Cơ sở pháp lý về hợp tác chống khủng bố?

1. Khái niệm khủng bố

Khủng bố là là hoạt động phá hoại, đe dọa bằng lời nói, hình ảnh hoặc video giết người do cá nhân hoặc tổ chức thực hiện làm thiệt mạng người, đặc biệt là thường dân, hoặc gây tổn thất cho xã hội và cộng đồng,  cố ý xâm phạm tính mạng, sức khoẻ, tự do thân thể hoặc uy hiếp tỉnh thần người khác nhằm mục đích chống chính quyền nhân dân.

2. Khái niệm hợp tác quốc tế về chống khủng bố

Hợp tác quốc tế về chống khủng bố được hiểu là tổng thể các nguyên tắc, các quy phạm điều chỉnh quan hệ hợp tác, bao gồm các nguyên tắc ứng xử, quyền và nghĩa vụ hợp tác giữa các quốc gia và các chủ thể khác của pháp luật quốc tế trong hợp tác quốc tế về chống khủng bố do các quốc gia thoả thuận xây dựng. Quá trình hợp tác quốc tế về chống khủng bố giữa các quốc gia dựa trên cơ sở pháp lý là pháp luật quốc tế về chống khủng bố. Nội dung của hợp tác quốc tế về chống khủng bố rất rộng bao gồm nhiều lĩnh vực khác nhau như: trao đổi thông tin; thu thập chuyển giao tài liệu chứng cứ; truy nã, bắt giữ và dẫn độ tội phạm khủng bố; phát hiện, thu giữ tịch thu tài sản có được từ hoạt động khủng bố hoặc nhằm tài trợ cho khủng bố…

3. Các nguyên tắc hợp tác quốc tế về chống khủng bố

– Hợp tác chống khủng bố và các quyền cơ bản của con người

Nội dung của nguyên tắc bảo về quyền con người trong hợp tác quốc tế về chống khủng bố được thể hiện thông qua khía cạnh sau: Trong lĩnh vực hợp tác xây dựng và thực thi các điều ước quốc tế về chống khủng bố phải đảm bảo các quy định về chống khủng bố phải tôn trọng và bảo vệ các quyền con người; Nguyên tắc này đã được ghi nhận trong nhiều điều ước quốc tế song phương và đa phương.

– Hợp tác chống khủng bố và vấn đề lợi ích quốc gia

Nguyên tắc này quy định trách nhiệm của các quốc gia trong quá trình xây dựng, thực thi các điều ước quốc tế về chống khủng bố phải áp dụng các biện pháp cần thiết để ngăn ngừa khủng bố và khi khủng bố đã xẩy ra, quốc gia không được viện dẫn lý do chính trị để từ chối dẫn độ hoặc xét xử tội phạm khủng bố.

– Hợp tác chống khủng bố và vấn đề quyền tài phán quốc gia Nguyên tắc này được đặt ra nhằm đảm bảo cho quá trình xây dựng và thực thi pháp luật quốc tế về chống khủng bố không bị quốc gia lợi dụng để can thiệp vào công việc nội bộ của quốc gia khác hoặc đơn phương tiến hành các hành vi thuộc quyền tài phán của mình trên lãnh thổ của quốc gia khác khi không được sự cho phép của quốc gia liên quan. Nguyên tắc này có cơ sở pháp lý trong một số điều quốc tế song phương và đa phương.

– Hợp tác chống khủng bố và lợi ích của bên thứ ba Hợp tác quốc tế về chống khủng bố là tất yếu khách quan phù hợp với yêu cầu, đòi hỏi của thực tiễn. Tuy nhiên trong quá trình hợp tác chống khủng bố các bên tham gia hợp tác có thể có những hành vi xâm phạm quyền và lợi ích hợp pháp của bên thứ ba. Bên thứ ba trong nguyên tắc này phải được hiểu không chỉ bao gồm một quốc gia cụ thể mà bao gồm tất cả các quốc gia và các chủ thể khác của pháp luật quốc tế. Các hình thức hợp tác vi phạm lợi ích của bên thứ ba có thể là: áp dụng các biện pháp bất lợi hơn cho công dân của bên thứ ba; phong toả tài khoản của tổ chức cá nhân của bên thứ ba mà không có lý do chính đáng… Cơ sở pháp lý của nguyên tắc này là các điều ước quốc tế song phương và đa phương, đặc biệt là các điều ước song phương về chống khủng bố thường quy định trực tiếp nguyên tắc này.

4. Cơ sở pháp lý toàn cầu về hợp tác chống khủng bố

4.1. Hợp tác quốc tế về chống khủng bố trong các điều ước quốc tế phổ cập

Liên hợp quốc với tư cách là một trong các tổ chức quốc tế lớn nhất, với chức năng duy trì hoà bình và an ninh quốc tế có vai trò quan trọng mang tính quyết định thành công của cuộc chiến chống khủng bố.

Cơ sở pháp lý toàn cầu về hợp tác chống khủng bố là các điều ước đa phương được thông qua trong khuôn khổ Liên hợp quốc về chống khủng bố. Các điều ước đa phương của Liên hợp quốc về chống khủng bố vừa thể hiện nỗ lực và kết quả hợp tác giữa các quốc gia trong việc xây dựng cơ sở pháp lý quốc tế nhằm ngăn ngừa, trừng trị khủng bố vừa là cơ sở pháp lý trực tiếp và gián tiếp quy định quyền và nghĩa vụ của các quốc gia và các chủ thể khác của Luật quốc tế trong hợp tác đấu tranh chống khủng bố.

4.2. Các quy định về hợp tác ngăn ngừa khủng bố

Qua nghiên cứu các quy định trong 14 công ước quốc tế có liên quan, chúng tôi cho rằng: Số lượng các quy phạm quy định về trách nhiệm hợp tác ngăn ngừa khủng bố của các chủ thể luật quốc tế không nhiều, nằm rải rác trong nhiều điều ước khác nhau.

Mặt khác các quy phạm này cũng chỉ quy định trách nhiệm hợp tác của các bên liên quan đối với các lĩnh vực mà công ước điều chỉnh trong khi đó còn rất nhiều lĩnh vực chống khủng bố mà pháp luật chống khủng bố hiện nay vẫn còn bỏ ngỏ như vấn đề hợp tác chống khủng bố sinh học, khủng bố bằng vũ khí vi trùng… Bên cạnh đó, các quy định về hợp tác quốc tế ngăn ngừa khủng bố đa phần chỉ dừng lại ở mức đề xuất, khuyến nghị, thiếu những quy định chi tiết cụ thể và các biện pháp mang tính ràng buộc trách nhiệm hợp tác giữa các quốc gia. Trong khi đó quốc gia liên quan vẫn có thể viện dẫn nhiều lý do để từ chối hợp tác.

4.3. Các quy định về hợp tác trừng trị khủng bố

Số lượng các quy phạm về hợp tác trừng trị khủng bố chiếm vị trí không nhỏ trong các điều ước quốc tế về chống khủng bố hiện hành. Để trừng trị khủng bố có hiệu quả, đảm bảo mọi hành vi khủng bố đều phải đưa ra xét xử, các điều ước quốc tế về chống khủng bố quy định trách nhiệm hợp tác giữa các quốc gia trong các lĩnh vực như: xác lập và thực thi quyền tài phán, tương trợ tư pháp, dẫn độ và các hoạt động khác có liên quan.

Bên cạnh đó, pháp luật quốc tế về chống khủng bố nói chung và các quy phạm quy định về hợp tác quốc tế về chống khủng bố nói riêng cần tiếp tục được bổ sung hoàn thiện vì những tồn tại sau:

Thứ nhất số lượng điều ước về chống khủng bố hiện này khá lớn nhưng chỉ điều chỉnh một số lĩnh vực nhất định, còn nhiều lĩnh vực có thể phát sinh khủng bố hiện nay và trong tương lai chưa có quy phạm điều chỉnh như: khủng bố sinh học; khủng bố hoá học, khủng bố mạng…

Thứ hai các nguyên tắc cơ bản về chống khủng bố nói chung và nguyên tắc cơ bản của hợp tác quốc tế về chống khủng bố nói riêng vẫn chưa được quy định một cách đầy đủ và có hệ thống trong các điều ước quốc tế về chống khủng bố. Thứ ba pháp luật quốc tế về chống khủng bố mặc dù có sự phát triển mạnh mẽ mà biểu hiện là đã có 14 công ước đa phương toàn cầu được thông qua. Tuy nhiên điều kiện đầu tiên, có ý nghĩa quyết định thành công của tiến trình hợp tác quốc tế về chống khủng bố là xây dựng khái niệm thống nhất về khủng bố vẫn chưa đạt được sự đồng thuận giữa các quốc gia.

4.4. Hợp tác quốc tế về chống khủng bố trong các nghị quyết của các cơ quan Liên hợp quốc

Các nghị quyết của Đại hội đồng và Hội đồng bảo an Liên hợp quốc là một bộ phận cấu thành pháp luật quốc tế về chống khủng bố và là cơ sở pháp lý quan trọng cho tiến trình hợp tác quốc tế về chống khủng bố. Nếu như các công ước quốc tế về chống khủng bố được thông qua trong khuôn khổ Liên hợp quốc chứa đựng các quy phạm về ngăn ngừa và trừng trị khủng bố, trách nhiệm của các quốc gia trong tiến trình hợp tác chống khủng bố thì các nghị quyết của Đại hội đồng và Hội đồng bảo an lại có ý nghĩa và tầm quan trọng đặc biệt trong việc đề ra các giải pháp cụ thể về trách nhiệm hợp tác và thực thi các quy định của pháp luật quốc tế về chống khủng bố của các quốc gia và các chủ thể khác của pháp luật quốc tế. So với phạm vi điều chỉnh và nghĩa vụ mà 14 công ước quốc tế được thông qua trong khuôn khổ Liên hợp quốc thì phạm vi điều chỉnh của các nghị quyết được Đại hội đồng và Hội đồng bảo an thông qua rộng hơn.

Bên cạnh đó, các nghị quyết được thông qua trong khuôn khổ Liên hợp quốc còn có phạm vi tác động tới tất cả các quốc gia thành viên Liên hợp quốc, những giải pháp mà các nghị quyết đưa ra đòi hỏi tất cả các quốc gia thành viên phải thực thi. Trong khi đó, các công ước được Liên hợp quốc thông qua chỉ có thể phát sinh hiệu lực đối với một quốc gia khi quốc gia đó là thành viên công ước.

5. Cơ sở pháp lý liên khu vực về hợp tác chống khủng bố

5.1. Hợp tác chống khủng bố giữa ASEAN và EU

Cơ sở pháp lý hợp tác chống khủng bố giữa ASEAN và EU là các điều ước quốc tế phổ cập và các nghị quyết của Liên hợp quốc về chống khủng bố. Bên cạnh đó ASEAN và EU còn có những thoả thuận song phương trong đó có đặt ra vấn đề hợp tác chống khủng bố.

Văn kiện pháp lý quan trọng nhất trực tiếp tạo cơ sở pháp lý cho tiến trình hợp tác chống khủng bố giữa hai khu vực là Tuyên bố chung ASEAN EU về hợp tác chống khủng bố được ký kết tại Hội nghị Bộ trưởng ngoại giao ASEAN – EU tại Brussels tháng 1 năm 2003. Bên cạnh Tuyên bố chung ASEAN – EU về hợp tác chống khủng bố, quan hệ hợp tác chống khủng bố giữa hai khu vực tiếp tục phát triển với kết quả là một số thoả thuận có liên quan đến chống khủng bố tiếp tục được các bên thông qua.

5.2. Hợp tác chống khủng bố giữa một số khu vực khác trên thế giới

Cùng với quan hệ hợp tác liên khu vực ASEAN – EU, quan hệ hợp tác chống khủng bố giữa một số khu vực khác: Hợp tác quốc tế về chống khủng bố giữa ASEAN và Hội đồng hợp tác Vùng vịnh (GCC); ASEAN và Tổ chức hợp tác Thượng Hải (SCO);Liên minh châu Âu (EU) và Liên Minh châu Phi (AU) cũng bước đầu phát triển tuy nhiên kết quả còn rất khiêm tốn. 2.3. Cơ sở pháp lý khu vực về hợp tác chống khủng bố

5.3. Các diều ước khu vực Đông Nam Á về hợp tác chống khủng bố

Văn kiện pháp lý quan trọng nhất tạo cơ sở pháp lý cho quá trình hợp tác chống khủng bố của Hiệp hội các quốc gia Đông Nam Á là Công ước ASEAN về chống khủng bố được ký kết tại Hội nghị cấp cao ASEAN lần thứ 12 tại Cebu (Philippines).

Ngoài Công ước chung về chống khủng bố, quá trình hợp tác chống khủng bố ở khu vực Đông Nam Á còn dựa trên một số cơ sở pháp lý khu vực khác. Điểm tích cực trong cơ sở pháp lý điều chỉnh quá trình hợp tác chống khủng bố ở khu vực Đông Nam Á là đã có nhiều quy chi tiết về các bước tiến hành, nhiệm vụ cụ thể mà các quốc gia phải triển khai nhằm thực thi có hiệu quả các biện pháp đề ra. Tuy nhiên, bên cạnh những điểm tích cực cơ sở pháp lý cho hợp tác chống khủng bố ở khu vực Đông Nam Á còn một số tồn tại cần khắc phục:

Một là, các quy định về hợp tác chống khủng bố mới chỉ đề ra các biện pháp hợp tác cụ thể mà chưa có cơ chế đảm bảo thực thi có hiệu quả các biện pháp đã đề ra;

Hai là, các quốc gia trong khu vực chưa thống nhất được khái niệm về khủng bố;

Ba là, hiện còn nhiều quốc gia trong khu vực chưa tham gia ký kết phê chuẩn, gia nhập đầy đủ các công ước quốc tế về chống khủng bố. Ngay cả đối với công ước ASEAN về chống khủng bố tính đến tháng 4 năm 2012 mới được 7 quốc gia phê chuẩn.

5.4. Các điều ước khu vực Nam Á về hợp tác chống khủng bố

Ngay từ những Hội nghị thượng đỉnh đầu tiên, vấn đề chống khủng bố đã được các quốc gia thuộc Hiệp hội hợp tác khu vực Nam Á (SAARC) quan tâm. Hội nghị thượng định lần 3 của SAARC đánh dấu bước phát triển quan trọng trong tiến trình hợp tác chống khủng bố của khu vực. Nhiều văn kiện tạo cơ sở pháp lý cho hợp tác chống khủng bố giữa các quốc gia trong khu vực đã được các bên thông qua như: Tuyên bố Kathmandu và đặc biệt là Công ước khu vực SAARC về trừng trị khủng bố năm 1987.

Cùng với việc ký kết công ước chung về chống khủng bố, quá trình hợp tác chống khủng bố ở khu vực Nam Á còn dựa trên các cơ sở pháp lý như: Nghị định thư bổ sung cho Công ước khu vực SAARC về trừng trị khủng bố; Tuyên bố chung về hợp tác chống khủng bố năm 2009… Tuy nhiên thực tiễn hợp tác thực thi các cam kết của các bên như một số tuyên bố chung đã ghi nhận là: nhiều biện pháp hợp tác vẫn chưa được triển khai như mong đợi; các quy định về hợp tác chống khủng bố và trách nhiệm của các bên ký kết trong hợp tác chống khủng bố chưa đầy đủ; phạm vi hợp tác chưa bao quát hết các hành vi khủng bố hiện nay như khủng bố hạt nhân, khủng bố bằng vũ khí hoá học, sinh học…

5.5. Các điều ước của Liên minh châu Âu về hợp tác chống khủng bố

Là khu vực tập trung nhiều quốc gia công nghiệp phát triển và phải đương đầu với hiểm hoạ khủng bố từ lâu nên những văn kiện pháp lý tạo khuôn khổ cho quá trình hợp tác chống khủng bố ở Liên minh châu Âu (EU) đã được ký kết từ rất sớm. Văn kiện pháp lý đầu tiên tạo khuôn khổ pháp lý cho quá trình hợp tác chống khủng bố ở EU là Công ước của Liên minh châu Âu về chống khủng bố được ký tại Strasbourg ngày 27/01/1977. Công ước quy định trách nhiệm hợp tác của các quốc gia ký kết trong các vấn đề dẫn độ tội phạm, tương trợ tư pháp. Là Công ước khu vực đầu tiên điều chỉnh vấn đề chống khủng bố, Công ước châu Âu về chống khủng bố bên cạnh những mặt tích cực đã bộc lộ nhiều hạn chế.

Phạm vi hợp tác chống khủng bố được quy định trong Công ước rất hẹp chỉ bao gồm việc hợp tác dẫn độ, hợp tác trong một số thủ tục tố tụng hình sự. Cùng với Công ước châu Âu về chống khủng bố, EU đã thông qua nhiều văn kiện pháp lý quan trọng khác tạo khung pháp lý cho quá trình hợp tác chống khủng bố giữa các quốc gia trong khu vực như: Tuyên bố chung của Liên minh châu Âu ngày 14/2/2001 về khủng bố; Quyết định khung về chống khủng bố năm 2002; Quyết định 2005/671/JHA về tăng cường và nâng cao khả năng hợp tác giữa các quốc gia thành viên EU trong cuộc chiến chống khủng bố, đặc biệt là trong việc hợp tác trao đổi thông tin liên quan về tội phạm…

Bài viết tham khảo: Hợp tác quốc tế về chống khủng bố và liên hệ thực tiễn Việt Nam – Bùi Mạnh Hùng – Khoa Luật trường Đại học Quốc gia Hà Nội – Luận văn ThS chuyên ngành: Luật Quốc tế (Người hướng dẫn: TS. Lê Văn Bính)