Hoàn thiện quy định của pháp luật về quy trình, thủ tục rút gọn trong hoạt động lập pháp của Quốc hội

Số lượng văn bản luật ban hành trong một kỳ họp được tăng lên trong khi quỹ thời gian họp không kéo dài thêm¹. Mặt khác, việc áp dụng quy trình, thủ tục rút gọn trong xây dựng, ban hành luật đã tạo thuận lợi cho việc nhanh chóng sửa đổi những quy định của pháp luật đáp ứng yêu cầu quản lý xã hội. Bên cạnh kết quả ban đầu khá khả quan nêu trên, trong quá trình tổ chức thực hiện cũng đã phát sinh một số vấn đề đòi hỏi phải tiếp tục nghiên cứu hoàn thiện những quy định của pháp luật về quy trình, thủ tục này, nhằm bảo đảm nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động lập pháp của Quốc hội.

1. Thực trạng quy định của pháp luật về quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo trình tự, thủ tục rút gọn

Việc xây dựng quy trình, thủ tục xây dựng, ban hành VBQPPL của Quốc hội theo thủ tục rút gọn là một trong những giải pháp để thực hiện nội dung Nghị quyết số 48 của Bộ Chính trị là “đổi mới cơ bản quy trình, thủ tục xây dựng pháp luật từ sáng kiến lập pháp đến thông qua luật nhằm đẩy nhanh quá trình soạn thảo, ban hành luật”. Tuy nhiên, để bảo đảm tính khả thi, tính ổn định của VBQPPL, Luật BHVBQPPL 2008 đã xác định trường hợp áp dụng quy trình, thủ tục rút gọn. Theo đó, việc áp dụng quy trình, thủ tục rút gọn chỉ được áp dụng trong hai trường hợp sau:

Một là, trong trường hợp khẩn cấp. 

Mặc dù Luật không giải thích thế nào là “khẩn cấp”, tuy nhiên có thể hiểu rằng, trường hợp “khẩn cấp” là trường hợp rất cấp thiết, tức là thực tiễn đòi hỏi cần xây dựng, ban hành VBQPPL trong một thời gian ngắn để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước và xã hội. Trong trường hợp chậm ban hành sẽ gây ra những hậu quả nhiều mặt về kinh tế – xã hội hoặc gây ảnh hưởng nghiêm trọng đến quốc phòng, an ninh, trật tự, an toàn xã hội².

Hai là, cần sửa đổi ngay cho phù hợp với VBQPPL mới ban hành.  

Hệ thống pháp luật là một chỉnh thể thống nhất, mỗi một VBQPPL, ở mức độ nhất định, liên quan tới các VBQPPL khác. Nước ta đang trong quá trình chuyển đổi nền kinh tế từ cơ chế tập trung bao cấp sang phát triển kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Hệ thống pháp luật hình thành trong thời kỳ bao cấp đang dần được sửa đổi, bổ sung nhằm đáp ứng yêu cầu của sự chuyển đổi đó. Mặt khác, trong điều kiện nước ta ngày càng hội nhập sâu với nền kinh tế thế giới đòi hỏi hệ thống pháp luật phải được xây dựng, hoàn thiện phù hợp với chuẩn mực quốc tế. Trong bối cảnh đó, việc ban hành VBQPPL mới hay sửa đổi, bổ sung những VBQPPL hiện hành sẽ trực tiếp hoặc gián tiếp tác động đến các quy định của văn bản pháp luật hiện hành. Do vậy, để bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của hệ thống pháp luật thì việc sửa đổi, bổ sung những VBQPPL có liên quan cần phải được thực hiện theo thủ tục rút gọn, nếu không sẽ kéo theo hệ lụy phức tạp, gây ra sự tốn kém không cần thiết và bỏ lỡ cơ hội trong việc sửa ngay những nội dung cần phải sửa³.

Khi đáp ứng được một trong hai trường hợp trên, thì cơ quan chủ trì soạn thảo không nhất thiết phải thành lập ban soạn thảo và tổ biên tập, mà có thể trực tiếp tổ chức việc soạn thảo. Cơ quan chủ trì soạn thảo có thể tổ chức lấy ý kiến cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan về dự thảo văn bản. Cơ quan chủ trì thẩm tra có trách nhiệm thẩm tra dự thảo văn bản ngay sau khi nhận được hồ sơ thẩm tra (Điều 75).

Như vậy, so với thủ tục thông thường, việc xây dựng và ban hành văn bản quy phạm của Quốc hội theo thủ tục rút gọn có thể giản lược được một số công việc sau đây:

– Tổng kết việc thi hành pháp luật, đánh giá các VBQPPL hiện hành có liên quan đến dự án luật, pháp lệnh;

– Khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan đến nội dung chính của dự án;

– Đề nghị cơ quan, tổ chức hữu quan tổng kết, đánh giá việc thực hiện các VBQPPL thuộc lĩnh vực do cơ quan, tổ chức đó phụ trách có liên quan đến nội dung của dự án (khoản 1 Điều 33);

– Tổ chức đánh giá tác động và xây dựng báo cáo đánh giá tác động của dự thảo văn bản (khoản 2 Điều 33).

Bên cạnh đó, nếu như theo thủ tục thông thường, thời hạn gửi hồ sơ thẩm tra là 20 ngày trước kỳ họp Quốc hội, thì đối với các trường hợp rút gọn, cơ quan soạn thảo có thể trình bất cứ lúc nào và khi đó, cơ quan thẩm tra cần thẩm tra ngay.

Ngoài ra, Luật BHVBQPPL 2008 cũng không quy định cụ thể đối với các dự án luật trình theo thủ tục rút gọn thì quy trình, nội dung thẩm tra có gì khác so với các dự án luật trình theo thủ tục thông thường hay không? Các vấn đề liên quan đến hoạt động xem xét, cho ý kiến của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội (UBTVQH) đối với dự án luật có cần thực hiện đầy đủ như quy định tại Mục 4, Chương 3 Luật BHVBQPPL 2008 hay không? Tuy nhiên, theo ý kiến của cơ quan soạn thảo dự án Luật sửa đổi Luật BHVBQPPL năm 1996 và ý kiến của cơ quan thẩm tra của Quốc hội, thì việc thẩm tra cũng như việc UBTVQH cho ý kiến đối với các dự án trình theo thủ tục rút gọn được thực hiện như thủ tục thông thường. 

2. Thực trạng vận dụng quy định của Luật BHVBQPPL 2008 về quy trình, thủ tục rút gọn

Từ khi Luật BHVBQPPL 2008 có hiệu lực đến nay, Quốc hội đã vận dụng quy định của Luật về quy trình, thủ tục rút gọn cho việc xem xét, thông qua các dự án luật: Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Điện ảnh (2009); Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Di sản văn hóa (2009); Luật sửa đổi, bổ sung Điều 126 Luật Nhà ở và Điều 121 Luật Đất đai (2009); Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của các luật liên quan đến đầu tư xây dựng cơ bản (2009); Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Giáo dục (2009)…

Thực tiễn việc xem xét, thông qua các dự án luật nêu trên cho thấy một số bất cập sau:

Thứ nhất, quy trình, thủ tục rút gọn được áp dụng quá rộng so với quy định của Luật BHVBQPPL 2008.

Thực tế áp dụng quy định của Luật BHVBQPPL 2008 cho thấy, quy trình, thủ tục rút gọn được áp dụng cho các dự án đã được dự kiến trong Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh (ví dụ, Dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Điện ảnh, Dự án Luật sửa đổi, bổ sung Luật Di sản văn hóa) và cả những dự án không có trong Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh (Dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Thuế giá trị gia tăng, Luật Thuế thu nhập doanh nghiệp, Luật Quản lý thuế)⁴. 

Quy trình, thủ tục rút gọn cũng được áp dụng cho dự án sửa đổi, bổ sung một luật (Dự án Luật sửa đổi, bổ sung Luật Điện ảnh), cho cả dự án sửa đổi, bổ sung nhiều luật (Dự án Luật sửa đổi, bổ sung Điều 125 Luật Nhà ở và Điều 121 Luật Đất đai; Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của các luật liên quan đến đầu tư xây dựng cơ bản).

Ngoài ra, quy trình, thủ tục rút gọn còn được áp dụng cho dự án sửa một số điều (Dự án Luật sửa đổi, bổ sung Điều 125 Luật Nhà ở và Điều 121 Luật Đất đai), dự án sửa nhiều điều (Dự án Luật sửa đổi, bổ sung Luật Điện ảnh), dự án luật sửa rất nhiều điều (Dự án Luật sửa đổi bổ sung một số điều của các luật liên quan đến đầu tư xây dựng cơ bản).

Thứ hai, trong quá trình soạn thảo dự án, việc áp dụng quy định của luật theo quy trình, thủ tục rút gọn còn chưa thống nhất, dẫn đến chất lượng soạn thảo của một số dự án luật còn chưa đảm bảo. 

Một số dự án luật được chuẩn bị kỹ lưỡng, áp dụng đầy đủ các yêu cầu đối với quy trình lập pháp thông thường như thành lập ban soạn thảo, tổ biên tập, tiến hành tổng kết, đánh giá tình hình thực hiện những quy định của luật hiện hành đến đánh giá tác động của việc sửa đổi… Đó là các dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Điện ảnh, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Giáo dục…

Một số dự án luật khác không tiến hành tổng kết, đánh giá tình hình thực hiện như quy định của luật hiện hành, không đánh giá tác động của việc sửa đổi…, thời gian chuẩn bị gấp, trong khi đó phạm vi điều chỉnh lại rộng, liên quan đến nhiều lĩnh vực. Điều này đã gây ảnh hưởng đến chất lượng của dự án.

Ví dụ, Dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của các luật liên quan đến đầu tư xây dựng cơ bản được thực hiện quá gấp nên cơ quan chủ trì soạn thảo không kịp tổng kết, đánh giá tình hình thực hiện quy định của pháp luật; không khảo sát dự báo tác động của những sửa đổi, bổ sung, dẫn đến chất lượng của dự án không đảm bảo. Cụ thể, lần đầu trình UBTVQH cho ý kiến, Dự án đề nghị sửa bốn luật. Sau khi UBTVQH cho ý kiến, Dự án bổ sung sửa đổi thêm hai luật với tổng số 35 điều sửa đổi, một điều bổ sung. Khi xem xét, thông qua, Quốc hội chỉ đồng ý sửa đổi, bổ sung các điều liên quan đến năm luật với 33 điều sửa đổi, một điều bổ sung⁵.

Tượng tự như vậy, Dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Di sản văn hóa đề nghị sửa đổi, bổ sung 16 điều. Sau khi thảo luận, Quốc hội biểu quyết thông qua 23 điều sửa đổi, bổ sung trong đó có tám điều sửa đổi thêm, một điều bổ sung⁶.

Thứ ba, thời gian gửi các dự án luật cho các cơ quan của Quốc hội, đại biểu Quốc hội không thống nhất.

Một số dự án luật được gửi trước kỳ họp tạo điều kiện cho các đại biểu Quốc hội sớm tiếp cận, có thời gian để nghiên cứu nội dung của dự án. Ví dụ, Dự án luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Di sản văn hóa, Dự án luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Giáo dục. Nhưng một số dự án luật được gửi quá chậm, ngay trong kỳ họp, trước ngày đại biểu thảo luận ở tổ, như Dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của các luật liên quan đến đầu tư xây dựng cơ bản. Việc chậm gửi tài liệu đã không đảm bảo thời gian để đại biểu nghiên cứu, gây ảnh hưởng đến chất lượng của các phiên thảo luận ở tổ, ở hội trường.

 Quốc hội hiện nay có đa số (khoảng 2/3) đại biểu kiêm nhiệm, thời gian dành cho hoạt động đại biểu không nhiều, trong khi đó kỳ họp gồm rất nhiều vấn đề, đòi hỏi đại biểu phải xử lý một lượng thông tin lớn. Vì vậy, việc chậm gửi tài liệu về dự án luật sẽ không bảo đảm cho đại biểu có thể nắm bắt một cách thấu đáo mọi khía cạnh, nên đại biểu bị lệ thuộc chủ yếu vào nguồn thông tin do Ban soạn thảo cung cấp (cho dù bên cạnh đó còn có thông tin trong báo cáo thẩm tra của các cơ quan của Quốc hội). Đây là một trong những nguyên nhân khiến đại biểu không yên tâm khi bấm nút biểu quyết thông qua Dự án luật.

Theo chúng tôi, nguyên nhân dẫn đến những bất cập nêu trên là:

– Do Luật BHVBQPPL 2008 không quy định rõ tiêu chí áp dụng hai trường hợp quy định tại Điều 75. Thực tế cho thấy, quy định về trường hợp “khẩn cấp” tại Điều 75 mà không kèm theo điều kiện ràng buộc đã tạo ra việc vận dụng không thống nhất quy định này. Khi cần sửa đổi, bổ sung một văn bản luật nào đó, cơ quan quản lý đưa ra các lý do để viện dẫn về sự cần thiết đến mức “khẩn cấp” phải sửa đổi, bổ sung một văn bản luật đó, cho dù việc chậm ban hành văn bản không làm trầm trọng mối quan hệ xã hội cần được điều chỉnh, không gây ảnh hưởng xấu đến tình hình kinh tế – xã hội của đất nước, quyền, lợi ích của công dân (Dự án Luật sửa đổi, bổ sung Điều 126 Luật Nhà ở và Điều 121 Luật Đất đai).

Việc không ràng buộc điều kiện áp dụng thủ tục rút gọn cho các trường hợp “sửa đổi ngay cho phù hợp với VBQPPL mới ban hành” tạo điều kiện cho các cơ quan quản lý đề xuất áp dụng thủ tục này cho nhiều dự án luật sửa đổi, bổ sung, cho dù “việc sửa đổi ngay” một số dự án luật đòi hỏi cần phải có thời gian, theo quy trình thủ tục thông thường mới bảo đảm chất lượng của luật.

– Luật Ban Hành Văn Bàn Quy Phạm Pháp Luật năm 2008 không đòi hỏi trong quy trình, thủ tục rút gọn, cơ quan chủ trì soạn thảo phải thực hiện đầy đủ các yêu cầu như trong quy trình thông thường. Việc không đòi hỏi cơ quan chủ trì soạn thảo các dự án luật được xem xét, thông qua theo quy trình, thủ tục rút gọn phải thành lập ban soạn thảo, tổ biên tập, gửi tài liệu kèm theo báo cáo nghiên cứu tổng kết, đánh giá việc thực pháp luật cũng như báo cáo đánh giá tác động của việc sửa đổi, bổ sung luật v.v.. dẫn đến sự không thống nhất trong việc áp dụng pháp luật, gây ảnh hưởng tới chất lượng soạn thảo của cơ quan chủ trì soạn thảo; chất lượng thảo luận, thông qua dự án luật của Quốc hội, đại biểu Quốc hội. Từ đây dẫn đến chất lượng của các dự án luật sẽ bị ảnh hưởng.

3. Hoàn thiện quy định của pháp luật về quy trình, thủ tục rút gọn

Để bảo đảm cho quy trình, thủ tục rút gọn được vận dụng thống nhất trong thực tiễn, bảo đảm chất lượng của các dự án luật, cần phải hoàn thiện quy định về quy trình, thủ tục rút gọn theo hướng sau:

– Cụ thể hóa các trường hợp áp dụng quy trình, thủ tục rút gọn quy định tại khoản 1 Điều 75 Luật BHVBQPPL 2008.

  Các nước trên thế giới đều xây dựng quy trình lập pháp theo hướng kéo dài quá trình lập pháp. Ở nước ta, thủ tục thông qua luật tại hai kỳ họp Quốc hội được áp dụng từ năm 2002 đến nay là một bước tiến theo hướng kéo dài quá trình xem xét, thông qua một văn bản luật. Thủ tục này, một mặt bảo đảm tính khả thi, mặt khác bảo đảm tính ổn định của văn bản luật. Do đó, việc xem xét thông qua luật theo quy trình thủ tục khác (thủ tục rút gọn) cần phải được cân nhắc một cách kỹ lưỡng. Do vậy, bên cạnh hai trường hợp nêu trong khoản 1 Điều 75 Luật BHVBQPPL  2008, cần xác định các điều kiện cụ thể để áp dụng hai trường hợp đó. Trong quá trình soạn thảo Dự án Luật BHVBQPPL năm 2008, Ban soạn thảo có đề cập đến bốn tiêu chí áp dụng quy trình, thủ tục rút gọn, đó là: văn bản sửa đổi, bổ sung một số điều mà nội dung sửa đổi không ảnh hưởng lớn đến quyền và nghĩa vụ công dân; quy định văn bản không làm phát sinh lớn về nguồn nhân lực và tài chính bảo đảm thực hiện; ban hành trong trường hợp đột xuất, khẩn cấp nhằm đáp ứng kịp thời nhu cầu quản lý nhà nước, bảo đảm lợi ích chung; ban hành văn bản để sửa đổi, bổ sung về mặt kỹ thuật của văn bản do hệ quả, tác động của VBQPPL khác nhằm bảo đảm thống nhất với nội dung của văn bản đã được ban hành trước đó.

Tuy nhiên, các tiêu chí nêu trên lại không được cụ thể hóa trong luật. Để bảo đảm quy trình, thủ tục rút gọn được áp dụng có chọn lọc cho các dự án luật, cần luật hóa bốn tiêu chí nêu trên, đồng thời bổ sung thêm tiêu chí: nội dung sửa đổi không liên quan đến nhiều lĩnh vực.

– Sửa đổi quy định  của khoản 3 Điều 75 theo hướng yêu cầu thành lập ban soạn thảo, tổ biên tập.

Thực tế cho thấy, việc sửa đổi, bổ sung luật không chỉ đơn giản là thêm hay bớt hoặc sửa đổi một điều khoản nào đó, mà còn liên quan, có ảnh hưởng tới các mối quan hệ xã hội khác. Do vậy, để đảm bảo tính toàn diện, tính khả thi của những sửa đổi, bổ sung đó, cần phải có một cơ quan chuyên trách với đội ngũ chuyên gia am hiểu sâu về những vấn đề sửa đổi, bổ sung đặt ra. Vì vậy, việc thành lập ban soạn thảo là yêu cầu cần được đặt ra cho bất cứ dự án luật nào, kể cả đối với dự án luật áp dụng quy trình, thủ tục rút gọn.

– Bổ sung quy định về thời hạn gửi hồ sơ cho cơ quan của Quốc hội, đại biểu Quốc hội. Việc quy định về thời hạn gửi hồ sơ cho cơ quan của Quốc hội, đại biểu Quốc hội (thời hạn đó có thể ngắn hơn thời hạn của thủ tục thông thường) là cần thiết.

Bởi lẽ, quy định này một mặt bảo đảm cho các cơ quan của Quốc hội, đại biểu Quốc hội có thời gian nghiên cứu tài liệu trước khi cho ý kiến đóng góp vào dự thảo, mặt khác nâng cao trách nhiệm của cơ quan soạn thảo đối với công tác chuẩn bị dự án luật. Bên cạnh đó, thời hạn đặt ra cũng giúp cho cơ quan soạn thảo chủ động xây dựng kế hoạch soạn thảo dự án.

– Bổ sung quy định yêu cầu về tài liệu trong hồ sơ trình dự án, bao gồm báo cáo tổng kết tình hình thực hiện luật, báo cáo đánh giá tác động của dự án luật, ý kiến của đối tượng bị tác động và của các cơ quan, tổ chức có liên quan.

Việc sửa đổi, bổ sung luật xuất phát từ nhu cầu thực tiễn điều chỉnh các quan hệ xã hội. Để đánh giá sự phù hợp giữa các quy định của pháp luật với thực tiễn vận động của những quan hệ xã hội, đòi hỏi phải có sự nghiên cứu, đánh giá thực tế. Vì vậy, phải tổ chức tiến hành tổng kết, đánh giá thực tiễn thi hành pháp luật, qua đó rút ra những vấn đề cần sửa đổi, bổ sung nhằm hoàn thiện pháp luật. Có như vậy việc sửa đổi, bổ sung luật mới bảo đảm tính khả thi, đáp ứng đòi hỏi của cuộc sống xã hội.

Bên cạnh đó, việc đánh giá tác động của dự án luật là hết sức cần thiết. Điều này giúp cơ quan chủ trì soạn thảo, Quốc hội, đại biểu Quốc hội lường trước được những vấn đề sẽ phát sinh để đề xuất những giải pháp thích hợp bảo đảm phát huy hiệu quả của dự án luật sau khi được thông qua.

Bản chất của quy trình rút gọn là quy trình thông qua luật tại một kỳ họp, một phiên họp. Trong quy trình này, thời gian đại biểu Quốc hội tiếp cận, cho ý kiến vào dự án luật là không nhiều. Để bảo đảm cho đại biểu có thể nắm bắt được nội dung của dự án luật, cần phải cung cấp nhiều thông tin cho đại biểu hơn. Những thông tin đó cần phải có trong hồ sơ trình dự án luật. Như vậy, xét về mặt lý luận và thực tiễn, hồ sơ trình dự án luật theo thủ tục rút gọn cần phải đầy đủ, bằng hoặc hơn hồ sơ trình dự án theo thủ tục thông thường.

(1) Qua 7 kỳ họp, Quốc hội khóa XII đã thông qua được 55 luật, trong đó có 14  luật sửa đổi, bổ sung chiếm 25,45%; trong số đó có 09 luật được thông qua theo thủ tục rút gọn tại một kỳ họp.

(2) Xem, Vũ Hồng Anh, Về thủ tục rút gọn trong quy trình lập pháp, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 2 năm 2008.

(3) Xem, Bộ Tư pháp, Tài liệu tham khảo về dự thảo Luật BHVBQPPL. Hà Nội, tháng 10/2007, tr. 22.

(4) Tại phiên họp trù bị sáng 20/5/2009, theo đề nghị của UBTVQH, Quốc hội đã thông qua Chương trình kỳ họp thứ năm trong đó có bổ sung việc xem xét, thông qua Dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Thuế giá trị gia tăng, Luật Thuế thu nhập doanh nghiệp, Luật Quản lý thuế theo quy trình tại một kỳ họp. Tuy nhiên, qua xem xét việc chuẩn bị Dự án Luật còn có nhiều ý kiến khác nhau nên UBTVQH đề nghị Quốc hội chưa xem xét Dự án này tại kỳ họp thứ 5. Đề nghị này được Trưởng Đoàn thư ký kỳ họp thông báo tới từng đại biểu Quốc hội.

(5) Xem Kỷ yếu kỳ họp thứ 5 Quốc hội khóa XII, UBTVQH, H. 2010.

(6) Xem Kỷ yếu kỳ họp thứ 5 Quốc hội khóa XII, UBTVQH, H. 2010.

TS. Vũ Hồng Anh – Viện Nghiên cứu Lập pháp

Nguồn: Tạp chí nghiên cứu lập pháp (NCLP.ORG.VN)

—————————————————