Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất và đền bù thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất?

Trước tiên, để hiểu được khái niệm bồi thường khi Nhà nước THĐ nông nghiệp chúng ta cần phải tìm hiểu một số khái niệm liên quan như: đất nông nghiệp, THĐ nông nghiệp.

Theo FAO (Tổ chức Nông lương của Liên Hiệp Quốc) thì đất nông nghiệp được hiểu bao gồm các thành phần sau đây: Đất canh tác như đất trồng cây hàng năm, chẳng hạn như ngũ cốc, bông, khoai tây, rau, dưa hấu, loại hình này cũng bao gồm cả đất sử dụng được trong nông nghiệp nhưng tạm thời bỏ hoang (Đất hoang hóa, đất thoái hóa); đất vườn cây ăn trái và những vườn nho hay cánh đồng nho (Thông dụng ở châu Âu); đất trồng cây lâu năm; cánh đồng, thửa ruộng và đồng cỏ tự nhiên cho chăn thả gia súc. Tùy thuộc vào việc sử dụng hệ thống tưới tiêu nhân tạo, đất nông nghiệp được chia thành đất có tưới tiêu và không tưới tiêu (Thường xuyên). Ở các nước đang khô hạn và bán khô hạn đất nông nghiệp thường được giới hạn trong phạm vi đất tưới tiêu. Đất nông nghiệp cấu thành chỉ là một phần của lãnh thổ của bất kỳ quốc gia, trong đó ngoài cũng bao gồm các khu vực không thích hợp cho nông nghiệp, chẳng hạn như rừng, núi, và các vùng nước nội địa. Đất nông nghiệp bao gồm 38% diện tích đất của thế giới, với diện tích đất trồng đại diện cho ít hơn một phần ba đất nông nghiệp (11% diện tích đất của thế giới).Quan niệm đất nông nghiệp của Tổ chức nông lương Liên Hợp Quốc được hiểu theo nghĩa hẹp. Theo đó, đất nông nghiệp là những loại đất được sử dụng để chăn nuôi, trồng trọt, sản xuất ra lương thưc, thực phẩm cho con người.

Theo định nghĩa của Từ điển luật học của Viện Khoa học Pháp lý (Bộ Tư pháp) thì: “Đất nông nghiệp là tổng thể các loại đất được xác định là TLSX chủ yếu phục vụ cho việc trồng trọt và chăn nuôi, nghiên cứu thí nghiệm về trồng trọt và chăn nuôi, bảo vệ môi trường sinh thái, cung ứng sản phẩm cho các ngành công nghiệp và dịch vụ”.

Dưới góc độ pháp lý, trải qua các giai đoạn khác nhau đất nông nghiệp được pháp luật quy định khác nhau.Theo quy định tại Luật Đất đai 93 thì giai đoạn này chúng ta có sáu loại đất. Đó là đất nông nghiệp, đất lâm nghiệp, đất khu dân cư nông thôn, đất đô thị, đất chuyên dùng, đất chưa sử dụng. Theo quy định tại LĐĐ 93 thì đất nông nghiệp là đất được xác định chủ yếu để sử dụng vào sản xuất nông nghiệp như trồng trọt,  chăn nuôi, nuôi trồng thuỷ sản hoặc nghiên cứu thí nghiệm về nông nghiệp. Như vậy, giai đoạn này đất lâm nghiệp được tách ra khỏi đất nông nghiệp. Theo quy định tại Điều 13 LĐĐ 2003 thì căn cứ vào mục đích sử dụng đất đai được phân loại thành nhóm đất nông nghiệp và nhóm đất phi nông nghiệp và nhóm đất chưa sử dụng. Theo đó, đất nông nghiệp gồm các loại sau đây: đất trồng cây hàng năm gồm đất trồng lúa, đất đồng cỏ dùng vào chăn nuôi, đất trồng cây hàng năm khác; đất trồng cây lâu năm; đất rừng sản xuất; đất rừng phòng hộ; đất rừng đặc dụng; đất nuôi trồng thuỷ sản; đất làm muối; đất nông nghiệp khác theo quy định của Chính phủ. Như vậy, bằng cách liệt kê các loại đất được sử dụng vào mục đích nông nghiệp thành nhóm đất nông nghiệp, LĐĐ 2003 đã có cái nhìn khái quát hơn về đất nông nghiệp.

Kế thừa những quy định của LĐĐ 203, LĐĐ 2013 cũng căn cứ vào mục đích sử dụng vào mục đích nông nghiệp để liệt kê một số loại đất vào nhóm đất nông nghiệp. Trên thực tế, người nông dân vừa có thể là người nông dân, vừa là  ngư dân, vừa là diêm dân vì họ đồng thời sở hữu các loại đất khác nhau. Việc quy định các loại đất được sử dụng vào mục đích nông nghiệp thành nhóm đất nông nghiệp là hoàn toàn hợp lý. Quy định này phù hợp với nhu cầu sở hữu đất đai của người nông dân, bảo đảm sự quản lý tập trung, thống nhất trong quản lý đất đai của cơ quan Nhà nước, giúp cho các cơ quan quản lý đất đai ở địa phương thuận lợi trong việc theo dõi, kiểm tra, giám sát quá trình khai thác sử dụng đất của người sử dụng đất.

Từ những phân tích trên có thể đưa ra khái niệm về đất nông nghiệp như sau:Đất nông nghiệp là tổng thể các loại đất được xác định là TLSX chủ yếu phục vụ cho việc trồng trọt, chăn nuôi, nuôi trồng thủy sản, lâm nghiệp, diêm nghiệp, nghiên cứu thí nghiệm về nông nghiệp, lâm nghiệp, bảo vệ môi trường sinh thái.

Khái niệm thứ hai chúng ta cần tìm hiểu là THĐ nông nghiệp. Nếu như giao đất, cho thuê đất làm phát sinh quan hệ pháp luật đất đai thì THĐ là căn cứ làm chấm dứt quan hệ pháp luật về đất đai.

Theo Từ điển giải thích thuật ngữ Luật học, THĐ được hiểu là: Cơ quan Nhà nước có thẩm quyền thu hồi quyền sử dụng đất của người vi phạm quy định của pháp luật về đất để Nhà nước giao cho người khác sử dụng hoặc trả lại cho chủ sử dụng đất hợp pháp bị lấn chiếm, trường hợp thật cần thiết Nhà nước THĐ đang sử dụng của người sử dụng đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng.

Khái niệm này mặc dù đã liệt kê đầy đủ các trường hợp THĐ như THĐ do vi phạm pháp luật đất đai, THĐ sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng. Tuy nhiên, khái niệm niệm này vẫn chưa đưa ra một định nghĩa rõ ràng về THĐ.Dưới góc độ pháp lý LĐĐ 87 và LĐĐ 93 chỉ liệt kê các trường hợp THĐ chứ không đưa ra khái niệm về THĐ.Theo quy định tại Khoản 5 Điều 4 LĐĐ năm 2003 thì THĐ là việc Nhà nước ra quyết định hành chính để thu lại quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất đã giao cho tổ chức, UBND xã, phường, thị trấn quản lý theo quy định của Luật này. Khái niệm này chỉ đề cập đến hai chủ thể đó là tổ chức và UBND xã, phường, thị trấn và đã bỏ qua hai chủ thể phổ biến khi bị THĐ đó là hộ gia đình và cá nhân sử dụng đất.Dựa trên cơ sở đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Nhà nước tuy là chủ sở hữu toàn bộ đất đai nhưng không trực tiếp khai thác, sử dụng toàn bộ đất đai mà chuyển giao từng thửa đất cho người sử dụng đất để trực tiếp sử dụng. Việc chuyển giao này được thực hiện thông qua các hình thức phân phối đất đai theo quy định của pháp luật. Mỗi một giai đoạn  kinh tế – xã hội nhất định, Nhà nước có thể điều chỉnh về mục đích, về chủ thể sử dụng đất để đảm bảo đất đai được sử dụng có hiệu quả nhất, phục vụ lợi ích chung của toàn xã hội thông qua hoạt động điều phối đất đai. THĐ là một trong những hoạt động điều phối đất đai của cơ quan Nhà nước. LĐĐ 2013 quy định: Nhà nước THĐ là việc Nhà nước quyết định thu lại quyền sử dụng đất của người được Nhà nước trao quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất của người sử dụng đất vi phạm pháp luật về đất đai. Như vậy, bằng quyết định hành chính Nhà nước có thể giao đất, cho thuê đất thì bằng quyết định hành chính Nhà nước cũng có thể THĐ.

Với những nghiên cứu trên có thể rút ra khái niệm THĐ như sau: THĐ là việc Nhà nước ra quyết định hành chính để thu lại đất và quyền sử dụng đất đã giao cho chủ thể sử dụng đất theo quy định của pháp luật đất đai. Như vậy, THĐ nông nghiệp là việc Nhà nước ra quyết định hành chính để thu lại đất nông nghiệp và quyền sử dụng đất nông nghiệp đã giao cho chủ thể sử dụng đất theo quy định của pháp luật đất đai.

Nhà nước THĐ để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh; lợi ích quốc gia; lợi ích công cộng…Sở dĩ, Nhà nước THĐ nông nghiệp là vì:

Thứ nhất, Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XI đã khẳng định: Phấn đấu đến năm 2020, nước ta cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại. Theo đó, để trở thành một nước công nghiệp thì nước ta phải tiến hành công cuộc CNH – HĐH đất nước. Tiến trình này đòi hỏi một diện tích lớn đất để phát triển cơ sở hạ tầng và phục vụ cho ngành công nghiệp. Vì vậy, việc THĐ nông nghiệp tất yếu phải diễn ra.

Thứ hai, cùng với sự tăng trưởng và phát triển kinh tế một cách nhanh chóng như hiện nay thì đô thị hóa là một quá trình tất yếu. Quá trình này làm cho đất đai nói chung và đất nông nghiệp nói riêng bị thu hẹp lại. Bởi vì quỹ đất thì hữu hạn, việc tăng loại đất này đồng nghĩa phải giảm loại đất khác.

Thứ ba, việc THĐ nông nghiệp do nhu cầu chuyển mục đích đất nông nghiệp sang đất phi nông nghiệp nhằm mục đích sử dụng đất hiệu quả hơn. Trên thực tế, có những mảnh đất bị hoang hóa, không có khả năng để canh tác nông nghiệp như đất bị nhiễm phèn, không có khả năng tưới tiêu…cần được thu hồi để chuyển sang mục đích khác để nâng cao hiệu quả kinh tế của việc sử dụng đất, đáp ứng các nhu cầu phát triển kinh tế – xã hội của Nhà nước.

Trong pháp luật tài sản, pháp luật đất đai luôn có vị trí quan trọng. Vì đất đai là tài sản vật chất và tinh thần quý báu của quốc gia, nước ta lại “đất chật người đông”, đất đai càng được sử dụng có hiệu quả . Đặc biệt, đất nông nghiệp là TLSX chủ yếu của người nông dân. Vì vậy, việc THĐ không chỉ ảnh hưởng đến hoạt động sản xuất và cuộc sống của người nông dân mà còn ảnh hưởng đến an ninh lương thực của quốc gia. Chính vì vậy, việc THĐ phải đúng mục đích và giải quyết hài hòa lợi ích của Nhà nước, người sử dụng đất và chủ đầu tư.

Khi THĐ vì mục đích quốc phòng, an ninh; để phát triển kinh tế – xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng thì Nhà nước phải có trách nhiệm bồi thường. Trách nhiệm bồi thường này phát sinh không phải do lỗi của Nhà nước hay người sử dụng đất mà phát sinh do nhu cầu sử dụng vào các mục đích do pháp luật đất đai quy định..

Theo Từ điển Tiếng việt: Bồi thường là đền bù những tổn hại đã gây ra, Trong lĩnh vực pháp lý, trách nhiệm bồi thường được đề cập khi một chủ thể có hành vi vi phạm pháp luật gây thiệt hại cho chủ thể khác trong xã hội. Theo đó, đây là một dạng trách nhiệm pháp lý. Trách nhiệm pháp lý là hậu quả bất lợi (Sự trừng phạt) đối với chủ thể vi phạm pháp luật, thể hiện ở mối quan hệ đặc biệt giữa Nhà nước với chủ thể vi phạm pháp luật, được các quy phạm pháp luật xác lập và điều chỉnh, trong đó chủ thể vi phạm pháp luật phải chịu những hậu quả bất lợi, những biện pháp cưỡng chế được quy định ở chế tài các quy phạm pháp luật. Trách nhiệm pháp lý được đề cập ở đây có thể là trách nhiệm bồi thường Nhà nước, trách nhiệm vật chất do hành vi của người lao động gây ra trong lĩnh vực pháp luật lao động, trách nhiệm bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng trong lĩnh vực pháp luật dân sự.

Trong lĩnh vực đất đai, thuật ngữ bồi thường hay đền bù khi Nhà nước THĐ được đặt ra từ rất sớm. Nghị định số 151/TTg ngày 14/01/1959 của Hội đồng Chính phủ quy định thể lệ tạm thời về trưng dụng ruộng đất, tại chương II đã đề cập việc “Bồi thường cho người có ruộng đất bị trưng dụng”. Thông tư số 1792/TTg ngày 11/01/1970 của Thủ tướng Chính phủ về quy định một số điểm tạm thời về bồi thường nhà cửa, đất đai, cây cối lâu niên, các hoa mầu cho nhân dân ở vùng xây dựng kinh tế mở rộng thành phố cũng đề cập đến vấn đề bồi thường khi Nhà nước THĐ. Đặc biệt, sau khi LĐĐ 87 được ban hành, Hội đồng bộ trưởng đã ban hành Quyết định số 186/ HĐBT ngày 31/5/1990 quy định về đền bù thiệt hại đất nông nghiệp, đất có rừng khi chuyển sang sử dụng vào mục đích khác, thuật ngữ “Bồi thường được thay thế bằng thuật ngữ “Đền bù”. Trong đời sống hằng ngày, “Bồi thường” là thuật ngữ được sử dụng trong trường hợp có một người có hành vi gây thiệt hại cho người khác và họ phải có trách nhiệm bồi thường cho người bị thiệt hại do hành vi của mình gây ra. Theo Từ điển Tiếng Việt thì đền bù được hiểu là trả lại trả lại tương xứng với giá trị hoặc công lao. Thuật  ngữ này tiếp tục được sử dụng trong LĐĐ 93, Luật sửa đổi bổ sung một số điều của LĐĐ năm 1998. Tuy nhiên khi Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của LĐĐ năm 2001 được ban hành nhà làm luật đã sử dụng lại thuật ngữ bồi thường. LĐĐ năm 2003 và các nghị định hướng dẫn về vấn đề bồi thường như Nghị đinh số 197/2004/NĐ-CP ngày 03/12/2004 của Chính phủ quy định về bồi thường, hỗ trợ  và tái định cư khi Nhà nước THĐ, Nghị định số 84/2007/NĐ-CP ngày 25/05/2007 quy định bổ sung về việc cấp giấy CNQSDĐ, THĐ, thực hiện quyền sử dụng đất, trình tự, thủ tục bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước THĐ và giải quyết khiếu nại về đất cũng sử dụng thuật ngữ bồi thường. Kế thừa những quy định của LĐĐ 2003, LĐĐ 2013 và nghị định số 47/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ quy định về bồi thường, hỗ trợ; tái định cư khi Nhà nước THĐ cũng sử dụng thuật ngữ bồi thường khi Nhà nước THĐ thay vì thuật ngữ đền bù thiệt hại như trước đây. Vậy tại sao có giai đoạn nhà làm luật lại sử dụng thuật ngữ đền bù khi Nhà nước THĐ, có giai đoạn lại sử dụng thuật ngữ bồi thường khi Nhà nước THĐ, giữa hai khái niệm này có gì khác nhau. Để trả lời câu hỏi này chúng ta hãy đi so sánh sự giống nhau và khác nhau giữa bồi thường khi Nhà nước THĐ và đền bù  khi Nhà nước THĐ.

Theo quy định tại Khoản 6 Điều 3 LĐĐ 2013 thì bồi thường về đất là việc Nhà nước trả lại giá trị quyền sử dụng đất đối với diện tích đất thu hồi cho người sử dụng. Đối với khái niệm đền bù thiệt hại dưới góc độ pháp lý, khái niệm đền bù thiệt hại khi Nhà nước THĐ chưa được giải thích rõ ràng tại văn bản nào. Tuy nhiên theo Từ điển Tiếng việt thì đền bù là trả lại tương xứng với giá trị hoặc công lao. Như vậy, chúng ta có thể hiểu đền bù khi Nhà nước THĐ là trả lại những thiệt hại do việc THĐ gây ra tương xứng với giá trị và công lao mà người sử dụng đã đầu tư vào trong quá trình sử dụng. Giữa hai khái niệm này có những điểm giống nhau sau đây:

Thứ nhất, trách nhiệm bồi thường hay đền bù khi Nhà nước THĐ phát sinh do hành vi THĐ Nhà nước gây ra.

Thứ hai, bồi thường hoặc đền bù khi Nhà nước THĐ đều là trách nhiệm của Nhà nước nhằm bù đắp về tổn thất về quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất.

Thứ ba, chủ thể của quan hệ pháp luật về bồi thường hoặc đền bù khi Nhà nước THĐ một bên là Nhà nước (Chủ thể có hành vi THĐ) và một bên là người sử dụng đất bị thu hồi (Người chịu tổn hại về quyền và lợi ích hợp pháp do hành vi THĐ gây ra).

Thứ tư, căn cứ để xác định bồi thường hoặc đền bù thiệt hại là diện tích đất thực tế bị thu hồi và thiệt hại về tài sản, cây cối, hoa màu trên đất và khung giá đất do Nhà nước quy định tại thời điểm bồi thường.

Thứ năm, người sử dụng đất khi bị Nhà nước THĐ muốn được bồi thường hoặc đền bù phải thỏa mãn các điều kiện do pháp luật quy định.

Thứ nhất, thuật ngữ đền bù thiệt hại khi Nhà nước THĐ khiến người ta nghĩ ngay đến việc đền bù 100% giá trị của mảnh đất bị thu hồi trong khi giá trị ban đầu của đất đai không do con người tạo ra mà họ chỉ tạo ra giá trị tăng thêm của đất đai (Do người sử dụng đất đầu tư vào đất). Trong khi đó, thuật ngữ bồi thường khi Nhà nước THĐ cho thấy rằng Nhà nước chỉ bồi thường những giá trị, thiệt hại hợp lý về đất và tài sản trên đất cho người có đất bị thu hồi.

Thứ hai, khi nói đến bồi thường khi Nhà nước THĐ chúng ta đề cập đến hai nội dung. Bồi thường về đất và bồi thường tài sản trên đất. Sở dĩ, Nhà nước quy định như vậy là vì khi Nhà nước THĐ người sử dụng đất phải chuyển giao quyền sử dụng đất cho Nhà nước còn bản thân mảnh đất đó không bị mất đi, nó vẫn tồn tại dưới hình thái vật chất và nằm cố định ở vị trí địa lý xác định, còn tài sản trên đất sau khi bị thu hồi phải tháo dỡ, di chuyển đi nơi khác. Như vậy, tài sản vẫn được  tồn tại ở dạng vật chất và được chuyển đến vị trí địa lý khác. Hơn nữa, đất đai không do con người tạo ra mà họ chỉ tạo ra giá trị tăng thêm của đất đai (do người sử dụng đất đầu tư vào đất) còn tài sản trên đất bị thu hồi do con người tạo ra hoặc được tặng cho, thừa kế, chuyển nhượng quyền sở hữu. Khi THĐ bên cạnh việc bồi thường người sử dụng đất bị thu hồi còn được hưởng các chính sách hỗ trợ, tái định cư của Nhà nước.

Đối với thuật ngữ đền bù thiệt hại khi Nhà nước THĐ, nội hàm của thuật ngữ này chỉ việc Nhà nước chỉ trả lại những giá trị hoặc công lao mà người sử dụng đất đã đầu tư vào đất mà không đi liền với đó là các chính sách hỗ trợ, tái định cư của Nhà nước.

Từ những phân tích trên có thể hiểu: Bồi thường khi Nhà nước THĐ là việc Nhà nước hoặc tổ chức, cá nhân được Nhà nước giao đất, cho thuê đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, phát triển kinh tế phải bù đắp những tổn hại về đất và tài sản trên đất do hành vi THĐ gây ra cho người sử dụng đất tuân theo những quy định của pháp luật đất đai.