Hoạt động lập pháp thời kỳ phong kiến Quân chủ ở Châu Âu diễn ra như thế nào?

1. Lập pháp là gì?

Lập pháp là một trong ba chức năng của nhà nước, cùng với quyền hành pháp và quyền tư pháp hợp thành quyền lực nhà nước.

– Nghĩa rộng: Trong mối quan hệ với quyền lực nhà nước, lập pháp bao gồm vừa làm Hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp, vừa làm luật và sửa đổi luật.

– Nghĩa hẹp: Quyền lập pháp chỉ bao gồm “làm luật và sửa đổi luật”.

Trong ngôn ngữ chính thức còn có sự phân biệt lập pháp với lập quy. Xét theo nghĩa rộng, lập pháp với tính cách là một trong ba chức năng của quyền lực nhà nước – lập pháp, hành pháp, tư pháp, có thể hiểu khái niệm “lập pháp” là làm pháp luật nói chung của Nhà nước mà không chỉ là “làm luật. Vì vậy, “lập pháp” là làm pháp luật và không chỉ là “làm luật, và pháp luật thì phải được hiểu là tổng thể “các văn bắn quy phạm pháp luật do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền mà không chỉ là Quốc hội hoặc Uỷ ban thường vụ Quốc hội ban hành”. Nói một cách khác, trong trường hợp đó, lập pháp bao gồm cả lập quy, tức là bao gồm cả hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật dưới luật để thi hành luật của các cơ quan hành pháp, tư pháp. Như vậy, khi nói đến lập pháp thì đồng thời cũng nói đến lập quy, còn lập pháp theo nghĩa hẹp là một chức năng cơ bản của Quốc hội: làm luật và sửa đổi luật và xét theo thẩm quyền, trình tự, lập pháp khác hãn lập quy. Lập quy thường gắn liến với thẩm quyền của các cơ quan ban hành văn bản dưới luật.

2. Quyền lập pháp và hoạt động lập pháp ở Việt Nam

Quyền lực nhà nước được tạo thành từ ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Việc phân tách quyền lực nhà nước thành ba quyền nói trên bắt nguồn từ học thuyết tam quyền phân lập mà cha đẻ của nó là John Locke. Học thuyết của ông sau đó được phát triển bởi nhà xã hội học và luật học người Pháp Montesquieu. Trong bài phân tích về thực trạng Hiến pháp nước Anh đầu thế kỷ 18, Montesquieu kết luận rằng, ở Anh, sự tự do của công dân chỉ được đảm bảo khi quyền lực và các chức năng của nhà nước được phân chia cho ba cơ quan khác nhau là lập pháp, hành pháp và tư pháp1. Quyền lập pháp là quyền ban hành pháp luật còn quyền hành pháp là quyền thực thi pháp luật và quyền tư pháp là quyền bảo vệ pháp luật.

Một trong những bước tiến quan trọng trong nhận thức về tổ chức bộ máy nhà nước ở nước ta thời kỳ đổi mới là thừa nhận những hạt nhân hợp lý của thuyết tam quyền phân lập, theo đó mặc dù trong tổ chức bộ máy nhà nước không có sự phân chia và đối trọng giữa các nhánh quyền lực nhưng thừa nhận sự phân công và phối hợp trong việc thực hiện ba quyền ấy. Nguyên tắc này được thể hiện tại Điều 2 Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001), theo đó “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”. Theo quy định tại Điều 83 của bản Hiến pháp này thì “Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và quyền lập pháp”. Như vậy, quyền làm luật được trao cho Quốc hội – cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, do toàn thể nhân dân bầu ra.

Khái niệm quyền lập pháp (quyền làm luật) cần được phân biệt với khái niệm quyền soạn thảo luật. Pháp luật cho phép một đạo luật có thể được rất nhiều chủ thể khác nhau soạn thảo và trình lên Quốc hội. Trong thực tế nước ta, đa số các đạo luật đều do Chính phủ soạn thảo, một số ít được thực hiện bởi các chủ thể khác như Hội Luật gia, Hội Liên hiệp phụ nữ, Mặt Trận tổ quốc…2 Như vậy, chủ thể có quyền lập pháp không nhất thiết là chủ thể soạn thảo luật. Nội dung cốt lõi của quyền lập pháp chính là quyền đồng ý hoặc không đồng ý thông qua một chính sách hoặc một dự luật nào đó. Quy định Quốc hội là chủ thể duy nhất có quyền lập pháp nghĩa là chỉ Quốc hội mới có quyền thông qua các dự án luật, tạo nên những chuẩn mực buộc các chủ thể trong xã hội phải thực hiện. Vấn đề đặt ra là tại sao Quốc hội, với tư cách là cơ quan lập pháp, không tự mình soạn thảo luật mà lại trao cho các chủ thể khác thực hiện công việc này. Theo quy định của pháp luật, các cơ quan của Quốc hội và ngay cả đại biểu Quốc hội đều có quyền soạn và trình dự án luật. Tuy nhiên, đa phần các dự luật đều do Chính phủ soạn thảo là vì pháp luật cần phải bắt nguồn từ nhu cầu thực tiễn của quản lý đất nước. Nhu cầu ban hành chính sách, pháp luật luôn xuất phát từ thực tế sinh động của đời sống xã hội mà ở đó hành pháp là chủ thể đầu tiên phát hiện ra, “va chạm” và đòi hỏi phải giải quyết nó. Nhu cầu ấy được phản ánh tới Quốc hội thông qua chương trình làm việc của Chính phủ. Quốc hội chỉ ban hành luật dựa trên nhu cầu chính sách do Chính phủ báo cáo3, và ngược lại, nếu Quốc hội bỏ qua cơ sở này thì pháp luật chỉ trở thành món đồ nhân tạo, vô hồn, không được xã hội tiếp nhận.

3. Những nguyên tắc cơ bản của lập pháp

Hoạt động lập pháp phải tuân thủ những nguyên tắc về công bằng và bình đẳng:

Tính công minh của pháp luật: Thật ra pháp luật chỉ là sự điều tiết mà người đời không có được. Luật phải thật là vô tư, không thiên vị. Chính người lập phắp phải vô tư để không ghi tham vọng của mình vào tác phẩm luật Villemain (vị chính khách của Pháp).

Tính bình đẳng của pháp luật: Một chính phủ càng xa đảng phái và càng gần với phương sách trung dũng thì càng được vững vàng. Nhiều nhà lập pháp trong chính thể quý tộc đã cho người giàu quá nhiều và rút bớt của người nghèo cũng quá nhiều. Lầm lẫn đưa tới cái xấu xa thật sự; ưu thế của nhà giàu đánh đổ chính phủ nhiều hơn là ưu thế cùa người nghèo, của muôn dân.

4. Những đặc điểm của hoạt động lập pháp thời kỳ phong kiến cổ đại

Những bậc tài năng rộng lớn có thể làm ra luật cho nước mình và nước khác, đều phải chú ý đến cách soạn thảo luật. Phong cách thảo luật phải ngắn gọn, rõ ràng. Bộ luật 12 bảng của Rôma cổ đại là một mẫu mực về tính chính xác. Trẻ con học thuộc lòng các điều luật này.

Phong cách các đạo luật phải giản dị. Céch nói thẳng ra thì hơn là cách nói vòng vo. Thời Rôma, pháp luật không còn tính uy nghiêm nữa. Luật vua ban mà như lời nói của biện sĩ. Khi văn phong của đạo luật lòng thòng thi người ta coi đó như một bài khoe khoang.

Điều cốt yếu là lời lẽ của luật phải gọi nên trong đầu óc người đời những ý nghĩ đúng như luật nói. Hồng y Giáo chủ Richelieu (vị hồng y Công giáo Rôma) đồng ý cho người ta lên án một vị bộ trưởng trước mặt nhà vua, nhưng nếu những điều buộc tội ấy không thoả đáng thì người lên án sẽ bị phạt. Điều này đã cản trở mọi người không giám nói sự thật chống lại Giáo chủ, vì chữ thoẩ đáng có nghĩa rất tương đối. Một việc tho ả đáng với người này có thể là không thoả đáng với người kia.

Luật Honorius (vị Hoàng đế của Đế quốc Tây La Mã) phạt tử hình kẻ nào đe doạ nông nô đã dược giải phóng hoặc mua lại anh ta về làm nông nô. Ở đây có một từ mơ hồ: đe doạ tức là làm cho ngưồi ta sợ; sợ hay không sợ là tuỳ ở cảm xúc của từng người.

Khi pháp luật phải ghi một điều về phạt thì cần hết sức tránh ghi thành giá tiền. Hàng nghìn duyên cớ có thể làm cho đồng tiền thay đổi giá, nên điều quy định phạt bằng tiền sẽ mỗi thời có một giá trị khác nhau. Người ta biết chuyện một tên láo xược ở Rôm a gặp ai cũng tát người ta một cái rồi xì ra 25 xu bồi thường đúng theo hình phạt luật định.

Khi luật đã xác định ý nghĩa của một sự việc thì chớ nên dùng những từ ngữ mơ hồ. Trong sắc dụ hình luật của vua Louis XIV (x) đã liệt kê chính xác những trường hợp liên quan đến Hoàng gia, nhưng sau đó lại còn ghi thêm mấy chữ: “và những kẻ mà các pháp quan hoàng gia đã xét xử”. Mấy chữ này làm cho tính nghiêm nhặt của sắc dụ bị lỏng lẻo mất.

Charles VII (Vua của Pháp thời phong kiến) nói rằng các bên kiện cáo có thể kháng án sau khi xét xử 3 tháng, 4 tháng và 6 tháng, không theo như các tục lệ của vương quốc Ông cho phép kháng án bất kỳ lúc nào, miễn là phát hiện sự gian dối của Chánh án hoặc có những lý do trọng đạỉ phải phát hiện để xử lại. Như vậy phần cuối của đạo luật đã phá mất phần đầu, đến nỗi về sau người ta kháng án trong khoảng 30 năm.

Một đạo luật của Constantin (La Mã) quy định chỉ cần có giáo chủ làm chứng là đủ, không phải nghe nhân chứng thứ hai. Như vậy ông xử việc theo người và xử người theo danh phận.

Luật không cần phải mềm mỏng, tế nhị. Luật là để đối xử với người đủ mọi loại quan niệm khác nhau, không phải là một nghệ thuật lô zích, mà là lý lẽ đơn giản của một ông bố trong gia đình.

Trong một đạo luật, nếu xét các trường hợp ngoại lệ, giới hạn hoặc điều chỉnh linh hoạt là không cần thiết, thì chớ đưa vào văn bản luật, khiến cho các chi tiết dễ bị long lẫn vào nhau.

Chớ thay đổi một điều luật khi chưa có đủ lý do cần thiết. Justinien (Hoàng đế La Mã) cho phép một người vợ được ly dị mà không mất của hồi môn, nếu trong hai năm anh chồng không trang trải được cuộc hôn nhận. Sau đó ông sửa lại, cho người nghèó khổ thì được hạn ba năm. Nhưng trong trường hợp nghèo khổ như thế thì hai năm cũng chẳng khác gì ba năm, mà ba năm cũng chẳng hơn gì hai năm.

Khi người ta dùng bao nhiêu lý do để bảo vệ một đạo luật thì lý lẽ phải xứng với nó. Một đạo luật Rôma quy định người mù không được khiếu kiện, vì ra toà anh ta không nhìn thấy gì cả. Thật là một cách lý giải hồ đồ.

Luật của Platon (nhà triết học người Athen) phạt những người đính tự sát không phải vì tránh điều nhục nhã mà chỉ vì yếu đuối. Luật này không tốt, vì người ta không thể moi được lời thú nhận của bị cáo về động cơ thúc đẩy anh ta định tự sát là vì yếu đuối hay vì sợ nhục, và như thế thì phán quan phải nói thay động cơ của người bị cáo!

Nhiều đạo luật vô bổ làm yếu mất các đạo luật hữu ích. Những đạo luật để cho người ta dễ lẩn tránh làm yếu cả pháp chế nói chung.

Luật thì phải có hiệu quả; không để người ta vi phạm vì những điều thoả thuận cá biệt.

Cần quan tâm để pháp luật được nhận thức đúng với ý nghía của sự vật, chứ đừng trái ngược với bản chất sự vật. Trong dịp phế truất Hoàng tử Orange, vua Philippe II (vị vua của Pháp) đã hứa ai giết được hoàng tử thì sẽ thưởng cho kẻ ấy hoặc cho người thừa kế của y món tiền hai mươi ngàn đồng écus và phong tựớc quý tộc cho nữa. Đây là lời nói của ông vua, tự xưng là tôi tớ của Thượng đế; vậy mà tước quý tộc lại đem phong cho một hành vi giết người, và hành động giết người ấy lại lấy tư cách là của “đầy tớ Thượng đế? Tất cả các chuyện này đảo lộn mọi ý nghĩ về danh dự, về luân lý và về tôn giáo. Luật pháp phải có cái gì trong sáng. Làm ra luật là để trừng phạt cái ác. Luật phải có tâm hồn vô tư cao cả!

5. Những đạo luật trái với ý kiến chủ quan của các nhà lập pháp

Luật của Solon (Chính khách và nhà thơ Aten) tuyên bố: Trong một cụộc nổi loạn, tất cả những ai không đứng về một đảng phái nào đều bị coi là phần tử xấu. Điều luật này có vẻ kỳ khôi, Nhưng cần lưu ý hoàn cảnh Hy Lạp thời ấy phân chia làm nhiều nhà nước rất nhỏ; người ta sợ rằng trong một nước cộng hòa nhỏ bé được tạo nên qua phân tranh dân sự, thường có những kẻ khôn lỏi tìm cách dấu mình không theo đảng phải nào, chỉ đứng đằng, sau xúi bẩy, để làm cho mọi việc rắc rối đến cực độ.

Trong các tiểu quốc này, khi xảy ra bạo loạn thì số đông trong thành bang đều tham dự vào cuộc tranh chấp. Còn như trong nước quân chủ lớn của chúng ta thì các đảng phái cố ít người tham gia, còn dân chúng chỉ muốn sống yên ổn, bất động. Trường hợp này nên gọi số đông công dân là kẻ nổi loạn. Trái lại, trong trường hợp trên kia thì số ít nhứng người thông minh, xảo quyệt lại là kẻ nổi loạn dấu mặt; họ như một giọt rượu loại này nhỏ vào cả thùng rượu loại kia làm ngưng hẳn quá trình lên men.

Có những đạo luật mà người lập pháp ít khi biết rằng cách làm như thế là trái với mục đích của chính bản thân đạo luật. Ở Pháp có đạo luật quy định hai người dự phần vào một món lời, nếu một người chết thì người kia được hưởng hết. Những người làm ra đạo luật này nghĩ rằng quy định như thế là để cho sự việc kết thúc nhanh. Nhưng hậu quả lại khác hẳn. ta thấy biết bao vị giáo chức, tu sĩ tranh lợi mà xung đột nhau như những con chó giữ nhà của người Anh, đánh nhau đến chết. .

Đạo luật sau đây tìm thấy trong lòi tuyên thệ mà Eschine (một nhà chính khách Hy Lạp) lưu lại cho ta: “Ta thề sẽ không bao giờ phá huỷ thành phố của Amphictyon (một vị vua của Thermopylae và sau này là Athens) và không khuấy đục nước sông của họ. Nếu một dân tộc nào dám làm điều đó thì tôi sẽ tuyên chiến với chúng và sẽ huỷ diệt các thành phố của chúng”. Đoạn sau của lời thề có vẻ khẳng định đoạn trước, mà thực tế là trái ngược với đoạn trước. Amphictyon tuy muốn rằng người ta không bao giờ phá huỷ các thành phố Hy Lạp, nhưng đạo luật nói trên mở cửa cho người ta phá huỷ các thành phố đó.

Muốn xây dựng một công pháp thật đúng đắn trong dân chúng Hy Lạp thì phải làm cho người ta quen với nếp suy nghĩ rằng phá huỷ thành phô’ Hy lạp là điều xấu xa. Luật của Amphictyon là đúng, nhưng không khôn ngoan, vì nó chứng minh cho việc lạm dụng ngay đạo luật. Chẳng phải là vua Philippe đã tự cho phép phá huỷ các thành phố với lý do là các thành phố này đã vi phạm luật Hy Lạp đó sao? Đáng lẽ ra Amphictyon (trong thần thoại Hy Lạp, là một vị vua của Thermopylae và sau này là Athens.) có thể dùng các hình phạt khác, ví dụ như xử tử hình các pháp quan hay người chỉ huy quân đội của các thành phố trái luật kia, hoặc tước quyền ưu tiên Hy Lạp của dân chúng các thành phô’ làm trái luật, hoặc buộc họ phải trả một khoản tiền bồi thường cho đến khi nào xây dựng lại xong thành phố bị phá huỷ. Đạo luật phải nhằm vào việc trang trải điều bậy bạ đã xảy ra.