Hạn chế và đề xuất về cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính

1. Cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính ở Việt Nam

Ở Việt Nam có hai cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính: Cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính do các cơ quan hành chính thực hiện và cơ chế giải quyết các vụ án hành chính tại Tòa án.

Nhưng cả hai cơ chế này đã và đang bộc lộ những hạn chế, bất cập, mặc dù những năm qua Quốc hội, ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, TANDTC … đã ban hành các văn bản pháp luật nhằm sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện cơ sở pháp lý cho hai cơ chế này.

2. Bất cập của cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính

Bất cập lớn nhất của cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính là: việc giải quyết khiếu nại hành chính không do cơ quan chuyên trách thực hiện, mà do chính các cơ quan hành chính nhà nước giải quyết theo thủ tục hành chính, theo lôì “khép kín”.

Theo đó, các cơ quan hành chính nhà nước này vừa là người bị kiện, vừa là người phán quyết đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình hoặc cấp dưới của mình bị khiếu nại, nên người khiếu nại cho rằng việc giải quyết khiếu nại là không thể khách quan, không công bằng, không dân chủ.

Đây là một trong những nguyên nhân của hiện tượng khiếu nại vượt cấp, khiếu nại nhiều lần, việc giải quyết khiếu nại dây dưa kéo dài, không có điểm dừng, không có hồi kết thúc.

Theo Báo cáo của ủy ban Thường vụ Quốc hội về kết quả giám sát việc thi hành pháp luật về khiếu nại, tố cáo trong 3 năm gần đây (2005 – 2008) cho thấy: với số liệu báo cáo chưa đầy đủ, các cơ quan hành chính đã nhận được 303.026 đơn khiếu nại về 234.888 vụ việc. Tình hình khiếu nại gia tăng về số lượng, diễn biến phức tạp về nội dung, gay gắt về tính chất, có xu hướng khiếu nại vượt cấp lên các cơ quan trung ương, nhiều vụ việc khiếu nại đã được các cấp chính quyền xem xét nhiều lần, đưa ra các phương án giải quyết nhưng người khiếu nại vẫn không đồng ý, tiếp tục khiếu nại gay gắt.

Đặc biệt, ở nhiều địa phương, nhất là Thành phố Hà Nội và Thành phố Hồ Chí Minh, người khiếu nại tập trung đông người có tổ chức, mang theo băng rôn, khẩu hiệu diễn ra khá gay gắt và phức tạp. Luật Khiếu nại tố cáo hiện hành lúc bấy giúp bấy giờ hiện hành nước ta không có quy định nào về vấn đề khiếu nại đông người.

Những năm gần đây, một số cơ quan lãnh đạo của Đảng và Nhà nước ban hành nhiều chỉ thị, nghị quyết về chủ trương thiết lập cơ chế tài phán hành chính thuộc Chính phủ để thay thế cơ chế giải quyết khiếu nại hiện hành.

3. Các cấp của cơ quan tài phán hành chính

Bắt đầu là tại kỳ họp thứ 6 Quốc hội khóa XI, ngày 25/10/2004, nguyên Thủ tướng Phan Văn Khải đã phát biểu: “Chính phủ giao Tổng Thanh tra xây dựng đề án về thành lập cơ quan tài phán hành chính thuộc hệ thống hành pháp để tiếp nhận và giải quyết các khiếu nại hành chính …”. Theo Dự thảo đề án tài phán hành chính của Thanh tra Chính phủ soạn thảo ngày 04/8/2009 thì:

– Cơ quan tài phán hành chính được tổ chức thành hệ thống 3 cấp:

– Cơ quan tài phán trung ương, giải quyết các khiếu nại đối với quyết định hành chính của Bộ trưởng và tương đương, của thủ trưởng cơ quan thuộc Bộ và tương đương;

– Ba cơ quan tài phán vùng đặt ở Hà Nội, Đà Nang, Tp. HCM: giải quyết các khiếu nại đôì với quyết định hành chính của Chủ tịch UBND cấp tỉnh, Giám đốc sỏ và tương đương;

– Các cơ quan tài phán khu vực thành lập theo địa bàn từ 3-5 huyện: giải quyết các khiếu nại đôì với quyết định hành chính của Chủ tịch UBND cấp huyện, của trưỏng phòng của UBND cấp huyện, cấp sở, Chủ tịch UBND cấp xã và cán bộ, công chức làm việc ở các cơ quan đó.

Cơ quan tài phán hành chính cấp trên không làm nhiệm vụ giải quyết khiếu nại đã được cơ quan tài phán hành chính cấp dưới giải quyết; khiếu nại hành chính chỉ được cơ quan tài phán hành chính giải quyết một lần, nếu không đồng ý thì cá nhân, tổ chức kiện ra Tòa án.

Chức năng của cơ quan tài phán hành chính: giải quyết tất cả các khiếu nại hành chính trừ các khiếu nại hành chính liên quan đến chỉ đạo điều hành giữa cấp trên với cấp dưới; liên quan đến an ninh, quốc phòng, ngoại giao.

Khi cơ quan tài phán hành chính được thành lập, các cơ quan hành chính nhà nước không làm nhiệm vụ giải quyết khiếu nại hành chính như hiện nay mà tập trung vào hoạt động quản lý điều hành. Việc giải quyết khiếu nại do cơ quan tài phán hành chính giải quyết.

Khi đó, công dân, tổ chức vẫn có quyền kiến nghị cơ quan hành chính xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính do họ ban hành nếu cho rằng có vi phạm pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Nếu cơ quan hành chính không xem xét hoặc công dân, tổ chức không đồng ý với việc xem xét lại của cơ quan hành chính thì khiếu nại đến cơ quan tài phán hành chính. Nếu không đồng ý với việc giải quyết của cơ quan tài phán hành chính (chỉ xem xét 1 lần) thì người khiếu nại có quyền kiện ra Tòa án và Tòa án chỉ xem xét việc áp dụng pháp luật của cơ quan hành chính và thủ tục giải quyết khiếu nại của cơ quan tài phán hành chính …

Về đề án thành lập tài phán hành chính này là còn có nhiều bất cập. Vì nếu theo đề án này sẽ tạo ra 4 cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính với 2 loại “tiền tố tụng” là:

– Cơ chế giải quyết khiếu nại đối vối các quyết định hành chính trong lĩnh vực an ninh, quốc phòng, ngoại giao, trong hoạt động điều hành của các cơ quan hành chính;

– Cơ chế “xem xét lại” của cơ quan hành chính, đây được coi là thủ tục “tiền tố tụng của tài phán hành chính”;

– Cơ chế tài phán hành chính, được xem như thủ tục “tiền tố tụng hành chính”-,

– Cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính tại Tòa án.

Như vậy, nếu thực hiện đề án này, sẽ chỉ làm phức tạp và rối rắm thêm các cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính ở nước ta mà thôi, gây phiền hà và cản trở hơn quyền khiếu kiện của công dân và tổ chức.

Vì vậy, đã có Tòa hành chính trong hệ thống TAND thì không nên và không thể tổ chức hệ thống tài phán hành chính nữa. Trên thực tế, không có nước nào trên thế giới lại tổ chức song song hai cơ chê tài phán hành chính như thế.

4. Hạn chế về cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính tại Tòa án

Mặc dù cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính tại Tòa án đã được thiết lập từ năm 1996, trong khi số vụ khiếu nại hành chính thì gia tăng, nhưng số vụ án hành chính do Tòa án giải quyết lại quá ít, không như kỳ vọng của chúng ta khi đó.

Ví dụ: Theo số liệu báo cáo của 28 tỉnh thì trong số 56.788 vụ việc đã giải quyết khiếu nại, chỉ có 310 vụ việc công dân khỏi kiện ra Tòa án.

Nguyên nhân thì có nhiều, nhưng những bất cập của cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính tại Tòa án hiện nay là:

– Các khiếu kiện hành chính thuộc thẩm quyền giải quyết của Toà án còn hạn chế (năm 1996 là 9 loại vụ việc, nay là 21 loại vụ việc) được Điều 11 Pháp lệnh TTGQCVAHC quy định cụ thể theo cách liệt kê.

– Tòa án nhân dân địa phương được tổ chức theo cấp chính quyền địa phương, Tòa án cấp nào được giao thẩm quyền xét xử các quyết định hành chính, hành vi hành chính bị kiện của UBND, thủ trưởng cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp đó.

Theo quy định của pháp luật hiện hành, Tòa án địa phương nói chung, Thẩm phán và Hội thẩm nhân dân của Tòa án địa phương nói riêng phụ thuộc chính quyền địa phương cả về tổ chức, cả về hoạt động. Điểu này hạn chế tính độc lập, khách quan, vô tư của Tòa án khi giải quyết các vụ án hành chính ở địa phương.

Pháp luật tố tụng quy định thủ tục “Tiền tố tụng” (khiếu nại trước, khỏi kiện sau) làm hạn chế quyền khởi kiện của công dân.

Các bản án của Tòa án đối vối các vụ án hành chính đã có hiệu lực pháp luật không có cơ quan nào chuyên tổ chức thi hành…

5. Khắc phục hạn chế cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính tại Tòa án

Để khắc phục những hạn chế ở mục 4 này, chúng tôi có thể dề xuất một số biện pháp cần sau:

– Mở rộng thẩm quyền xét xử của Tòa án đối với tất cả các quyết định hành chính, hành vi hành chính và Luật Tô’ tụng hành chính tối đây nên quy định theo kiểu loại trừ (ví dụ, trừ các quyết định hành chính, hành vi hành chính trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao và các hành vi hành chính mang tính nội bộ của cơ quan hành chính nhà nước) chứ không theo kiểu liệt kê như Pháp lệnh hiện nay quy định.

– Bỏ quy định về thủ tục “tiền tô’ tụng” (khiếu nại trước, khởi kiện sau) đê tạo điều kiện thuận lợi, dễ dàng cho cá nhân, tổ chức thực hiện quyền khiếu kiện hành chính.

– Để bảo đảm cho “Toà án có quan điểm công bằng và độc lập với cơ quan có thẩm quyền ra quyết định hành chính và không có quyền lợi thực chất nào liên quan tới kết quả của vụ việc” khi giải quyết vụ án hành chính như chúng ta đã cam kết khi gia nhập Tổ chức thương mại thế giói (WTO), cũng như theo tinh thần Hiệp định thương mại Việt Nam – Hoa Kỳ, cần trao cho Tòa án thẩm quyền giải quyết các khiếu kiện hành chính đốì với các quyết định hành chính, hành vi hành chính và tổ chức hệ thống Tòa án cần kế thừa các quy định của Hiến pháp năm 1946 theo thẩm quyền xét xử chứ không tương ứng với cấp chính quyền địa phương như hiện nay.

Như vậy, chúng ta vẫn duy trì cả hai cơ chế khiếu kiện hành chính như hiện nay, nhưng giải quyết vụ án hành chính tại Tòa án là chủ yếu và không bị giới hạn một số loại vụ việc và những hạn chế như hiện nay (như: không chỉ 21 loại vụ việc; bỏ thủ tục “tiền tố tụng”: khiếu nại trước khởi kiện sau; tô chức các Tòa án hành chính theo thẩm quyền xét xử, không theo đơn vị hành chính tương ứng với chính quyền địa phương cấp tỉnh, cấp huyện để bảo đảm Tòa án hành chính độc lập cả về tổ chức, cả về hoạt động…). Cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính vẫn duy trì nhưng phải được sửa đổi, hoàn thiện và chỉ để giải quyết các khiếu nại hành chính liên quan đến lĩnh vực an ninh, quôc phòng, ngoại giao (nếu xét thấy cần thiết ở nước ta trong giai đoạn hiện nay) và các quyết định, hành vi hành chính mang tính nội bộ của cơ quan hành chính nhà nước.

Đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án, về nguyên tắc các cá nhân, tổ chức có quyền nhưng nếu không muốn kiện ngay ra Tòa án, thì vẫn có quyền kiến nghị với cơ quan hành chính nhà nước xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính mà cá nhân, tổ chức cho rằng trái pháp luật, không hợp lý làm thiệt hại quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Nếu cơ quan hành chính không xem xét, hoặc không đồng ý vối trả lời của cơ quan hành chính thì cá nhân, tổ chức có quyền kiện ra Tòa án, nhưng không có quyền khiếu nại nên cơ quan hành chính nhà nưốc cấp trên. Quyền kiến nghị và trách nhiệm xem xét lại có thể được xem như “cơ chế giải quyết khiếu nại mềm” trong cơ chế giải quyết khiếu nại mới và không là thủ tục bắt buộc của tố tụng hành chính như khiếu nại lần đầu hiện nay. Cơ chế này tạo cơ hội cho cả cơ quan hành chính nhà nưốc sửa sai nếu có, cả cho người phải thi hành quyết định hành chính, hành vi hành chính “nhầm tưỏng” là quyết định hành chính, hành vi hành chính trái pháp luật làm thiệt hại quyền, lợi ích hợp pháp của mình, để cả hai bên khỏi kéo nhau ra Tòa. Cơ chế này không cho phép người khiếu nại khiếu tiếp lên cơ quan hành chính nhà nước cấp trên, cơ quan hành chính nhà nưốc cấp trên không được quyền tiếp nhận, giải quyết khiếu nại đôì với những việc thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án. Cơ chế này sẽ chấm dứt việc đơn khiếu nại được gửi cho nhiều cơ quan, gửi vượt cấp, gửi nhiều cấp mà lâu nay ở nước ta không có cách gì khắc phục được.