Đổi mới hoạt động lập pháp

Câu hỏi nêu trên quả thực không dễ trả lời. Một mặt nhiều vấn đề của đất nước liên quan đến thị trường vốn, giao dịch điện tử, hội nhập quốc tế… đang khó xử lý do thiếu các công cụ pháp lý tương ứng. Mặt khác, không ít các lĩnh vực của đời sống dân sự và kinh tế lại đang gặp phải rất nhiều vướng mắc bởi các quy định chồng chéo và bất khả thi. Ví dụ: các thủ tục liên quan đến các giao dịch về quyền sử dụng đất, về các quyền tài sản khác thường rất nhiêu khê, gây ra những tốn kém không kể xiết về thời giờ và tiền bạc. Hay là, hiện tượng cảnh sát giao thông có thể thổi còi bất cứ lái xe nào và tìm ra vi phạm, bất kể người đó đã cố gắng đến đâu để tuân thủ vô số các quy định về an toàn giao thông.

Như vậy, phải chăng chúng ta đang đối mặt với một thực trạng là pháp luật vừa thiếu lại vừa thừa? Với một thực trạng như vậy, chiến lược lập pháp thiết thực nhất là nhanh chóng bổ sung những quy phạm còn thiếu hụt, đồng thời loại bỏ những quy phạm đã lỗi thời. Hoạt động lập pháp vì vậy vừa phải mang tính sáng tạo, vừa phải mang tính giải phóng nhằm xây dựng các thiết chế một cẩn thiết cho sự vận hành đầy đủ của nền kinh tế thị trường và cho việc đẩy nhanh quá trình hội nhập quốc tế, nhanh chóng loại bỏ các quy phạm lỗi thời đang trói buộc những tiềm năng to lớn của xã hội và hạn chế các quyền tự do của người dân, đặc biệt là quyền tự do kinh doanh và tự do kế ước. Chiến lược lập pháp như trên là khá sáng tỏ về mặt khái niệm. Tuy nhiên, làm thế nào để triển khai nó. Vào cuộc sống sẽ là một công việc khó khăn và ít sáng tỏ hơn nhiều. Với cách nghĩ và cách làm như hiện nay chúng ta đang phải đối mặt với không ít những vấn đề. Trước hết,đó là tình trạng quá tải vì công việc. Các cơ quan của Chính phủ, cũng như của Quốc Hội đang làm việc ngày càng nhiều hơn, kể cả vào buổi tối và những ngày nghỉ cuối tuần để soạn thảo cho ý kiến và hoàn thiện một số lượng rất lớn các dự thảo văn bản pháp như những cố gắng: này và làm chuyển biến được tình hình. Mặc dù, số lượng các đạo luật được Quốc Hội thông qua đã tăng lên gấp đôi so với trước đây các văn bản cần phải ban hành hoặc bổ sung, sửa đổi văn bản đang ngày càng nhiều lên chứ không phải là ít đi.

Hiện nay, trong khoảng 14.000 văn bản quy phạm phápluật còn hiệu lực thi hành chỉ có vẻn vẹn trên dưới 100 văn bản là các đạo luật do Quốc Hội thông qua. Như vậy, các văn bán dưới luật chiếm một tỷ lệ áp đảo trong hệ thống pháp luật của nước ta.

Có lẽ, tình trạng quá tải xảy ra nhiều khi không chỉ do khối lượng công việc quá lớn mà còn do sự thiếu rõ ràng, mạch lạc và sự trùng lặp rủa các công đoạn trong qui trình lập pháp. Ví dụ như tình trạng vừa soạn thảo văn bản, vừa thế kế và tranh luận về chính sách ở công đoạn Chính phủ. Hay khả năng bổ sung giá trị của các lần thảo luận ở công đoạn Quốc hội. Hai là, pháp luật chậm đi vào cuộc sống. Hiện nay, trong khoảng 14.000 văn bản quy phạm pháp luật còn hiệu lực thi hành chỉ có vẻn vẹn trên dưới 100 văn bản là các đạo luật do Quốc Hội thông qua. Như vậy, các văn bản luật chiếm một tỷ lệ áp đảo trong hệ thống pháp luật của nước ta. Tình trạng này xảy ra một phần do các đạo luật chúng ta ban hành thường chỉ là luật khung. Một đạo luật lại cần phải có rất nhiều văn bản dưới luật hướng dẫn thi hành. Ví dụ như Luật đất đai chẳng hạn, phải có tới hàng trăm văn bản dưới luật để cụ thể hóa và hướng dẫn thi hành.Với cách làm như vậy, pháp luật chậm đi vào cuộc sống là điều hoàn toàn dễ hiểu. Tuy nhiên, pháp luật chậm đi vào cuộc sống còn do cách làm luật thiên về mong muốn chủ quan hơn là xuất phát từ đòi hỏi của cuộc sống. Hiện nay, chương trình lập pháp đang được xây dựng trên cơ sở các kiến nghị của các bộ, ngành. Vấn đề đặt ra là các kiến nghị này đã thật sự xuất phát từ cuộc sống chưa, hay chỉ từ mong muốn của cơ quan, bộ ngành được có thêm quyền năng và thêm công cụ quản lý?

Nếu một quy trình lập pháp có hai công đoạn thì mỗi công đoạn phái có một ý nghĩa riêng (chứ không phải là một việc làm hai lần)- Công đoạn Chính phủ là công đoạn nhận biết vấn để và thiết kế chính sách (để xử lý vấn đề), công đoạn Quốc Hội là công đoạn thẩm định và thông qua chính sách (biến chính sách thành pháp luật)

Ba là, kỹ thuật soạn thảo văn bản chưa đạt yêu cầu soạn thảo văn bản chưa đạt yêu cầu. Soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật là một khoa học, đồng thời là một nghe đòi hỏi trình độ chuyên môn rất cao. Tuy nhiên, hiện nay đa số các cơ quan đang tổ chức soạn thảo các dự thảo văn bản pháp luật chủ yếu dựa vào kinh nghiệm chỉ nghĩa là lính. Có rất ít các chuyên gia được đào tạo một cách bài bản về lĩnh vực này. Hơn thế nữa, chúng ta thường không tổ chức nghiên cứu và phân tích chính sách trước khi bắt đầu công việc soạn thảo. Do vấn đề của cuộc sống không được nhận biết, chính sách và giải pháp, lập pháp không được xác định từ trước những người soạn thảo văn bản thường chỉ đưa ra được các quy định chung chung rủi ro hơn, những quy định chung chung này lại được bổ sưng liên tục qua mỗi lần thảo luận và tổ chức lấy ý kiến. Rút cục, cái mà chúng ta thường có là những dự thảo văn bản pháp luật rất cồng kềnh và ôm đồm: Mọi vấn đề có liên quan đều được đề cập nhưng chính sách và giải pháp thì không phải bao giờ cũng sáng rõ. Đây cũng là một trong những nguyên nhân giải thích tại sao pháp luật chậm đi vào cuộc sống.

Đề xử lý những vấn đề nói trên, phương pháp luận dẫn dắt chúng ta phải là: tập trung mọi nỗ lực lập pháp vào những vấn đề nóng bỏng nhất của cuộc sống. Pháp luật sẽ được ban hành không phải vì chúng ta muốn, mà là vì cuộc sống cần. Quy định lập pháp cũng cần được đổi mới. Trước hết, nếu một quy trình có hai công đoạn (công đoạn Chính phủ và công đoạn Quốc Hội) thì mỗi công đoạn phải có một ý nghĩa riêng (chứ không phải là một việc làm hai lần). Với quy trình lập pháp, có thể diễn đạt nôm na hai công đoạn này như sau: công đoạn Chính phủ là công đoạn nhận biết vấn đề và thiết kế chính sách (để xử lý vấn đề), công đoạn Quốc Hội là công đoạn thẩm định và thông qua chính sách (biến chính sách thành pháp luật). Về công đoạn Chính phủ, công đoạn này có thể bao gồm 4 bước sau đây: 1-Nhận biết vấn đề, 2- Nghiên cứu, phân tích và đề ra chính sách để xử lý vấn đề, 3- Phê chuẩn chính sách (trong hệ thống của chúng ta, chính sách có thể cần được cả các cơ quan tương ứng của Đảng phê chuẩn), 4- Soạn thảo văn bản pháp luật để thể chế hóa chính sách. Như vậy soạn thảo văn bản pháp luật chỉ là bước sau cùng của công đoạn Chính phủ. Về công đoạn Quốc Hội, tính thẩm định của công đoạn này phải được làm rõ và các bước phải được thiết kế mạch lạc. Quốc Hội là cơ quan đại diện cho nhân dân. Pháp luật đuợc ban hành là để điều chỉnh hành vi của những người dân (có thế đối tượng điều chỉnh sẽ khác nhau ở mỗi dự luật, nhưng trong bất cứ trường hợp nào những đối tượng này đều là những người dân mà các đại biểu Quốc Hội đại diện). Chính vì vậy, ý nghĩa quan trọng nhất của công đoạn Quốc Hội là thẩm định các dự luật trên cơ sở lợi ích của nhân dân. Như vậy công đoạn Quốc Hội phải được thiết kế cho việc thẩm định có thể đạt đuợc hiệu quả cao nhất. Nghị viện nhiều nước trên thế giới thường áp dụng quy trình 3 lần đọc. Đây là một quy trình công nghệ có chất lượng cao mà chúng ta nên kham khảo.

Cuối cùng, lập pháp thực chất là một cách phản ứng của chúng ta đối với những vấn đề của cuộc sống. Đổi mới hoạt động lập pháp chính là nhằm phản ứng có hiệu quả hơn với những vấn đề cản trở dân tộc ta tiến tới phồn vinh và hạnh phúc.

TS. Nguyễn Sĩ Dũng

Nguồn:  Tạp chí Tia Sáng

———————————————

THAM KHẢO VÀ DỊCH VỤ TƯ VẤN LIÊN QUAN: