thông tin và trình lãnh đạo phê duyệt các quyết định, chính sách lớn. Mô hình này chủ yếu áp dụng ở bộ máy tham mưu tổng hợp là văn phòng cấp trung ương và cấp tỉnh.

Theo Nghị định số 24/2017/NĐ-CP ngày 04/4/2014 của Chính phủ về tổ chức cơ quan chuyên môn thuộc thuộc UBND cấp tỉnh, quy mô này trước đây được áp dụng với mô hình tham mưu Chính phủ và hiện nay đã áp dụng với hệ thống hành chính cấp tỉnh.

Cuộc cách mạng công nghiệp 4.0 cho phép áp dụng công nghệ để xây dựng hệ thống thông tin dự báo, xử lý số liệu và kết nối toàn hệ thống,thống nhất trong xây dựng và thực hiện chính sách. Việc xác định quy mô tổ chức tham mưu cần hợp lý cho từng cấp đi đôi với phát huy vai trò cá nhân cùng vai trò của tổ chức nhằm bảo đảm trách nhiệm đối với kết quả tham mưu.

4. Xác định vị trí pháp lý, trách nhiệm của tham mưu

Cần phân biệt chức năng tham mưu và thực thi trong hoạt động quản lý nhà nước tạo tính khách quan cho nội dung văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL). Đối với cơ quan nhà nước, nội dung chính sách ban hành có ảnh hưởng vô cùng quan trọng đối với hoạt động kinh tế – xã hội của đất nước.

Một trong những yêu cầu hàng đầu của VBQPPL là yêu cầu về tính khách quan. Giữa các cơ quan có thẩm quyền về ban hành VBQPPL có sự phân lập rõ ràng giữa đội ngũ tham mưu và đội ngũ thực thi nhiệm vụ quản lý nhà nước.

Ví dụ,trong tổ chức bộ máy của một bộ có các cục và vụ. Vụ là đơn vị thuộc bộ, giúp bộ trong việc tham mưu ban hành chính sách như tiêu chuẩn, quy tình thủ tục hành chính…còn Cục là cơ quan trực thuộc bộ, có tư cách pháp nhân, được bộ uỷ quyền thực thi hoạt động quản lý nhà nước trong một lĩnh vực cụ thể với các hoạt động như: cấp phép, kiểm tra, xử phạt…

Như vậy, ở giai đoạn trước đã có sự tách bạch rõ ràng giữa nhiệm vụ tham mưu và thực thi ở cấp bộ nhưng các chức năng này chưa tách bạch rõ ràng đối với cấp cao nhất. Điều đó tạo nên hệ quả là việc thực hiện văn bản pháp luật của chúng ta nhiều khi vướng mắc, chồng chéo về trách nhiệm quản lý giữa các bộ, các cấp. Các cơ quan quản lý né tránh nhiều vấn đề hóc búa nổi cộm do tâm lý ngại thực thi hoặc do ảnh hưởng lợi ích nhóm.

Theo quy định mới về thủ tục hành chính và về công tác ban hành VBQPPL ghi trong Luật Ban hành VBQPPL năm 2015, Nghị định số 63/2010/NĐ-CP ngày 08/6/2010 của Chính phủ về kiểm soát thủ tục hành chính và Nghị định số 92/2017/NĐ-CP ngày 07/8/2017 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định 63/2010/NĐ-CP, thực hiện công tác cải cách thủ tục hành chính, kiện toàn bộ máy, khi quyền quy định thủ tục hành chính tập trung ở cấp cao nhất là Quốc hội và Chính phủ, xác định rõ giới hạn quyền lập quy của các bộ là hướng dẫn chi tiết điều khoản thực hiện thủ tục hành chính, giảm thiểu các đầu mối quản lý. Các cục, trong phạm vi giới hạn quyền lập quy cũng thực hiện chức năng tham mưu chuyên ngành cho Chính phủ.

Hoàn thiện quy trình tham mưu và xác định trách nhiệm cá nhân tham mưu. Việc xây dựng và thực hiện đúng quy trình kỹ thuật tham mưu đóng vai trò quan trọng trong mục tiêu bảo đảm vị trí, vai trò, trách nhiệm tham mưu và bảo đảm cho chất lượng các quyết định quản lý hành chính nhà nước.

Quy trình kỹ thuật tham mưu phải được bảo đảm bằng các yếu tố: có thể chế rõ ràng, có văn bản quy định của Nhà nước về quy trình kỹ thuật tham mưu; có các thủ tục nhằm kiểm chứng quá trình tiến hành tham mưu, cụ thể ở đây là quy trình chuẩn bị hồ sơ, trình ký văn bản phải trên cơ sở xác định được trách nhiệm tham mưu.

Hiện nay, những vấn đề này vẫn chưa được xây dựng và triển khai chặt chẽ khiến cho chất lượng quyết định hành chính chưa được bảo đảm, đặc biệt trong những tình huống nhạy cảm, những nội dung quan trọng, những khi có vấn đề làm nảy sinh trách nhiệm pháp lý thì rất khó xác định trách nhiệm cá nhân. Cụ thể, vị trí của pháp chế hành chính trong quy trình ban hành, giải quyết văn bản hiện nay còn nhiều bất cập.

Chuyên viên pháp chế hành chính là công chức làm việc trong biên chế của cơ quan, có trách nhiệm kiểm tra thẩm định các hoạt động của cơ quan, các văn bản được ban hành có đúng với quy định pháp luật hay chưa.

Tuy nhiên, quy định của pháp luật chưa bảo đảm khẳng định trách nhiệm, vai trò của bộ phận này trong quá trình lãnh đạo ban hành và triển khai quyết định hành chính. Về mức độ hiệu lực pháp lý, cao hơn quyết định của thủ trưởng cơ quan là pháp luật của Nhà nước; cao hơn pháp luật Nhà nước chính là các công ước, hiệp ước quốc tế mà Nhà nước tham gia.

Pháp chế hành chính là người chịu trách nhiệm kiểm tra tính pháp lý của văn bản. Ở nhiều nước, vị trí này có tính chất độc lập trong cơ quan, công sở và luôn thực hiện trách nhiệm bằng các chữ ký tắt vào dự thảo văn bản hành chính.

Theo quy định hiện hành của Nhà nước CHXHCN Việt Nam, ví dụ ở Nghị định số 110/2004/NĐ-CP ngày 08/4/2004 của Chính phủ về công tác văn thư và Nghị định 09/2010/NĐ-CP ngày 08/02/2010 của Chính phủ bổ sung Nghị định số 110/2004/NĐ-CP không có quy định về chữ ký nháy của pháp chế hành chính vào dự thảo văn bản hành chính để xác định trách nhiệm liên đới trước pháp luật.

Việc không quy định chữ ký tắt của Luật sư của LVN Group hoặc chuyên viên pháp chế hành chính trong bộ máy thực tế đã dẫn tới không ít hậu quả là văn bản hành chính ban hành trái với quy định pháp luật, hiệp ước, công ước quốc tế.

Nhiều văn bản hợp đồng của doanh nghiệp nhà nước, các tổ chức hoạt động bằng ngân sách nhà nước có liên quan tới yếu tố quốc tế khi có vấn đề tranh chấp xảy ra thì thường bị xử thua trong vụ kiện tại Toà án quốc tế mà nguyên nhân là chủ thể này đã không xem trọng việc chuẩn bị chứng lý cũng như không xem xét kỹ yếu tố về căn cứ luật pháp quốc tế.

Theo Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý VBQPPL, trong quy trình kiểm tra xử lý VBQPPL, cán bộ tham mưu soạn thảo văn bản trái luật bị xem xét hình thức kỷ luật. Điều 34 của Nghị định nêu rõ: việc xem xét, xử lý căn cứ vào nội dung, tính chất mức độ trái pháp luật của văn bản và hậu quả của nội dung trái pháp luật gây ra đối với xã hội và trên cơ sở tính chất, mức độ lỗi của cơ quan, người đã ban hành, tham mưu ban hành văn bản đó. Cụ thể:

Cơ quan ban hành văn bản có nội dung trái pháp luật phải tổ chức việc kiểm điểm, xác định trách nhiệm của tập thể và báo cáo cơ quan cấp trên có thẩm quyền xem xét, quyết định theo quy định của pháp luật; đồng thời, xem xét trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan trong việc ban hành văn bản có nội dung trái pháp luật.

Cán bộ, công chức trong quá trình tham mưu soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, thông qua văn bản có nội dung trái pháp luật, tùy theo tính chất, mức độ lỗi và nội dung trái pháp luật của văn bản, phải chịu trách nhiệm theo quy định của pháp luật về kỷ luật cán bộ, công chức.

Trường hợp cán bộ, công chức có hành vi vi phạm trong quá trình soạn thảo, ban hành văn bản gây hậu quả nghiêm trọng thì có thể bị đề nghị xem xét, truy cứu trách nhiệm hình sự theo quy định của pháp luật. Bộ máy tham mưu phải nghiên cứu dự liệu những vấn đề mấu chốt qua một thời gian dài theo dõi, thu thập thông tin, phát hiện vấn đề và phân tích nguyên nhân.

5. Xác định khối lượng công việc, định mức, đánh giá kết quả hoạt động tham mưu

Xác định khối lượng công việc, định mức lao động chuyên viên tham mưu là cần thiết. Hiện nay, các cơ quan hành chính đang triển khai thực hiện Nghị định số 36/2012/NĐ-CP ngày 10/6/2013 của Chính phủ về vị trí việc làm và cơ cấu ngạch công chức. Khi áp dụng mô hình vị trí việc làm trong hệ thống hành chính, việc áp dụng công nghệ tự động hóa hỗ trợ các hoạt động tham mưu trong bối cảnh cách mạng công nghiệp 4.0 cần được nghiên cứu đầy đủ hơn.

Trên cơ sở thống kê khối lượng công việc của từng cơ quan, vị trí làm việc, các cơ quan cần tính toán số biên chế hợp lý, thực hiện quy hoạch đội ngũ cán bộ. Khối lượng công việc tham mưu tính chủ yếu theo số lượng các quyết định hành chính cần ban hành; thời gian trung bình nghiên cứu và ban hành quyết định hành chính trong lĩnh vực đó; số lượng văn bản, thông tin cần xử lý, quản lý trong lĩnh vực đó; số đầu danh mục hồ sơ chuẩn cần quản lý; số lượng các lượt tiếp khách tiếp dân, thời gian tiếp.

Các số liệu được khảo sát, điều tra thống kê và sắp xếp theo các tiêu thức: cấp lãnh đạo mà tham mưu phục vụ, theo quy mô đối tượng quản lý (địa bàn, dân cư, số lượng đối tượng…).

Đánh giá kết quả lao động tham mưu rất khó khăn do thói quen đánh giá phụ thuộc vào cảm tính của người lãnh đạo và có rất nhiều yếu tố bên ngoài khách quan bên ngoài ảnh hưởng kết quả tham mưu mà ta khó phân định được rõ ràng. Vì vậy, việc đánh giá kết quả lao động tham mưu chủ yếu chỉ nhằm mục đích xác định thù lao cho tham mưu; lên kế hoạch bảo đảm các điều kiện nhất định cần thiết cho tham mưu.

Chất lượng tham mưu một phần nào đó cũng có thể đánh giá thông qua hiệu quả quản lý nói chung. Việc đánh giá chất lượng quản lý một phần có thể sử dụng để xác định trách nhiệm của tham mưu trong vấn đề quản lý yếu kém nếu có. Đánh giá kết quả sản phẩm tham mưu có thể tính bằng số lượng dự thảo quyết định hành chính được lãnh đạo thông qua; hiệu quả đồng thuận của dư luận, hiệu quả giải quyết công việc hành chính.

Công tác tham mưu trong thời đại kinh tế tri thức và hội nhập và toàn cầu thực sự có thể phát huy vai trò chiến lược của mình khi được đầu tư đổi mới về tổ chức một cách linh hoạt và sáng tạo, có sự kết hợp đồng bộ các khâu tổ chức bộ máy, nhân sự, xác định quy trình, trách nhiệm, công tác, kiểm tra đánh giá… mới có thể đem lại những bước đột phá, nâng cao chất lượng của các quyết định quản lý và nâng cao hiệu quả ban hành và thực hiện chính sách.

Ghi chú:
1. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015.
2. Nghị định số 24/2017/NĐ-CP ngày 04/4/2014 của Chính phủ tổ chức cơ quan chuyên môn thuộc thuộc UBND cấp tỉnh.
3. Nghị định số 63/2010/NĐ-CP ngày 08/6/2010 của Chính phủ về kiểm soát thủ tục hành chính.
4. Nghị định số 92/2017/NĐ-CP ngày 07/8/2017 của Chính phủ sửa đổi,bổ sung một số điều của Nghị định số 63/2010/NĐ-CP.
5. Nghị định số 36/2012/NĐ-CP ngày 10/6/2013 của Chính phủ về vị trí việc làm và cơ cấu ngạch công chức.