Thẩm quyền sửa đổi dự án ngân sách của Nghị viện trong chính thể đại nghị

1. Ngân sách quốc gia là gì?

Ngân sách nhà nước, ngân sách chính phủ, hay ngân sách quốc gia là một phạm trù kinh tế và là phạm trù lịch sử; là một thành phần trong hệ thống tài chính. Thuật ngữ “Ngân sách nhà nước” được sử dụng rộng rãi trong đời sống kinh tế, xã hội ở mọi quốc gia. Song quan niệm về ngân sách nhà nước lại chưa thống nhất, người ta đã đưa ra nhiều định nghĩa về ngân sách nhà nước tùy theo các trường phái và các lĩnh vực nghiên cứu. Các nhà kinh tế Nga quan niệm: Ngân sách nhà nước là bảng liệt kê các khoản thu, chi bằng tiền trong một giai đoạn nhất định của quốc gia. Khoản 14 Điều 4 Luật Ngân sách nhà nước 2015 của Việt Nam định nghĩa: Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoản thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước.

Sự hình thành và phát triển của ngân sách nhà nước gắn liền với sự xuất hiện và phát triển của kinh tế hàng hóa – tiền tệ trong các phương thức sản xuất của cộng đồng và nhà nước của từng cộng đồng. Nói cách khác, sự ra đời của nhà nước, sự tồn tại của kinh tế hàng hóa – tiền tệ là những tiền đề cho sự phát sinh, tồn tại và phát triển của ngân sách nhà nước.

Ngân sách nhà nước bao gồm ngân sách trung ương và ngân sách địa phương. Ngân sách trung ương là ngân sách của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và các cơ quan khác ở trung ương. Ngân sách địa phương bao gồm ngân sách của đơn vị hành chính các cấp có Hội đồng Nhân dân và Ủy ban Nhân dân.

2. Thẩm quyền sửa đổi dự án ngân sách của Nghị viện

Đối với thẩm quyền của Nghị viện về vấn đề ngân sách, từ trước đến nay thường có hai quan điểm khác biệt nhau199. Quan điểm thứ nhất dựa trên lý do chính trị cho rằng ngân sách có tác dụng chi phối toàn bộ đời sống của đất nước nên cần phải công nhận quyền của Nghị viện trong việc quyết định tăng, giảm các khoản chi ngân sách cho dù điều này có thể làm đảo lộn dự án ngân sách do Chính phủ đệ trình. Quan điểm thứ hai dựa trên lý do kỹ thuật cho rằng Nghị viện không nên tác động nhiều đến dự án ngân sách vì ngân sách có tính phức tạp về tài chính, với quá nhiều chi tiết có liên quan đến sự phân bổ ngân sách cho các chương trình đầu tư dài hạn, các chương trình chi tiêu có tính bắt buộc… không phù hợp cho sự xem xét ở một cơ quan có tính chất làm việc tập thể như Nghị viện. Xuất phát từ hai quan niệm trên, quyền sửa đổi dự án ngân sách ở Nghị viện các nước trên thế giới có nhiều điểm khác nhau và có thể được chia làm ba loại:

(1) quyền sửa đổi không hạn chế đối với các khoản thu chi ngân sách mà không cần phải có sự chấp thuận của hành pháp (thường ở các nước theo chính thể Tổng thống);

(2) có sự hạn chế sửa đổi ngân sách theo một giới hạn nhất định mà thường là liên quan đến các khoản chi (chủ yếu ở các nước theo chính thể đại nghị);

(3) quyền sửa đổi ngân sách được đặt trong sự cân bằng về ngân sách, tức là khi có kiến nghị tăng hoặc giảm ngân sách thì cần phải có các khoản giảm hoặc tăng tương ứng.

Mặc dù Nghị viện ở các nước theo chính thể đại nghị thường có quyền sửa đổi hạn chế đối với các dự án ngân sách, nhưng giữa các nước này cũng có những điểm khác biệt về nội dung quyền sửa đổi đó. Ở CHLB Đức, Nghị viện được phép tăng các khoản thu và giảm các khoản chi mà không cần có sự chấp thuận của Chính phủ. Nhưng các kiến nghị nhằm làm giảm các khoản thu hoặc tăng các khoản chi lại yêu cầu có sự chấp thuận từ phía Chính phủ. Trên thực tế, quyền lập và sửa đổi các khoản thu ngân sách ở CHLB Đức bị hạn chế bởi các kiến nghị về ngân sách của nhóm làm việc độc lập về đánh giá nguồn thu (bao gồm Bộ trưởng Bộ Tài chính, Bộ trưởng phụ trách tài chính ở các bang, Ngân hàng liên bang, Cục thống kê liên bang, các nhóm chuyên gia và các viện nghiên cứu kinh tế lớn). Ấn Độ cũng là một trường hợp tương tự như CHLB Đức. Ở Anh lại có một số nét đặc thù khác. Đó là việc Hạ nghị sĩ Anh không có quyền kiến nghị tăng các khoản chi tiêu, nhưng họ cũng không được quyền kiến nghị làm tăng các khoản thu. Điều này có sự phi lý về mặt logic nhưng là kết quả của lịch sử phát triển của Hạ viện Anh. Thời gian đầu, Viện Dân biểu Anh chỉ giữ vai trò là cơ quan xem xét chấp thuận các khoản thuế của Hoàng gia. Quyền trình các sắc thuế được coi là độc quyền của Hoàng gia và điều đó vẫn được coi là một truyền thống cho đến ngày nay.

3. Vai trò của các Uỷ ban Tài chính trong xây dựng ngân sách

Như đã phân tích ở phần trên, hệ thống uỷ ban của Nghị viện có vai trò rất lớn trong việc hoạch định chính sách của Nghị viện. Điều này đặc biệt đúng trong trường hợp quyết định các dự án ngân sách, những dự án có tính phức tạp về mặt kỹ thuật. Vai trò của uỷ ban trong quy trình sửa đổi các dự án ngân sách ở các nước chủ yếu được xem xét theo các góc độ dưới đây:

Thứ nhất, thẩm quyền của uỷ ban trong việc xem xét sửa đổi các dự án ngân sách Ở hầu hết các nước theo chính thể đại nghị, vấn đề ngân sách thường được đưa ra quyết định ở Hội trường. Tuy nhiên, ở một số nước, các uỷ ban có vai trò quan trọng trong việc đề xuất các kiến nghị sửa đổi đối với ngân sách để Nghị viện quyết định. Trong trường hợp này, các cuộc thảo luận về ngân sách ở Uỷ ban có vai trò cực kỳ quan trọng ảnh hưởng đến nội dung của các cuộc thảo luận tại Hội trường.

Ví dụ, các báo cáo của Uỷ ban Ngân sách CHLB Đức về các kiến nghị sửa đổi ngân sách phần lớn được Bundestag chấp thuận thông qua trong các cuộc thảo luận tại Hội trường. Một số nước khác, vai trò của Uỷ ban chỉ hạn chế trong việc đưa ra các bình luận về ngân sách gửi đến Nghị viện. Chẳng hạn, trong khi các uỷ ban ở Thượng viện Australia chỉ gửi các báo cáo đến Thượng viện về các vấn đề ngân sách có liên quan thì ở Hạ viện, thậm chí không có giai đoạn xem xét ở Uỷ ban đối với các dự án ngân sách. Ở Ấn Độ, các báo cáo của Uỷ ban song viện không được bao gồm nội dung đề nghị các sửa đổi ngân sách. Trong những trường hợp này, vai trò của hệ thống uỷ ban vào quy trình ngân sách là rất mờ nhạt. Việc đưa ra các kiến nghị sửa đổi ở các cuộc thảo luận ngân sách tại Hội trường chủ yếu thuộc về sự vận động cá nhân của các nghị sĩ.

Thứ hai, thời gian dành cho các cuộc thảo luận ở Uỷ ban Thời gian dành cho các cuộc thảo luận ở Uỷ ban nằm trong tổng số thời gian mà Nghị viện được xem xét dự luật ngân sách. Thời gian dài có thể cho phép phân tích một cách chi tiết để xác định và đưa ra các kiến nghị sửa đổi hợp lý về ngân sách ở các uỷ ban. Ở những Nghị viện mà uỷ ban không có đủ thời gian để phân tích ngân sách, vai trò của các uỷ ban trong quy trình lập ngân sách là rất yếu. Ngược lại, ở những nước mà hệ thống uỷ ban của Nghị viện đủ mạnh và có đủ thời gian để xem xét ngân sách thì quyền lực thực tế của Nghị viện đối với vấn đề ngân sách là rất lớn. Chẳng hạn: – Australia dành một đến hai tháng để xem xét các dự luật ngân sách. Tuy nhiên, nước này lại không quy định có giai đoạn uỷ ban ở Hạ viện trong việc xem xét ngân sách. Giai đoạn uỷ ban ở Thượng viện cũng chỉ kéo dài xấp xỉ một tháng.

– Ở Ấn Độ, quy trình ngân sách tại Nghị viện có giai đoạn xem xét tại uỷ ban kéo dài đến 75 ngày.

– Ở CHLB Đức thời gian dành cho việc thảo luận các dự án ngân sách tại Nghị viện là 4 tháng, trong đó có một vài tuần được dành cho sự xem xét ở giai đoạn Uỷ ban của Hạ viện.

Thêm vào đó, Uỷ ban tài chính của Thượng viện cũng có gần một tháng để xem xét ngân sách.

Thứ ba, mối quan hệ giữa các Uỷ ban tham gia xem xét ngân sách Tính hiệu quả của quy trình quyết định ngân sách của Nghị viện còn bị ảnh hưởng bởi mối quan hệ của các uỷ ban trong Nghị viện khi xem xét vấn đề ngân sách. Hầu hết các nước đều ghi nhận vai trò trung tâm của Uỷ ban Tài chính trong việc xem xét ngân sách. Uỷ ban này có thể tự mình hoặc hợp tác với các uỷ ban khác trong hoạt động này.

Tuy nhiên, xu hướng hiện nay của các Nghị viện thường thiên về việc sử dụng sức mạnh tổng hợp của hệ thống uỷ ban trong việc xem xét vấn đề ngân sách. Ở Ấn Độ, cho đến những năm 1993-1994, Uỷ ban Tài chính là cơ quan duy nhất có quyền thẩm tra ngân sách trong giai đoạn uỷ ban nhưng đến nay việc xem xét ngân sách có sự tham gia của nhiều uỷ ban khác. Thượng viện Australia cũng có quá trình phát triển tương tự vào năm 1970.

Sự hợp tác chặt chẽ của Uỷ ban Tài chính với các uỷ ban khác tạo ra sức mạnh cho giai đoạn uỷ ban trong quy trình ngân sách của Nghị viện. Một ví dụ đơn giản, với sự tham gia của các uỷ ban khác nhau Nghị viện có thể dễ dàng tìm thấy khoản giảm, tăng đối ứng để đảm bảo sự cân bằng ngân sách đối với các khoản tăng, giảm được kiến nghị trước đó. Hơn nữa, sự giám sát thi hành ngân sách của các uỷ ban sẽ tạo ra những cơ sở nhất định để quyết định ngân sách. Ngược lại, sự tham gia quyết định ngân sách của các uỷ ban cũng giúp cho những cơ quan này có thể giám sát thi hành một cách hiệu quả hơn về sau. Trong vấn đề này, kinh nghiệm của Uỷ ban Ngân sách ở Bundestag là đáng lưu ý. Vào đầu mỗi nhiệm kỳ, Uỷ ban ngân sách của CHLB Đức chỉ định các thành viên của mình phụ trách về ngân sách của riêng mỗi bộ. Các nghị sĩ này có trách nhiệm xem xét ngân sách của bộ đó trong suốt nhiệm kỳ của mình và vì vậy thường có rất nhiều kinh nghiệm để có thể đưa ra các kiến nghị sửa đổi ngân sách về chi tiết của mỗi bộ. Hơn nữa, Uỷ ban Kiểm toán và Ngân quỹ quốc gia của Hạ viện Đức, là uỷ ban chịu trách nhiệm kiểm soát việc thực thi ngân sách và có mối quan hệ chặt chẽ với Văn phòng Kiểm toán Liên bang, có vai trò như một tiểu ban của Uỷ ban Ngân sách nên cả việc trao quyền về ngân sách và việc kiểm soát ngân sách đều thuộc về một uỷ ban thống nhất, do vậy tạo ra sức mạnh cho Nghị viện trong quy trình ngân sách. Ngoài ra, mặc dù không được quy định thành quy tắc, nhưng theo truyền thống, Chủ nhiệm Uỷ ban Ngân sách của Hạ viện Đức bao giờ cũng là người thuộc về phe thiểu số. Điều này nhằm nâng cao khả năng kiểm soát về ngân sách của Nghị viện. Cộng hoà Pháp cũng có cơ chế tương tự. Nhưng những nghị sĩ phụ trách về ngân sách của mỗi bộ không phải là thành viên thường trực của Uỷ ban tài chính mà thuộc các Uỷ ban có thẩm quyền liên quan đến Bộ do mình phụ trách và vai trò của những nghị sĩ này cũng chỉ dừng lại ở mức độ là người tư vấn. Ở Ấn Độ và Australia, các uỷ ban có liên quan cũng có thể nghiên cứu chi tiết về ngân sách của các bộ nhưng lại không có một cơ chế phối hợp giữa các uỷ ban để đưa ra các kiến nghị sửa đổi ngân sách. Về mối quan hệ giữa Uỷ ban Kiểm toán và Uỷ ban Ngân sách thì ở cả Anh và Australia là một trường hợp ngược lại đối với CHLB Đức. Ở cả hai nước, Uỷ ban Kiểm toán không có vai trò trực tiếp trong quy trình lập ngân sách nên không thể cung cấp những kiến thức quý báu về ngân sách của Chính phủ cho Nghị viện trong việc quyết định ngân sách.

Thứ tư, tính độc lập trong việc xem xét ngân sách Tính độc lập trong hoạt động của các uỷ ban có tác động to lớn đến quy trình quyết định ngân sách. Hiệu quả của quy trình này phụ thuộc vào mức độ nghiên cứu chi tiết về ngân sách mà chỉ có thể đạt được khi Nghị viện có sự trợ giúp của các chuyên gia có nhiều kinh nghiệm. Điều này đã được thực tế hoạt động của Nghị viện các nước chứng minh.

Thời gian đầu, để xem xét các dự án ngân sách, Nghị viện thường sử dụng những chuyên gia tài chính của ngành hành pháp. Nhưng điều này chỉ thích hợp trong một khoảng thời gian ngắn, còn trong thời gian lâu dài, nó làm cho cả cơ quan lập pháp lẫn cơ quan hành pháp gặp khó khăn. Hiện tại, Nghị viện các nước đều có những đơn vị giúp việc chuyên biệt về lĩnh vực ngân sách. Với sự giúp đỡ của cơ quan này Nghị viện có thể nghiên cứu một cách chi tiết và độc lập về ngân sách nên có thể có những quyết định hợp lý về ngân sách. Ở Hoa Kỳ, Văn phòng Ngân sách Nghị viện (CBO) được thành lập theo Đạo luật về Ngân sách ở Nghị viện vào năm 1974.

Cho tới nay, Văn phòng này với gần 230 nhân viên, là nơi cung cấp thông tin và phân tích các kiến nghị một cách khách quan về ngân sách trợ giúp cho hoạt động của các nghị sĩ. Năm 1994, chính Văn phòng Ngân sách Nghị viện đã có một vai trò quyết định trong cuộc tranh luận về Ngân sách do Tổng thống Clinton đệ trình. Văn phòng Ngân sách Nghị viện đã chỉ ra rằng kế hoạch cắt giảm chi phí quá cao của dịch vụ Chăm sóc sức khoẻ (Medicare) của Tổng thống Clinton chỉ làm tăng cao độ thâm hụt ngân sách chứ không phải là giảm độ thâm hụt như Tổng thống đã nói202. Mỗi uỷ ban trong số tám uỷ ban có trách nhiệm xem xét ngân sách ở Thượng viện Australia có một ban giúp việc gồm một người có nhiệm vụ thư ký, một nhân viên điều hành và một vài chuyên gia nghiên cứu. Bên cạnh đó, các uỷ ban này cũng có thể sử dụng dịch vụ nghiên cứu độc lập của Thư viện Quốc hội với gần 80 chuyên gia nghiên cứu thường trực. Ở Vương quốc Anh, Uỷ ban thường trực về tài chính không có các chuyên gia tư vấn riêng. Tuy nhiên, Thư viện của Hạ viện Anh còn có một bộ phận nghiên cứu lớn với khoảng 75 chuyên gia nghiên cứu thường trực trong đó có nhiều chuyên gia về tài chính. Một nước có lịch sử phát triển theo mô hình Nghị viện hiện đại chưa lâu như Ấn Độ cũng có một bộ phận chuyên nghiên cứu phục vụ hoạt động chung của nghị sĩ cũng như riêng về vấn đề ngân sách. Dịch vụ tham khảo của nghị sĩ thuộc Nghị viện Ấn Độ được thành lập từ những năm 1950 thực hiện các nghiên cứu phục vụ theo yêu cầu của các nghị sĩ.

Thứ năm, quan hệ với các bộ Nguồn thông tin do các bộ và các cơ quan công quyền cung cấp cũng là một nguồn thông tin bổ sung quan trọng để làm tăng vai trò của các uỷ ban trong việc xem xét dự án ngân sách. Những thông tin về việc thi hành và tác động của ngân sách hiện tại do các cơ quan cung cấp cho uỷ ban Nghị viện sẽ làm cơ sở để quyết định ngân sách trong những năm tiếp theo của Nghị viện.

4. Uỷ ban chung về ngân quỹ quốc gia

Những báo cáo thường xuyên của các bộ cho Nghị viện còn làm tăng khả năng giám sát của Nghị viện đối với việc thực thi ngân sách. Kinh nghiệm ở CHLB Đức cho thấy các thông tin do các bộ cung cấp cho uỷ ban thường rất rộng, bao gồm các khoản thu, khoản chi và các tác động thực tế của chúng. Các nghị sĩ theo dõi các bộ trong Uỷ ban ngân sách thường xuyên nhận được các báo cáo định kỳ của các bộ thuộc trách nhiệm của mình. Ngoài ra, Uỷ ban kiểm toán và ngân quỹ quốc gia mỗi năm còn xem xét bốn báo cáo về các khoản chi bổ sung của ngân sách quốc gia với các nhận xét của Tổng kiểm toán. Ở Australia, Uỷ ban chung về ngân quỹ quốc gia hàng năm nhận được khoản 40 báo cáo từ Tổng Kiểm toán về các vấn đề tài chính và kiểm toán. Uỷ ban này thường tổ chức các cuộc điều trần công khai về các bản báo cáo này. Vương quốc Anh có một số điểm khác biệt. Uỷ ban đặc biệt về ngân quỹ quốc gia ở Anh mỗi năm cũng nhận được khoảng 40 báo cáo từ Văn phòng kiểm toán quốc gia, nhưng các uỷ ban khác có trách nhiệm thẩm tra các khoản chi tiêu lại không có được những thông tin này. Hơn nữa, quy tắc Osmotherly (gọi theo tên của người đã soạn thảo ra quy tắc này) đưa ra những giới hạn về những vấn đề mà các công chức có thể trình bày trước các uỷ ban đã phần nào làm cản trở mối quan hệ giữa các bộ và các uỷ ban trong việc xem xét các vấn đề ngân sách.

Quy tắc Osmotherly chỉ có một ngoại lệ, đó là các công chức kế toán của các cơ quan công quyền phải có trách nhiệm báo cáo trước Uỷ ban ngân quỹ quốc gia về công việc của mình. Năm yếu tố trên tác động đến vai trò của các uỷ ban trong việc xem xét các dự án ngân sách. Tuy nhiên, mối quan hệ giữa năm nhân tố trên cũng là một trong những yếu tố quan trọng ảnh hưởng đến quy trình lập ngân sách. Chẳng hạn, mặc dù các uỷ ban được trao quyền xem xét các dự án ngân sách nhưng với sự hạn chế trong khả năng xem xét độc lập của hệ thống uỷ ban về ngân sách như ở Australia làm cho vai trò của Nghị viện trong việc sửa đổi ngân sách do Chính phủ đệ trình ở nước này có nhiều hạn chế hơn so với mô hình của CHLB Đức.

5. Thời gian thảo luận và thông qua các dự án ngân sách

Như đã trình bày ở trên, ngân sách là một vấn đề mang tính thời gian. Bên cạnh việc quy định thời hạn Chính phủ phải đệ trình dự án ngân sách lên Nghị viện, pháp luật của các nước cũng quy định một giới hạn thời gian nhất định để Nghị viện biểu quyết thông qua các dự án ngân sách trước thời điểm năm tài chính mới bắt đầu.

Năm tài chính ở hầu hết các nước thường trùng với năm dương lịch. Tuy nhiên, một số nước lại có những quy định về thời điểm bắt đầu và kết thúc khác với năm dương lịch.

Mặc dù có các thời hạn được đặt ra nhưng không phải bao giờ Nghị viện các nước trên thế giới cũng đảm bảo được một cách triệt để những thời hạn này. Chẳng hạn, trong việc thông qua các nghị quyết ngân sách của Nghị viện Hoa Kỳ, năm 1995, Thượng nghị sĩ Byrd đã từng nói “Trên thực tế, Nghị viện chỉ tuân thủ thời hạn trên đúng ba lần kể từ khi Đạo luật về Ngân sách ở Nghị viện được ban hành năm 1974; cụ thể là vào các năm tài chính 1976, 1977 và năm 1994”206. Nguyên nhân của vấn đề này là ở chỗ các dự án ngân sách thường chứa nhiều vấn đề vừa phức tạp về kỹ thuật, vừa có nhiều điểm nhạy cảm về chính trị mà nhiều khi các nghị sĩ tìm cách trì hoãn. Để tránh trường hợp có một khoảng thời gian nhất định hành pháp hoạt động trong trạng thái không có ngân sách, pháp luật nhiều nước quy định những cách thức giải quyết khác nhau.

Trước hết, một số nước quy định trong trường hợp này, Nghị viện sẽ thông qua một khoản kinh phí tạm thời để cho hành pháp hoạt động. Chẳng hạn, hình thức “1 phần 12 tạm thời” với khoản kinh phí bằng 1/12 khoản ngân sách của năm cũ được dành cho hành pháp để thực hiện các khoản chi tạm thời. Ngoài ra, một số nước lại quy định trong trường hợp này hành pháp có thể được phép thi hành dự án ngân sách mà không chờ kết quả thông qua của Nghị viện. Chẳng hạn như ở Cộng hoà Pháp, nếu trong thời hạn 70 ngày kể từ ngày Chính phủ đệ trình dự án ngân sách mà Hạ viện Pháp vẫn không thảo luận về dự thảo đó thì Tổng thống có quyền ban hành dự án ngân sách đó bằng một đạo dụ.

Một số nước khác như Australia, Đan Mạch, Nhật Bản…, trường hợp này lại được xử lý bằng cách Nghị viện thông qua một dự luật để cấp một khoản ngân sách tạm thời cho Chính phủ. Cách thức thứ tư để giải quyết vấn đề này là có những quy định của pháp luật nhằm cung cấp các khoản kinh phí hạn chế cho hoạt động của Chính phủ khi ngân sách chưa được Nghị viện thông qua. Chẳng hạn ở Canada, các khoản thuế chính vẫn được duy trì không phụ thuộc vào dự án ngân sách và nhờ vậy Chính phủ vẫn có nguồn thu để đảm bảo các hoạt động của mình.