Hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật được thực hiện như thế nào?

1. Tự kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật là gì?

Tự kiểm tra văn bản là hoạt động được thực hiện bởi cơ quan, người có thẩm quyền đã ban hành hoặc liên tịch ban hành ra văn bản đó với tinh thần là tự xem xét, đánh giá tính hợp pháp của văn bản do mình đã ban hành; Tự kiểm tra văn bản nhằm giúp cơ quan, người có thẩm quyền đã ban hành văn bản đó phát hiện nội dung không phù hợp với pháp luật một cách sớm nhất để có biện pháp xử lý kịp thời. Đặc biệt, với việc tự kiểm tra văn bản ngay sau khi ban hành có thể tránh được việc phải khắc phục hậu quả do nội dung trái pháp luật của văn bản; Hoạt động tự kiểm tra văn bản đóng vai trò quan trọng trong việc duy trì và đề cao ý thức chấp hành đầy đủ trình tự, thủ tục từ quá trình tham mưu, soạn thảo, thẩm định, ký ban hành văn bản, góp phần nâng cao chất lượng xây dựng văn bản ở các cơ quan, từ đó tạo lập một hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất, minh bạch.

Theo quy định của Điều 111 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP thì cơ quan, người có thẩm quyền có trách nhiệm tự kiểm tra văn bản bao gồm:

1. Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp, chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt tự kiểm tra văn bản do mình ban hành hoặc liên tịch ban hành ngay sau khi văn bản được ban hành hoặc nhận được yêu cầu, kiến nghị của cơ quan, tổ chức, cá nhân.

2. Cơ quan, người có trách nhiệm giúp Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp, chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt tự kiểm tra văn bản:

– Người đứng đầu tổ chức pháp chế thuộc bộ, cơ quan ngang bộ là đầu mối giúp Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ thực hiện việc tự kiểm tra thông tư, thông tư liên tịch do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao ban hành;

– Cục trưởng Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật thuộc Bộ Tư pháp là đầu mối giúp Bộ trưởng Bộ Tư pháp thực hiện việc tự kiểm tra thông tư, thông tư liên tịch do Bộ trưởng Bộ Tư pháp với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao ban hành;

– Người đứng đầu tổ chức pháp chế cơ quan thuộc Chính phủ phối hợp với tổ chức pháp chế thuộc bộ mà Bộ trưởng bộ đó đã ban hành văn bản thuộc lĩnh vực hoạt động của cơ quan thuộc Chính phủ thực hiện việc tự kiểm tra văn bản;

– Ban Pháp chế Hội đồng nhân dân giúp Hội đồng nhân dân thực hiện việc tự kiểm tra văn bản của Hội đồng nhân dân;

– Giám đốc Sở Tư pháp, Trưởng Phòng Tư pháp, người đứng đầu cơ quan được Ủy ban nhân dân ở đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt giao là đầu mối giúp Ủy ban nhân dân cùng cấp thực hiện việc tự kiểm tra văn bản;

– Công chức tư pháp – hộ tịch giúp Ủy ban nhân dân cấp xã thực hiện việc tự kiểm tra văn bản.

– Cục trưởng Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật thuộc Bộ Tư pháp, người đứng đầu tổ chức pháp chế bộ, cơ quan ngang bộ có trách nhiệm phối hợp với cơ quan, đơn vị có liên quan thuộc Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao để tự kiểm tra thông tư liên tịch giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao.

3. Các cơ quan, đơn vị có liên quan phải kịp thời cung cấp thông tin, tài liệu cần thiết và phối hợp với các cơ quan, người có trách nhiệm trong việc tự kiểm tra văn bản.

2. Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật theo thẩm quyền là gì?

 Kiểm tra theo thẩm quyền là xem xét, đánh giá và kết luận về tính hợp pháp của văn bản được kiểm tra của cơ quan, người có thẩm quyền ở bộ, ngành, địa phương đối với các văn bản có quy định liên quan đến lĩnh vực quản lý nhà nước của Bộ, ngành, địa phương mình; Kiểm tra văn bản theo thẩm quyền nhằm đảm bảo nội dung của văn bản đã ban hành phù hợp với pháp luật về lĩnh vực quản lý nhà nước của bộ, ngành có liên quan trong văn bản đó. Hoạt động kiểm tra theo thẩm quyền thực chất là sự “kiểm soát chéo” giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện pháp luật và có thể, từ hoạt động này mà những nội dung không phù hợp với pháp luật không được phát hiện ở giai đoạn tự kiểm tra sẽ được xem xét, đánh giá lại, đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính khả thi của văn bản.

Theo quy định tại Điều 113, Điều 114 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP thì thẩm quyền kiểm tra được quy định như sau:

2.1. Thẩm quyền của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ

Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ kiểm tra văn bản do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ khác, Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt ban hành về những nội dung có liên quan đến ngành, lĩnh vực do mình phụ trách.

Người đứng đầu tổ chức pháp chế bộ, cơ quan ngang bộ có trách nhiệm giúp Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ kiểm tra văn bản thuộc thẩm quyền kiểm tra của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ.

2.2. Thẩm quyền của Bộ trưởng Bộ Tư pháp

Bộ trưởng Bộ Tư pháp có thẩm quyền kiểm tra văn bản QPPL được nêu tại điểm 1 Mục V nêu trên. Ngoài ra, Bộ trưởng Bộ Tư pháp còn có nhiệm vụ giúp Thủ tướng Chính phủ thực hiện việc kiểm tra: thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ; nội dung quy định thuộc lĩnh vực quản lý nhà nước của bộ, cơ quan ngang bộ trong thông tư liên tịch giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; nghị quyết của Hội đồng nhân dân, quyết định của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực quản lý nhà nước.

Như vậy, Bộ Tư pháp giúp Thủ tướng Chính phủ kiểm tra “Thông tư do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ ban hành” không phân biệt thông tư đó ban hành “liên quan đến lĩnh vực quản lý nhà nước của Bộ, cơ quan ngang Bộ đó hoặc liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực quản lý nhà nước” cho phù hợp với thực tiễn – đây là điểm mới so với quy định tại Nghị định số 40/2010/NĐ-CP.

Cục trưởng Cục Kiểm tra văn bản QPPL giúp Bộ trưởng Bộ Tư pháp kiểm tra các văn bản thuộc thẩm quyền kiểm tra của Bộ trưởng Bộ Tư pháp.

2.3. Thẩm quyền của Bộ trưởng, Chủ nhiệm Văn phòng Chính phủ

Bộ trưởng, Chủ nhiệm Văn phòng Chính phủ có thẩm quyền kiểm tra văn bản nêu tại điểm 1 Mục V và giúp Thủ tướng Chính phủ kiểm tra: Thông tư của Bộ trưởng Bộ Tư pháp; nội dung quy định thuộc lĩnh vực quản lý nhà nước của bộ Tư pháp trong thông tư liên tịch giữa Bộ trưởng Bộ Tư pháp với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao

Trường hợp có tranh chấp thẩm quyền kiểm tra thì Bộ trưởng Bộ Tư pháp báo cáo Thủ tướng Chính phủ quyết định.

2.4. Thẩm quyền của  Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện

Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh kiểm tra văn bản của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp huyện; Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện kiểm tra văn bản của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp xã.

Giám đốc Sở Tư pháp, Trưởng Phòng Tư pháp có trách nhiệm giúp Chủ tịch Ủy ban nhân dân cùng cấp thực hiện việc kiểm tra văn bản.

3. Nguyên tắc kiểm tra văn bản, xử lý văn bản trái pháp luật

Khi tiến hành kiểm tra, xử lý văn bản cần phải tuân theo những nguyên tắc cơ bản được quy định tại Điều 105 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP, cụ thể là:

Bảo đảm tính toàn diện, kịp thời, khách quan, công khai, minh bạch; đúng thẩm quyền, trình tự, thủ tục; kết hợp giữa việc kiểm tra của cơ quan, người có thẩm quyền với việc tự kiểm tra của cơ quan, người ban hành văn bản; bảo đảm sự phối hợp giữa các cơ quan có liên quan.

Không được lợi dụng việc kiểm tra, xử lý văn bản vì mục đích vụ lợi, gây khó khăn cho hoạt động của cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản và can thiệp vào quá trình xử lý văn bản trái pháp luật.

Cơ quan, người có thẩm quyền kiểm tra, xử lý văn bản chịu trách nhiệm về kết luận kiểm tra và quyết định xử lý văn bản.

4. Nội dung kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật

Theo quy định của Điều 104 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP thì nội dung kiểm tra văn bản là việc xem xét, đánh giá, kết luận về tính hợp hiến, hợp pháp của văn bản được thực hiện theo các nội dung sau:

– Kiểm tra về thẩm quyền ban hành văn bản gồm kiểm tra thẩm quyền về hình thức và kiểm tra thẩm quyền về nội dung;

– Kiểm tra về nội dung của văn bản;

– Kiểm tra về căn cứ ban hành; thể thức, kỹ thuật trình bày; trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành văn bản.

5. Phương thức kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật

Hoạt động kiểm tra văn bản được tiến hành bằng các phương thức sau:

– Tự kiểm tra văn bản.

– Kiểm tra văn bản theo thẩm quyền: Kiểm tra văn bản do cơ quan, người ban hành văn bản gửi đến; Kiểm tra văn bản khi nhận được yêu cầu, kiến nghị của các cơ quan, tổ chức, cá nhân phản ánh về văn bản có dấu hiệu trái pháp luật; Kiểm tra văn bản theo địa bàn tại cơ quan ban hành văn bản, chuyên đề, ngành, lĩnh vực.

Nghị định số 34/2010/NĐ-CP làm rõ phương thức kiểm tra văn bản theo địa bàn tại tại cơ quan ban hành văn bản. Trong đó, có kiểm tra địa bàn do Cơ quan kiểm tra văn bản quyết định thành lập Đoàn và Kiểm tra liên ngành đối với văn bản trái pháp luật tại địa bàn. Việc này nhằm tăng cường trách nhiệm cho cơ quan kiểm tra, cơ quan ban hành văn bản; quá trình trực tiếp làm việc, trao đổi với cơ quan ban hành văn bản, kiểm tra hồ sơ, quy trình, thủ tục sẽ giúp cơ quan kiểm tra có đầy đủ thông tin để đưa ra kết luận, kiến nghị xử lý chính được xác.

6. Quy trình tự kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật

Hoạt động tự kiểm tra văn bản được tiến hành tại chính cơ quan ban hành văn bản đối với văn bản do mình ban hành. Việc tự kiểm tra văn bản được giao cho tổ chức pháp chế bộ, cơ quan tư pháp địa phương trực tiếp thực hiện hoặc phân công cho các đơn vị thuộc bộ, ngành, các sở, ban, ngành của địa phương thực hiện theo lĩnh vực được giao phụ trách, bảo đảm sự phối hợp chặt chẽ và phát huy vai trò đầu mối của cơ quan pháp chế, tư pháp trong việc đôn đốc, theo dõi, báo cáo kết quả công tác tự kiểm tra văn bản.

Về quy trình thông thường, khi phát hành văn bản quy phạm pháp luật, cơ quan, đơn vị phát hành gửi văn bản cho cơ quan, đơn vị được phân công để thực hiện tự kiểm tra văn bản. Trường hợp nhận được yêu cầu, kiến nghị của cơ quan, tổ chức, cá nhân về văn bản có chứa quy phạm pháp luật nhưng không được ban hành bằng hình thức văn bản quy phạm pháp luật và văn bản do cơ quan không có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật ban hành, thì cơ quan, đơn vị có trách nhiệm ban hành những văn bản đó gửi ngay cho cơ quan, đơn vị được phân công để tự kiểm tra.

Khi tiến hành tự kiểm tra văn bản, nếu phát hiện văn bản có nội dung trái pháp luật thì cơ quan, đơn vị tự kiểm tra phối hợp cơ quan, đơn vị đã chủ trì soạn thảo, trình văn bản trao đổi để thống nhất những nội dung trái pháp luật, các biện pháp xử lý và báo cáo với cơ quan, người đã ban hành văn bản để kịp thời xử lý theo thẩm quyền.

Báo cáo kết quả tự kiểm tra văn bản có dấu hiệu trái pháp luật gồm những nội dung sau: Đánh giá nội dung có dấu hiệu trái pháp luật của văn bản và đề xuất hướng xử lý, thời hạn xử lý, biện pháp khắc phục hậu quả do văn bản gây ra (nếu có); Xác định trách nhiệm của cán bộ, công chức tham mưu soạn thảo, thẩm định, thẩm tra và ban hành văn bản.

7. Quy trình kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật theo thẩm quyền

– Tiếp nhận văn bản thuộc đối tượng kiểm tra.

Cơ quan kiểm tra văn bản phải mở “Sổ văn bản đến” để theo dõi việc gửi và tiếp nhận văn bản thuộc đối tượng kiểm tra.

– Thủ trưởng cơ quan kiểm tra văn bản phân công người kiểm tra văn bản.

– Người kiểm tra văn bản tiến hành xem xét, đánh giá tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của văn bản được kiểm tra.

– Báo cáo kết quả kiểm tra văn bản và đề xuất hướng xử lý:

+ Khi phát hiện văn bản được kiểm tra có dấu hiệu trái pháp luật, người kiểm tra văn bản lập Phiếu kiểm tra văn bản, báo cáo Thủ trưởng cơ quan kiểm tra về kết quả kiểm tra và đề xuất hướng xử lý.

+ Căn cứ vào tính chất, mức độ trái pháp luật của văn bản và hậu quả gây ra, người kiểm tra văn bản có thể đề xuất: hình thức xử lý văn bản trái pháp luật; xử lý trách nhiệm của cơ quan, người có thẩm quyền đã ban hành văn bản trái pháp luật; xử lý trách nhiệm đối với cán bộ, công chức đã tham mưu soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, ban hành văn bản trái pháp luật trong trường hợp người đó có lỗi.

– Kết luận kiểm tra văn bản:

+ Thủ trưởng cơ quan kiểm tra văn bản xem xét, kết luận theo thẩm quyền hoặc trình cơ quan, người có thẩm quyền xem xét, kết luận về nội dung trái pháp luật của văn bản;

+ Kết luận kiểm tra phải có các nội dung cơ bản sau đây: tên văn bản được kiểm tra; tên và nội dung văn bản làm cơ sở pháp lý để xác định nội dung trái pháp luật của văn bản được kiểm tra; ý kiến về nội dung trái pháp luật của văn bản được kiểm tra; yêu cầu cơ quan, người đã ban hành văn bản xem xét, xử lý và thông báo kết quả xử lý văn bản theo quy định của pháp luật, đồng thời kiến nghị việc xem xét, xử lý trách nhiệm đối với cơ quan, người đã tham mưu xây dựng, ban hành văn bản trái pháp luật đó;

+ Kết luận kiểm tra được gửi cho cơ quan, người đã ban hành văn bản để xem xét, xử lý theo quy định của pháp luật.

– Trường hợp cơ quan, người đã ban hành văn bản không xử lý văn bản trái pháp luật hoặc cơ quan kiểm tra văn bản không nhất trí với kết quả xử lý thì cơ quan kiểm tra văn bản trình cơ quan, người có thẩm quyền xem xét, xử lý theo quy định.

Hồ sơ trình cơ quan, người có thẩm quyền xem xét, xử lý văn bản gồm: báo cáo của cơ quan kiểm tra văn bản; văn bản được kiểm tra; cơ sở pháp lý để kiểm tra; Phiếu kiểm tra văn bản; ý kiến của các cơ quan (nếu có); kết luận kiểm tra của cơ quan kiểm tra văn bản; các văn bản giải trình, thông báo kết quả xử lý của cơ quan có văn bản được kiểm tra (nếu có) và các tài liệu khác có liên quan.

Cơ quan kiểm tra văn bản phải mở “Sổ theo dõi xử lý văn bản trái pháp luật” để theo dõi, đôn đốc việc xử lý văn bản.