Bàn về quyết định hành chính; Tiêu chí phân loại quyết định hành chính nhà nước

Khách hàng: Kính thưa Luật sư LVN Group, tôi muốn Luật sư phân tích cho tôi rõ hơn về khái niệm cũng như đặc điểm về quyết định hành chính?

Cảm ơn!

Trả lời:

1. Khái niệm về quyết định hành chính

Khái niệm quyết định hành chính gắn với khái niệm “quyết định quản lý nhà nước” hoặc “quyết định quản lý hành chính nhà nước” hoặc “quyết định hành chính”, sở dĩ đặt vấn đề như vậy, bởi vì, ở Việt Nam hiện nay, có nhiều xu hướng khác nhau khi đặt tên cho những quyết định được ban hành bởi hệ thống chủ thể có thẩm quyền thực hiện quyền hành pháp.

– Xu hướng thứ nhất, sử dụng khái niệm “quyết định quản lý nhà nước”;

– Xu hướng thứ hai, sử dụng khái niệm “quyết định quản lý hành chính nhà nước”;

– Xu hướng thứ ba, sử dụng khái niệm “Quyết định hành chính”.

=> Sự thống kê sơ bộ nói trên cho thấy, các quyết định được ban hành trong quá trình thực hiện.

Cơ sở lý luận và kinh nghiệm xây dựng nền tài phán… quyền hành pháp được xem xét từ nhiều góc độ khác nhau, do vậy, tất nhiên sẽ có những quan niệm khác nhau về khái niệm này.

Ở đây, tác giải xin được lựa chọn cách sử dụng thuật ngữ “quyết định quản lý hành chính nhà nước” thay cho “quyết định hành chính”.

Tuy có sự khác nhau về tên gọi giữa “quyết định quản lý hành chính nhà nước” và “quyết định hành chính” (và do đó, ít nhiều có sự khác nhau cả về nội hàm), nhưng khi nêu ra định nghĩa, chỉ ra những đặc điểm của “quyết định quản lý nhà nước”, “quyết định quản lý hành chính nhà nước”, “quyết định hành chính”, cũng như cách phân loại chúng thì các quan điểm trên khá thống nhất, khác nhau chủ yếu về phạm vi, chủ thể ban hành quyết định.

Điều này được lý giải ở chỗ, những quan điểm trên, khị xem xét về “quyết định quản lý nhà nước”, “quyết định quản lý hành chính nhà nước”, “quyết định hành chính”, đều xem xét những quyết định này là: Một loại quyết định pháp luật; và Được giới hạn trong hoạt động hành pháp.

2. Quyết định pháp luật trong quyết định hành chính nhà nước

Về những đặc điểm chung của các quyết định trên: “Quyết định quản lý nhà nước”, “quyết định quản lý hành chính nhà nước”, “quyết định hành chính” giống như quyết định pháp luật, nó thể hiện ở những ý sau:

– Thứ nhất, tính ý chí;

– Thứ hai, tính quyền lực nhà nước;

– Thứ ba, tính pháp lý.

Bên cạnh đó nó có những đặc trưng (đặc điểm riêng) của chúng như là: Tính dưới luật; Được giới hạn trọng hoạt động chấp hành và điều hành; Phần lớn do cơ quan hành chính, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính ban hành. Trong một số trường hợp, nó có thể do các chủ thể khác khi được nhà nước ủy quyền hành pháp ban hành; Có số lượng lớn, nội dung, mục đích phong phú, đa dạng…

Để hiểu rõ hơn quyết định quản lý hành chính nhà nước, người ta sẽ tiến hành phân loại chúng với nhiều tiêu chí khác nhau ở những cách phân loại thường được luật học hành chính học ở Việt Nam sử dụng như là : căn cứ vào tiêu chí như: Chủ thể ban hành, trình tự ban hành, hình thức ban hành, phạm vi hiệu lực… trong đó phân loại theo tính chất pháp lý là cách phân loại quan trọng nhất.

3. Tiêu chí phân loại quyết định hành chính nhà nước

Theo tiêu chí tính chất pháp lý, quyết định quản lý hành chính nhà nước được phân thành;

– Quyết định quản lý hành chính nhà nước chung (chủ đạo, chính sách) là loại quyết định định ra những chủ trương, chính sách, đường lối, giải pháp, nhiệm vụ lốn cho hệ thống hành chính nhà nước (trong phạm vi cả nước, địa phương, ngành, lĩnh vực) trong một giai đoạn nào đó. Loại quyết định này giữ vai trò định hướng đi cho hệ thống hành chính nhà nước. Trong thực tiễn, chúng được thể hiện tập trung trong Nghị quyết của Chính phủ.

– Quyết định quản lý hành chính nhà nước quy phạm là loại quyết định làm thay đổi hệ thống quy phạm pháp luật hành chính hiện hành thông qua việc: Đưa ra những quy phạm pháp luật hành chính (để cụ thể hóa Luật, quyết định của cơ quan nhà nước cấp trên hoặc hướng dẫn thi hành chúng, hoặc đưa ra những quy phạm điều chỉnh các quan hệ xã hội trong trường hợp chưa có Luật, Pháp lệnh điều chỉnh); sửa đổi, bổ sung, hủy bỏ, bãi bỏ những quy phạm pháp luật hành chính hiện hành; Thay đổi hiệu lực thi hành của hệ thống quay phạm pháp luật hành chính hiện hành. Như vậy, loại quyết định này giữ vai trò trực tiếp điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quản lý hành chính nhà nước. Trong thực tiễn, loại quyết định này được thể hiện phần lớn trong Nghị định của Chính phủ, Thông tư của Bộ trưỏng, Quyết định của ủy ban nhân dân.

– Quyết định quản lý hành chính nhà nước cá biệt: là loại quyết định được ban hành để cụ thể hóa, cá biệt hóa các quy phạm pháp luật vào những trường hợp cụ thể, cá biệt trong quản lý hành chính nhà nước. Loại này, trong thực tiễn, thường được thể hiện dưối dạng chỉ thị (về một việc cụ thể nào đó), quyết định (về một việc nào đó) và thường được gọi bằng một tên riêng: Quyết định hành chính.

Trong xu hướng sử dụng khái niệm “Quyết định quản lý nhà nước” cũng sử dụng cách phân loại này và đều gọi những quyết định cá biệt được ban hành trong quá trình thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước là Quyết định hành chính. Còn trong xu hưống sử dụng khái niệm “Quyết định hành chính” thì gọi ngắn gọn là “Quyết định cá biệt”.

Như vậy, quyết định hành chính là một loại dạng của quyết định quản lý hành chính nhà nước, do vậy nó cũng mang bản chất và có đầy đủ các đặc trưng của một quyết định quản lý hành chính nhà nưốc như đã trình bày khái quát ở trên.

4. Đặc điểm riêng biệt của quyết định hành chính

Bên cạnh những đặc trưng đó ta vừa nêu ở các mục trên, quyết định hành chính còn có thêm những đặc điểm sau:

– Thứ nhất, quyết định hành chính thể hiện ý chí đơn phương của chủ thể có thẩm quyền thực hiện quyền hành pháp, nghĩa là khi quyết định, về nguyên tắc, nó không phụ thuộc vào sự đồng ý hay không đồng ý của đốì tượng bị tác động trong quyết định hành chính đó. Tuy nhiên, điều này không có nghĩa, chủ thể có thẩm quyền muốn quyết định thế nào thì tùy ý, mà phải được dựa vào những căn cứ, điều kiện nhất định do Hiến pháp, Luật quy định trước.

Cần lưu ý rằng “Quyết định hành chính luôn gắn với quyền lực nhà nước, thể hiện ý chí quyền lực nhà nước, do vậy, khi người có chức vụ ra quyết định vối ý chí và vì mục đích vụ lợi cá nhân thì không gọi đó là quyết định hành chính. Chẳng hạn, một người nhận hô’i lộ khi ra quyết định cho phép xây dựng trái pháp luật, trong trường hợp đó, Tòa án hành chính sẽ không thụ lý vụ tranh chấp này, mà do Tòa án tư pháp sẽ phán xét về tội nhận hối lộ”.

– Thứ hai, quyết định hành chính có tính chấp hành ngay, tức là việc khiếu nại, khiếu kiện (nếu có) không làm ngưng trệ hiệu lực thi hành của QĐHC đã được ban hành, trừ trường hợp pháp luật có quy định khác.

– Thứ ba, quyết định hành chính được áp dụng một lần và khi quyết định hành chính đó được thực hiện thì nó mặc nhiên chấm dứt hiệu lực mà không phải có một quyết định hành chính khác thay thế, đình chỉ, bãi bỏ nó.

– Thứ tư, quyết định hành chính có giá trị pháp lý đốĩ với đổi với một hoặc một số đối tượng cụ thể về một vấn đề cụ thể, nghĩa là nó chỉ có giá trị đối với đối tượng, vấn đề đã được xác định cụ thể trong quyết định hành chính đó.

– Thứ năm, quyết định hành chính do nhiều cơ quan nhà nước, cá nhân có thẩm quyền ban hành, trong đó, phần lớn do cơ quan hành chính, cá nhân có thẩm quyền trong cơ quan hành chính ban hành. Trong một số trường hợp, nó có thể do các cơ quan quyền lực nhà nước, Tòa án, Viện kiểm sát, Kiểm toán nhà nước ban hành để thực hiện những hoạt động quản lý có tính nội bộ của mình (như các quyết định về tuyển dụng công chức, quản lý, sử dụng công chức, khen thưởng, kỷ luật cán bộ, công chức, phân công công tác nội bộ…) hoặc do các tổ chức xã hội, cá nhân công dân ban hành khi được nhà nước ủy quyền (hiện nay loại này không có trong thực tế).

5. Khái niệm quyết định hành chính ở phương diện lý luận của Việt Nam trước đây

Về phương diện lý luận, các nhà khoa học đã đưa ra những khái niệm về những quyết định được ban hành trong Cơ sở lý luận và kinh nghiệm xây dựng nền tài phán… quá trình thực hiện quyền hành pháp (cho dù còn có những ý kiến khác nhau), thì về phương diện pháp luật thực định của Việt Nam hiện nay, mới chỉ có khái niệm “Quyết định hành chính” được đưa ra lần đầu tiên trong Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính vào năm 1996, sau đó được sử dụng trong Luật Khiếu nại, tố cáo.

– Đầu tiên, nó được quy định tại Khoản 1, Điều 4 của Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính vào năm 1996: “Quyết định hành chính trong Pháp lệnh này là quyết định bằng văn bản của Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Văn phòng Chủ tịch nước, Văn phòng Quốc hội, cơ quan Nhà nước địa phương, các Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân các cấp được áp dụng một lần đối vối một hoặc một số’ đối tượng cụ thể về một vấn đề cụ thể”.

Định nghĩa này đã chỉ rõ quyết định hành chính trở thành đốì tượng xét xử của Tòa án khi:

– Chủ thể ban hành: Đó là quyết định hành chính của Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Văn phòng Chủ tịch nước, Văn phòng Quốc hội, cơ quan Nhà nước địa phương, các Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân các cấp;

– Hình thức: Quyết định hành chính đó được thể hiện bằng hình thức văn bản;

– Tính chất: đó là quyết định cá biệt (được áp dụng một lần đối vối một hoặc một số đối tượng cụ thể về một vấn đề cụ thể).

=> Tuy nhiên, quy định về quyết định hành chính như trên đã không chỉ rõ được giới hạn về nội dung của quyết định hành chính.