1. Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật là gì?
Kiểm tra văn bản QPPL (sau đây gọi tắt là kiểm tra văn bản) của các cơ quan thuộc hệ thống hành pháp được xác định trên cơ sở các quy định của Hiến pháp năm 1992, Luật tổ chức Chính phủ, Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 1994 quy định về thẩm quyền xử lý văn bản trái pháp luật của các chủ thể khác nhau. Luật Ban hành văn bản QPPL năm 1996 (có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/1997) quy định trách nhiệm của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ kiểm tra, xử lý văn bản trái pháp luật của các bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh (Điều 83, Điều 84). Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2002, Luật Ban hành văn bản QPPL mới được ban hành (năm 2008) tiếp tục giao Chính phủ “kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của các bộ, cơ quan ngang bộ, HĐND, UBND cấp tỉnh”, đồng thời bổ sung quy định “Bộ Tư pháp giúp Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, giúp Thủ tướng Chính phủ kiểm tra, xử lý văn bản trái pháp luật của các bộ, cơ quan ngang bộ, HĐND, UBND cấp tỉnh”.
Thực hiện các quy định nêu trên, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 135/2003/NĐ-CP, Nghị định số 40/2010/NĐ-CP về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL. Đây là cơ sở pháp lý quan trọng nhất để Chính phủ thực hiện nhiệm vụ kiểm tra, xử lý văn bản theo trách nhiệm được Luật Ban hành văn bản QPPL quy định. Quá trình triển khai thực hiện nhiệm vụ kiểm tra, xử lý văn bản đã đạt được nhiều kết quả đáng khích lệ (xây dựng được hệ thống cơ quan kiểm tra văn bản từ trung ương đến địa phương; đã phát hiện và xử lý kịp thời nhiều văn bản trái pháp luật, có tác động tích cực tới công tác soạn thảo, ban hành và tổ chức thực hiện văn bản QPPL, góp phần bảo vệ quyền và các lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức và công dân, được dư luận quan tâm và đồng tình ủng hộ. Tuy nhiên, sau một thời gian thực hiện, các quy định tại Nghị định số 40/2010/NĐ-CP đã bộc lộ một số bất cập, hạn chế, không còn phù hợp với Luật Ban hành văn bản QPPL mới được ban hành (năm 2015) và các văn bản pháp luật hiện hành.
Để triển khai thi hành Luật ban hành văn bản QPPL năm 2015, đáp ứng yêu cầu thực tiễn về kiểm tra, xử lý văn bản QPPL, ngày 14/5/2016, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 34/2016/NĐ-CP quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật ban hành văn bản QPPL năm 2015, trong đó Chương VIII quy định về kiểm tra, xử lý văn bản, thay thế Nghị định số 40/2010/NĐ-CP.
2. Xử lý văn bản pháp luật là gì?
Sau khi tiến hành kiểm tra, nếu phát hiện văn bản pháp luật khiếm khuyết, cơ quan có thẩm quyền sẽ xử lý đối với văn bản đó. Xử lý văn bản pháp luật khiếm khuyết là việc cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền tiến hành giải quyết đối với văn bản pháp luật có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý, theo thủ tục, nguyên tắc pháp luật quy định nhằm đình chỉ thi hành, hủy bỏ, bãi bỏ, sửa đổi, bổ sung, đính chính, thay thế một phần hoặc toàn bộ đối với văn bản pháp luật, đồng thời xem xét, xử lý trách nhiệm pháp lý đối với chủ thể ban hành, tham mưu soạn thảo văn bản pháp luật đó.
Văn bản pháp luật khiếm khuyết được hiểu là văn bản “còn thiếu sót, chưa hoàn chỉnh” không bảo đảm tiêu chí về chất lượng mà Nhà nước yêu cầu.
3. Thẩm quyền xử lý văn bản trái pháp luật
3.1. Thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ
– Theo quy định tại khoản 4 Điều 98 Hiến pháp năm 2013, khoản 8 Điều 28 Luật Tổ chức Chính phủ 2015 thì Thủ tướng Chính phủ có thẩm quyền:
Đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ văn bản của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trái với Hiến pháp, luật và văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên; đình chỉ việc thi hành nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, trái với Hiến pháp, luật và văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, đồng thời đề nghị Ủy ban thường vụ Quốc hội bãi bỏ.
Theo quy định tại Điều 118 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP, Bộ trưởng Bộ Tư pháp trình Thủ tướng Chính phủ quyết định đình chỉ việc thi hành, bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ:
– Thông tư trái pháp luật do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành;
– Quyết định trái pháp luật do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Ủy ban nhân dân ở đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt ban hành;
– Nội dung trái pháp luật thuộc lĩnh vực quản lý nhà nước của bộ, cơ quan ngang bộ trong thông tư liên tịch do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao ban hành, đồng thời, yêu cầu các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ thỏa thuận với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao cùng xử lý văn bản đó;
– Nghị quyết trái pháp luật của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, Hội đồng nhân dân ở đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt, đồng thời đề nghị Ủy ban thường vụ Quốc hội bãi bỏ.
3.2. Thẩm quyền của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ
Điều 119 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP quy định cụ thể thẩm quyền của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ trong việc xử lý văn bản trái pháp luật:
Thứ nhất: Thẩm quyền của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ:
– Kiến nghị Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ đình chỉ việc thi hành, bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản trái pháp luật do các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành liên quan đến ngành, lĩnh vực do mình phụ trách.Trường hợp kiến nghị không được chấp thuận thì trình Thủ tướng Chính phủ quyết định;
– Trình Thủ tướng Chính phủ để quyết định đình chỉ việc thi hành một phần hoặc toàn bộ nghị quyết trái pháp luật của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, Hội đồng nhân dân ở đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt ban hành về ngành, lĩnh vực do mình phụ trách, đồng thời đề nghị Ủy ban thường vụ Quốc hội bãi bỏ;
– Trình Thủ tướng Chính phủ quyết định đình chỉ việc thi hành, bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ quyết định của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Ủy ban nhân dân ở đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt trái với văn bản về ngành, lĩnh vực do mình phụ trách.
Thứ hai: Thẩm quyền của Bộ trưởng Bộ Tư pháp:
– Thực hiện thẩm quyền xử lý văn bản trái pháp luật như Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ;
– Kiến nghị Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ đình chỉ việc thi hành, bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản trái pháp luật do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành. Trường hợp kiến nghị không được chấp thuận thì trình Thủ tướng Chính phủ quyết định;
– Trình Thủ tướng Chính phủ quyết định đình chỉ việc thi hành nghị quyết trái pháp luật do Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, Hội đồng nhân dân ở đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt ban hành liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực quản lý nhà nước;
– Trình Thủ tướng Chính phủ quyết định đình chỉ việc thi hành, bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ quyết định trái pháp luật do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Ủy ban nhân dân ở đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt ban hành liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực quản lý nhà nước;
– Xử lý văn bản liên tịch trái pháp luật giữa các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao theo quy định.
Thứ ba: Thẩm quyền của Bộ trưởng, Chủ nhiệm Văn phòng Chính phủ:
– Thực hiện thẩm quyền xử lý văn bản trái pháp luật theo quy định tại mục (i);
– Kiến nghị Bộ trưởng Bộ Tư pháp đình chỉ việc thi hành, bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản trái pháp luật do Bộ trưởng Bộ Tư pháp ban hành. Trường hợp kiến nghị không được chấp thuận thì trình Thủ tướng Chính phủ quyết định;
– Xử lý thông tư liên tịch trái pháp luật giữa Bộ trưởng Bộ Tư pháp với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao theo quy định.
Thứ tư: Thẩm quyền của của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện
Điều 120 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP quy định thẩm quyền của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện trong việc xử lý văn bản trái pháp luật cụ thể như sau:
– Đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản trái pháp luật của Ủy ban nhân dân cấp dưới trực tiếp;
– Đình chỉ việc thi hành nghị quyết trái pháp luật của Hội đồng nhân dân cấp dưới trực tiếp, báo cáo Ủy ban nhân dân để đề nghị Hội đồng nhân dân cùng cấp bãi bỏ.
4. Kết luận kiểm tra văn bản trái pháp luật
Điều 130 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP quy định cụ thể về kết luận kiểm tra văn bản trái pháp luật:
– Cơ quan có thẩm quyền kiểm tra văn bản gửi kết luận kiểm tra cho Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Chủ tịch Hội đồng nhân dân hoặc Chủ tịch Ủy ban nhân dân nơi có văn bản được kiểm tra để chỉ đạo, tổ chức việc xử lý văn bản theo quy định; Kết luận kiểm tra phải có các nội dung cơ bản sau đây: tên văn bản được kiểm tra; tên và nội dung văn bản làm căn cứ pháp lý để xác định nội dung trái pháp luật của văn bản được kiểm tra; ý kiến về nội dung trái pháp luật của văn bản được kiểm tra; yêu cầu cơ quan, người đã ban hành văn bản xem xét, xử lý và thông báo kết quả xử lý văn bản, đồng thời kiến nghị việc xem xét, xử lý trách nhiệm đối với cơ quan, người đã tham mưu xây dựng, ban hành văn bản trái pháp luật đó.
– Đây là điểm mới so với Nghị định số 40/2010/NĐ-CP: Cơ quan có thẩm quyền kiểm tra văn bản kết luận về tính hợp pháp của văn bản và gửi kết luận kiểm tra cho cơ quan ban hành văn bản để xem xét, xử lý (thay vì Thông báo văn bản có dâu hiệu trái pháp luật và đề nghị tự kiểm tra, xử lý, theo quy định tại Nghị định số 40/2010/NĐ-CP).
5. Hình thức xử lý văn bản trái pháp luật
Điều 130 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP quy định cụ thể hình thức xử lý văn bản trái pháp luật, văn bản có sai sót về căn cứ ban hành, thể thức, kỹ thuật:
– Đình chỉ việc thi hành một phần hoặc toàn bộ văn bản trong trường hợp nội dung trái pháp luật ảnh hưởng đến lợi ích của nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân nhưng không được bãi bỏ kịp thời.
– Bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản được ban hành trái pháp luật về thẩm quyền, nội dung; văn bản vi phạm nghiêm trọng trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành;
– Đính chính văn bản được thực hiện đối với văn bản có sai sót về căn cứ ban hành, thể thức, kỹ thuật trình bày. Cơ quan, người ban hành văn bản đính chính văn bản bằng văn bản hành chính. Việc đính chính văn bản của Hội đồng nhân dân do Thường trực Hội đồng nhân dân thực hiện.
Như vậy, so với quy định tại Nghị định số 40/2016/NĐ-CP, các hình thức xử lý văn bản tại Nghị định số 34/2016/NĐ-CP có sự điều chính cho phù hợp với Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015:
i) Không quy định về hình thức xử lý văn bản là “hủy bỏ”, vì vậy, Dự thảo không quy định hình thức xử lý “hủy bỏ” (bỏ hình thức “hủy bỏ” so với Nghị định số 40/2010/NĐ-CP) cho phù hợp với quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015.
ii) Về hình thức “bãi bỏ”: làm rõ hình thức xử lý này theo hướng:
+ Hình thức bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ nội dung văn bản áp dụng trong trường hợp Bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản được ban hành trái pháp luật về thẩm quyền, nội dung; văn bản vi phạm nghiêm trọng trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành.
+ Không quy định việc áp dụng hình thức “bãi bỏ” đối với trường hợp “một phần hoặc toàn bộ văn bản làm căn cứ ban hành văn bản được kiểm tra đã được thay thế bằng văn bản khác của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, dẫn đến nội dung của văn bản không còn phù hợp với pháp luật hiện hành” như quy định tại Nghị định số 40/2010/NĐ-CP, mà đối với trường hợp này, cơ quan kiểm tra văn bản thực hiện việc kiến nghị cơ quan ban hành văn bản thực hiện việc rà soát, xử lý theo quy định tại về rà soát, cho phù hợp với thực tiễn và thống nhất với các quy định về rà soát văn bản QPPL.