Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước là đại diện chủ sở hữu được hiểu như thế nào ?

1. Nhận thức quan điểm đất đai thuộc sở hữu toàn dân

Trong quá trình xây dựng đất nước, Đảng và Nhà nước ta đã xác lập chế độ sở hữu đất đai và có những chủ trương, chính sách đất đai cụ thể phù hợp với từng giai đoạn lịch sử. Trong thời kỳ trước năm 1959, có 2 hình thức sở hữu về đất đai: sở hữu nhà nước và sở hữu tư nhân. Giai đoạn 1959 – 1980, tồn tại chủ yếu 3 hình thức sở hữu về đất đai là Nhà nước, tập thể và tư nhân. Từ năm 1980 đến nay, quy định một hình thức sở hữu về đất đai là sở hữu toàn dân. Sở hữu toàn dân về đất đai ở nước ta bắt đầu được xác lập từ Hiến pháp năm 1980, thời kỳ kinh tế kế hoạch hóa tập trung, và tiếp tục được khẳng định trong Hiến pháp năm 1992, thời kỳ kinh tế thị trường định hướng XHCN.

Điều 17 Hiến pháp năm 1992 quy định: Đất đai, rừng núi, sông hồ, nguồn nước, tài nguyên trong lòng đất, nguồn lợi ở vùng biển, thềm lục địa và vùng trời, phần vốn và tài sản do Nhà nước đầu tư vào các xí nghiệp, công trình thuộc các ngành và lĩnh vực kinh tế, văn hóa, xã hội, khoa học, kỹ thuật, ngoại giao, quốc phòng, an ninh cùng các tài sản khác mà pháp luật quy định là của Nhà nước, đều thuộc sở hữu toàn dân. Điều 18 quy định: Nhà nước thống nhất quản lý toàn bộ đất đai theo quy hoạch và pháp luật, đảm bảo sử dụng đúng mục đích và có hiệu quả.

Trong Hiến pháp 1992 đã có một số nội dung mới như: xác định rõ “Nhà nước giao đất cho tổ chức, cá nhân sử dụng ổn định lâu dài”, trong khi Hiến pháp 1980 chỉ quy định cho “tổ chức và cá nhân được tiếp tục sử dụng và hưởng kết quả lao động của mình”; mở rộng quyền cho tổ chức, cá nhân có thể chuyển nhượng quyền sử dụng đất, trong khi Hiến pháp 1980 chỉ quy định cho họ quyền tiếp tục sử dụng. Luật đất đai 1993 còn cụ thể hóa thêm thành 6 quyền (chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, thế chấp, góp vốn) và bổ sung nghĩa vụ của tổ chức, cá nhân được giao đất là phải nộp tiền sử dụng đất, ngoài đền bù cho người có đất bị thu hồi.

Những nội dung mới nêu trên thể hiện tư duy kinh tế đổi mới, đặt nền móng pháp lý chuyển việc quản lý đất từ cơ chế bao cấp sang cơ chế thị trường. Khẳng định chế độ sở hữu đất đai toàn dân, Nhà nước thay mặt nhân dân thực hiện quyền sở hữu và quyền quản lý tối cao. Tuy nhiên, đây không phải là chế độ sở hữu toàn dân một cấp độ sở hữu – sử dụng như trong Luật Đất đai 1987, mà là chế độ sở hữu đất đai toàn dân với đa cấp độ và hình thức, chủ thể sử dụng. Với quan niệm về chế độ sở hữu đất đai này, đất đai được “chủ thể hóa” có các chủ sử dụng cụ thể với các quyền và nghĩa vụ được luật pháp quy định. Đây là cơ sở để khắc phục tình trạng “vô chủ” về quan hệ đất đai trước đây. Khẳng định quyền sử dụng đất có giá trị, được pháp luật và cuộc sống thừa nhận, do đó giá trị của quyền sử dụng đất là một yếu tố cơ bản trong sự vận động của quan hệ đất đai. Khẳng định quyền sử dụng đất đai được tham gia trực tiếp vào cơ chế thị trường, là một yếu tố quan trọng hình thành thị trường bất động sản, một phương diện rất mới của quan hệ đất đai ở nước ta so với trước đây.

Theo quy định tại Điều 5 Luật Đất đai năm 2003 thì đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu. Nhà nước thực hiện quyền định đoạt đối với đất đai như sau: quyết định mục đích sử dụng đất thông qua việc quyết định, xét duyệt quy hoạch sử dụng đất, kế hoạch sử dụng đất (sau đây gọi chung là quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất); quy định về hạn mức giao đất và thời hạn sử dụng đất; quyết định giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất; định giá đất. Qua đó, Nhà nước thực hiện quyền điều tiết các nguồn lợi từ đất đai thông qua các chính sách tài chính về đất đai như sau: thu tiền sử dụng đất, tiền thuê đất; thu thuế sử dụng đất, thuế thu nhập từ chuyển quyền sử dụng đất; điều tiết phần giá trị tăng thêm từ đất mà không do đầu tư của người sử dụng đất mang lại; Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất thông qua hình thức giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất đối với người đang sử dụng đất ổn định, quy định quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất.

Theo quy định của Luật Đất đai, đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu. Nhà nước đại diện giao đất cho hộ gia đình, cá nhân, tổ chức sử dụng đất ổn định, lâu dài. Như vậy, các chủ thể này không phải là chủ sở hữu đối với đất đai được giao, mà chỉ là người sử dụng (người có quyền sử dụng đất). Ngoài các quyền bình thường như chiếm hữu, sử dụng, người sử dụng đất còn có các quyền khác mang tính định đoạt như: cho thuê, thừa kế, chuyển nhượng, thế chấp, góp vốn. Như vậy, quyền sử dụng đất mà Nhà nước giao cho hộ gia đình, cá nhân, tổ chức không còn là quyền năng bình thường mà trở thành một loại quyền sở hữu hạn chế, vấn đề này chưa được cụ thể hóa trong Luật Đất đai 2003, nhưng trên thực tế đã diễn ra như vậy.

Điều 53 Hiến pháp năm 2013 tiếp tục quy định: Đất đai, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, nguồn lợi ở vùng biển, vùng trời, tài nguyên thiên nhiên khác và các tài sản do Nhà nước đầu tư, quản lý tài sản công thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Điều 54 quy định: Tổ chức, cá nhân được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất. Người sử dụng đất được chuyển quyền sử dụng đất, thực hiện các quyền và nghĩa vụ theo quy định của luật. Quyền sử dụng đất được pháp luật bảo hộ, Nhà nước thu hồi đất do tổ chức, cá nhân đang sử dụng trong trường hợp thật cần thiết do luật định vì mục đích quốc phòng, an ninh, phát triển kinh tế – xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng. Việc thu hồi đất phải công khai, minh bạch và được bồi thường theo quy định của pháp luật. Nhà nước trưng dụng đất trong trường hợp thật cần thiết do luật định để thực hiện nhiệm vụ quốc phòng, an ninh hoặc trong tình trạng chiến tranh, tình trạng khẩn cấp, phòng, chống thiên tai.

Điều 4 Luật Đất đai năm 2013 tiếp tục quy định: Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Điều này thể hiện sự vận dụng sáng tạo, đúng đắn các quan điểm của chủ nghĩa Mác – Lênin về vấn đề đất đai vào hoàn cảnh cụ thể của Việt Nam, sự nhận thức đúng đắn của Đảng ta, bởi đất đai là tài sản cực kỳ quý báu, là một nguồn lực nội sinh quan trọng để phát triển kinh tế thị trường định hướng XHCN ở Việt Nam hiện nay. Khẳng định đất đai thuộc sở hữu toàn dân sẽ bảo đảm cho thành phần kinh tế nhà nước giữ được vai trò chủ đạo trong nền kinh tế quốc dân, trên cơ sở đó giữ được định hướng XHCN. Đất đai thuộc sở hữu toàn dân tạo khoản thu cho ngân sách nhà nước thông qua việc thu tiền sử dụng đất, cho thuê đất, các loại thuế liên quan đến đất đai và các loại phí, lệ phí quản lý và sử dụng đất,… tạo điều kiện thuận lợi cho các ngành, các thành phần kinh tế và các vùng kinh tế phát triển, tạo cơ sở điều tiết, phân phối thu nhập, bảo đảm sự vận hành của nền kinh tế.

Theo Luật Đất đai năm 2013, Nhà nước giao đất, cho thuê đất, cho phép người sử dụng đất chuyển mục đích sử dụng đất đều là các hoạt động trao quyền sử dụng đất từ Nhà nước cho người sử dụng. Việc giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất nhằm bảo đảm cho đất đai được phân phối và phân phối lại cho các đối tượng sử dụng hợp pháp, đúng mục đích mà Nhà nước đã quy định, đạt hiệu quả cao, thúc đẩy nền kinh tế phát triển. Có thể thấy, quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất là một trong những chế định quan trọng nhất, thể hiện tính đặc thù của pháp luật đất đai Việt Nam. Chế định này ra đời trên cơ sở chế độ sở hữu toàn dân về đất đai.

2. Quy định về chế độ sở hữu toàn dân theo pháp luật

Điều 53 Hiến pháp năm 2013 quy định: Đất đai thuộc sở hữu toàn dân. Sở hữu toàn dân về đất đai được đề cập cụ thể trong Luật đất đai năm 2013 như sau: 1) Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất theo quy định của Luật này.

Với quy định này, Luật Đất đai đã làm rõ 3 nội dung mang tính nội hàm của hình thức sở hữu đất đai tại Việt Nam:

Thứ nhất, đất đai thuộc sở hữu toàn dân. Hình thức sở hữu này không chỉ phù hợp với một trong những đặc điểm của mô hình nhà nước xã hội chủ nghĩa (đó là: Chế độ công hữu được xác lập đối với các tư liệu sản xuất chủ yếu), mà còn phù hợp với thực tế lịch sử toàn dân ta đã đoàn kết đấu tranh để giành lại toàn vẹn lãnh thổ của nước ta.

Thứ hai, Nhà nước là chủ thể đại diện cho toàn dân để thực hiện các quyền của chủ sở hữu và thống nhất quản lý đất đai. Toàn dân là một phạm trù chủ thể rất rộng, do đó, để thực hiện được quyền của chủ sở hữu cần phải thông qua một phương thức đặc biệt. Nhà nước ta được thành lập với tính chất là “Nhà nước của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân”, với hệ thống các cơ quan quản lý được tổ chức chặt chẽ chính là phương thức để quyền sở hữu đất đai của toàn dân được thực hiện. Người dân không chỉ trực tiếp bầu ra Quốc hội – cơ quan lập pháp mà còn có quyền giám sát đối với các hoạt động của Nhà nước để đảm bảo Nhà nước thực hiện đúng những quyền hạn và trách nhiệm của mình.

Thứ ba, người sử dụng đất (các tổ chức, cá nhân…) không có quyền sở hữu đất đai mà chỉ có quyền sử dụng đất. Quyền sở hữu đất đai thuộc về toàn dân và do Nhà nước là chủ thể đại diện thực hiện quyền năng đó nên người sử dụng đất không thể có quyền sở hữu đối với đất. Tuy nhiên, các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân… mới là những chủ thể sử dụng đa phần diện tích đất đai trên lãnh thổ Việt Nam. Do đó, các chủ thể này được Nhà nước trao “quyền sử dụng đất”; “quyền sử dụng đất” cũng được Bộ luật dân sự năm 2015 xác định là một dạng tài sản của các chủ thể sử dụng đất

Luật LVN Group (tổng hợp phân tích từ các nguồn chọn lọc trên internet)