Hệ thống pháp luật và chế độ pháp quyền

Song, một quốc gia công nghiệp còn cần tới phong cách ứng xử công nghiệp; ứng xử giữa các cá nhân, tổ chức trong xã hội phải dựa trên một hệ thống pháp luật bền vững. Trong một thập kỷ tới, diện mạo hệ thống pháp luật Việt Nam sẽ ra sao, những tác nhân nào góp phần định hình hệ thống pháp luật ấy là một đề tài rất lớn, cần được thảo luận. Bài viết dưới đây góp vài thiển ý mạo muội dự báo một số thách thức trong xây dựng hệ thống pháp luật ở Việt Nam trong khoảng thời gian không còn dài tiến tới năm 2020.

>> Luật sư tư vấn luật Đất đai qua điện thoạigọi số: 1900.0191

Xây dựng hệ thống luật pháp phải gắn với chế độ pháp quyền

Nhà kinh tế học nổi danh Milton Friedman khi nhìn lại hơn một thập kỷ chuyển đổi từ nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung sang kinh tế thị trường ở các nước xã hội chủ nghĩa (XHCN) trước kia, đã bộc bạch rằng: “Lời khuyên của tôi cho các quốc gia này chỉ gồm có ba chữ: tư nhân hóa, tư nhân hóa, tư nhân hóa… Nhưng tôi đã lầm. Hóa ra xây dựng một chế độ pháp quyền xem ra là một nền tảng còn quan trọng hơn cả tư nhân hóa”1. Những thế hệ công dân thời chuyển đổi ở Liên Xô cũ và nhiều nước Đông Âu đã khó mà nhận ra quốc gia của họ sau hơn một thập kỷ thực hiện “liệu pháp sốc” theo lời khuyên của những người theo chủ nghĩa tân tự do. “Ông chủ” đã thay khuôn mặt mới, song trong hoang tàn của nền pháp chế XHCN bị quên lãng, một trật tự của cường lực, tiền bạc và những đặc quyền mới được thiết lập. Một nền công lý đáng tin cậy với bất kỳ ai trở nên ngày càng xa vời.

Nhận biết cải cách thể chế cần cho quá trình chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường, thay vì hối thúc tư nhân hóa, các nhà tài trợ chuyển sang hỗ trợ xây dựng nhà nước, hỗ trợ xây dựng các nền tảng của quản trị quốc gia và chế độ pháp quyền. Tại Việt Nam, sự giúp đỡ từ bên ngoài cũng bắt gặp những nỗ lực nội tại nhằm xây dựng một trật tự xã hội được quản lý bằng pháp luật. Sửa Hiến pháp, ghi nhận định hướng xây dựng Việt Nam thành một Nhà nước pháp quyền XHCN, thập kỷ đã qua chứng kiến cuộc xây dựng pháp luật mạnh mẽ, có lẽ là thập kỷ xây dựng pháp luật mạnh mẽ nhất trong lịch sử nước ta cho đến nay. Có thể so sánh phần nào với thời Minh Trị canh tân ở Nhật Bản cuối thế kỷ XIX, hơn 100 năm sau, Việt Nam cũng bắt tay vào xây dựng những nền móng pháp luật quan trọng cho một xã hội công nghiệp bằng việc ban hành kế tiếp những bộ luật đồ sộ chịu ảnh hưởng từ phương Tây.

Ban hành văn bản pháp luật là một trong vô số những nỗ lực lớn hơn nhằm xây dựng một chế độ pháp quyền, nơi mà quyền tự do sở hữu, tự do khế ước và quyền tiệm cận công lý của mọi người dân được đảm bảo. Tự do cạnh tranh dựa trên những chuẩn mực ứng xử đáng tin cậy, đó là sự khác biệt cơ bản giữa một quốc gia công nghiệp và những nước nghèo. Luật pháp dày đặc, song nếu chúng chỉ nhằm thay thế những “ông chủ” giữ độc quyền, thì danh tước được đổi tên một cách tân thời nhưng nguồn lực trong quốc gia vẫn bị kiểm soát bởi những nhóm lợi ích đặc quyền. Khi ấy, hệ thống luật pháp trở thành pháo đài, chiến lũy bảo vệ người có quyền và thế lực, ngăn cản quyền tiệm cận nguồn lực và cơ hội thi thố tài năng của người dân. Nếu điều ấy xảy ra, cũng tựa như vô số nước đang phát triển khác, chúng ta có nhà máy lọc dầu và có thể có đường sắt cao tốc, song chưa có nền pháp quyền cần cho một xã hội công nghiệp. Vì lẽ ấy, từ lời tự vấn của M. Friedman, nên nhìn nhận quá trình xây dựng hệ thống pháp luật ở Việt Nam với một tầm nhìn lớn hơn, tức là xây dựng một chế độ pháp quyền, bảo đảm công lý cho bất kỳ ai.

Dự báo thứ nhất là: Hệ thống pháp luật nếu chỉ giúp nhà nước quản lý xã hội thì chưa đủ, hệ thống pháp luật phải gắn với chế độ pháp quyền, đảm bảo công lý cho bất kỳ ai, không phân biệt họ thuộc nhóm xã hội nào. Nếu pháp luật là những chuẩn mực, thì trong chế độ pháp quyền cần loại bỏ chuẩn mực kép, mọi người dân trong xã hội đều có cơ hội được tiệm cận công lý. Thập kỷ đã qua đánh dấu nhiều thành tựu lập pháp to lớn, song việc xây dựng chế độ pháp quyền ở Việt Nam vẫn còn là một mục đích xa vời.

Hướng về một hệ thống pháp luật với đa dạng các nguồn luật

Như một hệ thống, luật pháp có thể được hiểu gồm hàng triệu quy phạm pháp luật được sắp đặt đôi khi duy lý và máy móc trong các chế định pháp luật, các chế định ấy tùy theo cách phân loại mà hình thành nên vô tận các lĩnh vực pháp luật. Theo học thuyết về pháp chế XHCN từ Liên Xô cũ, người ta chia hệ thống pháp luật thành các ngành luật, đôi khi tương ứng với các ngành quản lý của bộ máy nhà nước. Theo cách nhìn ấy, Đảng và Nhà nước dùng pháp luật như một công cụ để cai quản xã hội, (chữ Đảng và Nhà nước thường được viết hoa, trong đó Đảng đồng nghĩa với một Đảng cộng sản lãnh đạo trong quốc gia XHCN). Sau hai thập kỷ đổi mới, tuy có nhiều cách tân, song cách hiểu của người Việt Nam về hệ thống pháp luật về cơ bản vẫn tập trung vào hệ thống các quy phạm được ghi nhận trong các văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL). Chưa tính tới các hình thức VBQPPL của chính quyền địa phương, tổng số loại văn bản theo Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 đã lên tới 18 loại khác nhau.

Nếu nhìn nhận hệ thống pháp luật chỉ là một thành tố trong chế độ pháp quyền, hướng tới thượng tôn pháp luật, thì dường như góc nhìn kể trên chưa thật đầy đủ. Khi ấy, pháp luật không chỉ là công cụ của nhà nước, luật thành văn được ghi trong VBQPPL chỉ là một phần nổi của những gì được gọi là luật cai trị trật tự con người. Điều mà con người hiểu, nhận ra, thỏa thuận với nhau và ghi thành luật (luật thế tục, do con người làm ra, positive law) chỉ là một phần trong vô tận quy luật tất nhiên, ung dung tự tồn tại trên đời này (luật tự nhiên, natural law). Trong cuộc ganh đua trí tuệ khám phá ra luật ở đời, quy phạm cũ không hợp lý bị loại bỏ, thay thế bằng điều mới hơn, hệ thống pháp luật vì thế không tĩnh, mà động, vô tận, không ngừng nghỉ, đào thải cái cũ, nhận ra cái mới tiến dần đến những quy luật này càng hợp với công lý của tự nhiên. Góp phần vào hệ thống pháp luật, vì lẽ đó, ngoài VBQPPL còn có học lý của giới nghiên cứu luật học, lẽ công bằng mà người thẩm phán cảm nhận được. Những nguồn pháp luật đa dạng này tựa như lá cành thân rễ, tất cả tạo nên một hệ thống pháp luật vững chãi khởi nguyên từ pháp luật tự nhiên.

Ngoài ra, nếu hiểu pháp luật là một thể chế xã hội, thay cho con người ghi nhớ lại những chuẩn mực ứng xử, khi ấy hệ thống pháp luật còn bao gồm những thiết chế góp phần thực thi pháp luật, ví dụ cơ quan chấp pháp bảo đảm thực thi pháp luật, cơ quan bảo đảm và giữ gìn công lý trong thực hiện quy phạm pháp luật. Khi ấy, xây dựng hệ thống pháp luật không thể tách rời xây dựng hệ thống tòa án, cơ quan điều tra, công tố và các cơ quan bổ trợ tư pháp khác. Nếu nhìn nhận như vậy, Việt Nam đã qua một thập kỷ xây dựng văn bản pháp quy với tốc độ gia tăng một cách dày đặc dần, song cuộc “du nạp” các tòa án độc lập và những thiết chế thực thi pháp luật vẫn còn rất dang dở. Cuộc tranh luận về án đụng trần, về quyền giám sát của Quốc hội đối với các bản án của tòa án, thậm chí những cuộc tiến thoái không rõ chủ đích trong tầm nhìn cải cách đối với Viện kiểm sát nhân dân cho thấy một thái độ chưa thật dứt khoát, chưa đủ quyết tâm xây dựng một hệ thống tư pháp độc lập, đủ mạnh. Trong tương quan với sức mạnh của Chính phủ, ngành tòa án của Việt Nam đang có một vị thế khiêm tốn hơn rất nhiều.

Dự báo thứ hai là: Ngoài xây dựng hệ thống VBQPPL trên giấy, sự đa dạng các nguồn luật trở nên quan trọng, tòa án phải có đủ quyền lực để phát triển và giải thích pháp luật. Trong một thập kỷ tới, cân bằng quyền lực giữa Chính phủ và hệ thống tòa án cần được cải thiện, giúp cho hệ thống tòa án nước ta được độc lập và hoạt động chuyên nghiệp hơn là một thách thức rất lớn trong quản trị quốc gia. Khi nguồn luật trở nên đa dạng, nhu cầu pháp điển hóa, làm cho hệ thống pháp luật tiện dùng cho người dân trở nên bức bách. Luật pháp cũng được “đóng gói” một cách hợp thời, tiện dùng với người dân.    

Những cản trở từ văn hóa pháp luật và ý thức hệ tư tưởng

Không thể xây dựng một chế độ pháp quyền ở một nước nghèo như Việt Nam bằng cách “thả dù” một toán cố vấn từ các nước giàu hoặc vay tiền nước ngoài để làm luật và du nhập các thể chế thực thi pháp luật. Nhà nước và pháp luật hiệu quả (rational Staat, rationales Recht) theo ngôn ngữ của Max Weber cần cho một xứ công nghiệp là những thể chế khan hiếm, chỉ xuất hiện và thành công ở một số nơi trên trái đất này dưới những điều kiện nhất định2. Quyền tư hữu và mơ ước làm giàu có ở mọi nơi, mọi lúc, đúng với mọi giống người, song điều gì đã làm cho chủ nghĩa tư bản đã ra đời ở Hà Lan và Anh lan dần sang Bắc Mỹ và Tây Âu, giúp họ sớm trở thành các quốc gia công nghiệp giàu có, trong khi phần còn lại của trái đất thuở đó vẫn chìm đắm trong đói nghèo? Một chế độ pháp quyền cần tới những tiền đề nhất định để xuất hiện và được duy trì một cách bền vững. Những điều này liệu đã có ở Việt Nam trong thập kỷ tới đây?

Trong truyền thống pháp luật phong kiến phương Đông cũng như theo tư duy của nền pháp chế XHCN, người ta đều quan niệm pháp luật là công cụ của nhà nước nhằm thiết lập kỷ cương và trật tự xã hội theo ý chí của người cầm quyền. Một thập kỷ qua, Việt Nam đã du nhập đáng kể các văn bản pháp luật trên giấy cần cho Chính phủ để điều hành đất nước. Tuy nhiên, nếu quan niệm “Nhà nước pháp quyền XHCN” nặng về tư duy “pháp trị” với chữ “Nhà nước” viết hoa còn chữ “nhân dân” thì viết thường, người Việt Nam vẫn thượng tôn nhà nước, chúng ta đã gắng du nhập những công cụ quản lý mới, tiện và hợp thời cho nhà nước cai trị xã hội, song cái gọi là chế độ thượng tôn pháp luật có thể vẫn còn xa vời.

Văn hóa pháp luật Việt Nam, một cuộc hôn nhân lịch sử giữa tư tưởng pháp luật thời phong kiến bén duyên nhanh với quan niệm pháp chế XHCN, quan niệm thuần túy dùng pháp luật như một công cụ để Nhà nước quản lý được xã hội, có thể sẽ là một cản trở đáng kể để du nhập chế độ pháp quyền, nơi mọi công dân, mọi nhóm lợi ích đều bình đẳng về cơ hội tiệm cận các nguồn tài nguyên và quyền lực trong quốc gia, nếu chúng ta không có được những giải pháp tốt. Một sự bình đẳng về cơ hội như vậy chỉ có được dựa trên những quan niệm phổ quát như công dân hay doanh nghiệp, không phân biệt nguồn gốc, lý lịch, giống nòi, tôn giáo, quan hệ cá nhân, vây cánh hay thành phần sở hữu3.

Từ quan niệm cần có pháp luật như công cụ để quản lý, không ngạc nhiên khi Chính phủ nước ta đã là một động lực mạnh mẽ thúc đẩy toàn bộ quy trình làm luật. Chính phủ đã đứng sau tất cả những thành tựu lập pháp đồ sộ trong một thập kỷ qua, bởi Chính phủ có nhu cầu cần pháp luật để thể hiện các chính sách điều hành quốc gia. Chính phủ đã trở nên mạnh mẽ, có trong tay nhiều quyền lực điều hành quốc gia, tất cả các quyền lực ấy đều được hợp pháp hóa bằng pháp luật. Đó là một mặt của tấm huy chương. Song nếu không có sự gia tăng quyền lực một cách hợp lý cho cơ quan dân cử và tòa án, sẽ không có lực lượng nào đủ sức mạnh để giám sát và ép buộc được trách nhiệm giải trình của Chính phủ. Sự thiếu vắng của trách nhiệm giải trình là một trong những điểm yếu rõ rệt cho thấy một hệ thống pháp luật ngày càng dày đặc tuy là cần, song chưa hẳn đã đủ, để tiến tới một chế độ thượng tôn pháp luật.

Dự báo thứ ba là: Song song với xây dựng hệ thống pháp luật, một thập kỷ tới phải là san sẻ và phân bổ quyền lực nhằm xác lập trách nhiệm giải trình của Chính phủ. Không chỉ là công cụ quản lý quốc gia trong tay Chính phủ, pháp luật phải trở thành công cụ trong tay người dân để giám sát, ép buộc Chính phủ phải làm việc minh bạch hơn, hiệu quả hơn. Vì lẽ ấy, hệ thống pháp luật phải được thiết kế để trao quyền cho những lực lượng có đủ sự chính danh để kiểm soát Chính phủ.

Lỗ đen trong thiết chế chấp pháp: Yếu kém trong thực thi pháp luật

Ông bà Seidman khi viết cuốn Đánh giá pháp luật vì sự phát triển (WB, 2003) đã bàn luận nhiều rằng, sự yếu kém của cơ quan dân cử, thiếu văn hóa tranh luận đa chiều về các lựa chọn chính sách quốc gia có thể là những nguyên nhân chính dẫn đến các đạo luật có mục đích chính sách không rõ ràng, các can thiệp của nhà nước không trúng và không đúng cũng như khả năng thực thi của luật thấp4. Như vậy, một hệ thống VBQPPL phình nhanh về số lượng, song mâu thuẫn về mục đích và chính sách can thiệp, tự nó đã tước bỏ cơ hội trở nên khả thi, trước khi được tổ chức triển khai trên thực tế. Năng lực phản biện chính sách của toàn xã hội và khả năng nói “không” của cơ quan dân cử trước các lựa chọn chính sách chưa hợp lý của Chính phủ có lẽ cần là một điểm then chốt giúp hệ thống pháp luật được khả thi, sớm nhất là từ quá trình đề xuất sáng kiến và soạn thảo luật.

Sau khi pháp luật được ban hành, pháp luật phải được đảm bảo thi hành bởi các cơ quan chấp pháp. Đây chính là điểm chưa được bàn luận nhiều trong một thập kỷ qua. Ngoài đề xuất tách dần chức năng lập chính sách của Chính phủ, nội các và các bộ trưởng, cần một tư duy xây dựng một hệ thống hành chính chuyên nghiệp, quan liêu – theo nghĩa tuân thủ nghiêm ngặt các chuẩn mực về quy trình của một tổ chức và có năng lực thực thi pháp luật cao.

Tách các chính khách hoạt động chính trị ra khỏi đội ngũ công chức hành chính chuyên nghiệp có lẽ là một điều kiện cần thiết để bắt đầu xây dựng những thiết chế chấp pháp có hiệu quả. Tuy nhiên, như Fukuyama (2004) đã thừa nhận, các thiết chế hành chính công có hiệu quả cũng đầy bí ẩn như các lỗ đen trong tổ chức nội bộ các công ty, người ta có thể mau chóng du nhập mô hình của thiết chế, tựa như du nhập mau chóng Cục Quản lý cạnh tranh hay Kiểm toán Nhà nước, song các thiết chế chấp pháp này có hoạt động hiệu quả được hay không lại là một bài toán đầy ẩn số.

Dự báo thứ tư là: Trong thập kỷ tới, Việt Nam có thành công trong xây dựng chế độ pháp quyền cần cho một nền công nghiệp hay không, phụ thuộc đáng kể vào việc chất lượng xây dựng các thiết chế đảm bảo thực thi pháp luật. Một hệ thống pháp luật dày đặc quy phạm được tạo ra trong thập kỷ qua sẽ ít ý nghĩa, kể cả trong thập kỷ tới, nếu thiếu những thiết chế thực thi pháp luật hoạt động hiệu quả. Phân biệt chức năng lập chính sách của Chính phủ với chức năng chấp pháp của bộ máy hành chính, xây dựng đội ngũ công chức mẫn cán, chuyên nghiệp và có kỷ luật chấp pháp cao (hiểu theo nghĩa tích cực của từ quan liêu) có thể sẽ là những ưu tiên chính sách gắn liền với xây dựng hệ thống pháp luật.        

Người ta bảo “con người nô lệ pháp luật là con người tự do”. Trong chế độ pháp quyền, nơi pháp luật minh bạch, dễ tiên liệu, tạo nên những chuẩn mực đáng tin cậy, con người sẽ đỡ run sợ trước cường quyền, thần thế và sức mạnh tiền bạc. Công lý được đảm bảo cho bất kỳ ai có lẽ vẫn chỉ là một giấc mơ, ở cả nước giàu lẫn nước nghèo. Tuy vậy, nếu không sớm đặt những nền móng kiến tạo công lý thì mười năm sẽ trôi qua rất nhanh, hệ thống pháp luật giúp nhà nước cai quản xã hội có thể phình nhanh, song dân tộc chúng ta không tiến xa trên con đường tiến tới chế độ pháp quyền. Kiểm soát nhà nước, nâng cao trách nhiệm giải trình của các thiết chế quản trị quốc gia, đặc biệt là của Chính phủ và nền hành pháp, có thể nên là một chủ đề cần nhấn mạnh gắn liền với xây dựng hệ thống pháp luật ở Việt Nam trong thập kỷ tiếp theo.

(1) Milton Friedman (2002), in Economic Freedom of the World, 2002 Annual Report, pp xvii-xxi

(2) Max Weber, Die protestantische Ethik und der Geist des Kapitalismus – Đạo đức Tin lành và tinh thần của chủ nghĩa tư bản (1920, Nxb. Tri thức 2008).

(3) Barry R Weingast (Stanford University) 2010, Why Developing Countries Prove So Resistant to the Rule of Law, in James J.Heckman, Robert L.Nelson, Lee Cabatingan, Global Perspectives on the Rule of Law (New York: Routledge-Cavendish, 2010

(4) Ann Seidman et al, Assessing a bill in terms of public interest, in WB: Law & Justice for Development, 2003.

PGS,TS. Phạm Duy Nghĩa – Khoa Luật & Chương trình giảng dạy kinh tế Fulbright, Đại học Kinh tế TP Hồ Chí Minh.

Nguồn: http://www.nclp.org.vn