Khái niệm, đặc điểm của hoạt động ủy quyền lập pháp? Ủy uyền lập pháp theo Hiến pháp 2013?

1. Khái niệm về ủy quyền lập pháp

Ủy quyền lập pháp (delegation of legislative power) chính là hành vi của cơ quan lập pháp không trực tiếp thực thi quyền lập pháp mà trao/giao lại một phần quyền năng này cho cơ quan khác thực hiện. Như vậy, “ủy quyền lập pháp” (delegation of legislative power) chính là tiền đề để thực hiện hành vi lập pháp theo ủy quyền (ban hành các “văn bản lập pháp theo ủy quyền” – delegated legislation). Ủy quyền lập pháp vì thế luôn đi kèm với hoạt động lập pháp theo ủy quyền (delegated legislation), tức là hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật vốn thuộc thẩm quyền ban hành của Quốc hội nhưng được cơ quan nhận ủy quyền lập pháp ban hành. 

2. Bản chất ủy quyền lập pháp                                                                           

Về bản chất, ủy quyền lập pháp cũng là một hành vi thực hiện quyền lập pháp. Chính vì thế, việc ủy quyền lập pháp thường được thể hiện trong nội dung các đạo luật của Quốc hội (còn gọi là các đạo luật nguồn, đạo luật “mẹ” – enabling acts) hoặc trong Nghị quyết của Quốc hội. Ủy quyền lập pháp, vì thế, là hành vi lập pháp “gián tiếp”, theo đó, thay vì Quốc hội trực tiếp, tự mình xem xét, quyết định và ban hành các văn bản quy phạm pháp luật thì Quốc hội đã trao cho chủ thể khác quyền năng ban hành văn bản quy phạm pháp luật và thừa nhận giá trị pháp lý như là luật của loại văn bản quy phạm pháp luật này nếu các văn bản này được ban hành theo đúng thẩm quyền, trình tự, thủ tục pháp luật quy định. Tuy nhiên, do ủy quyền lập pháp cũng là hành vi thực hiện quyền lập pháp, do vậy, Quốc hội (chủ thể thực hiện quyền lập pháp), về nguyên tắc vẫn phải chịu toàn bộ trách nhiệm trước nhân dân về chất lượng của các văn bản được ban hành trên cơ sở lập pháp theo ủy quyền. 

3. Đặc điểm của ủy quyền lập pháp 

Ủy quyền lập pháp cũng là một dạng hành vi ủy quyền. Bởi vậy, các đặc điểm mang tính bản chất trong quan hệ ủy quyền đã nói ở phần trước cũng xuất hiện trong ủy quyền lập pháp. Tuy nhiên, do quyền lập pháp là quyền năng riêng có của Quốc hội (cơ quan đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân cả nước) đặt ra các quy tắc xử sự mang tính bắt buộc chung (các quy phạm pháp luật) nên các đặc điểm của ủy quyền lập pháp cũng có những điểm đặc trưng riêng. 

Thứ nhất, chủ thể thực hiện việc ủy quyền lập pháp là Quốc hội (cơ quan thực hiện quyền lập pháp) và chủ thể tiếp nhận việc ủy quyền lập pháp đó (chủ thể được ủy quyền lập pháp hoặc chủ thể nhận ủy quyền lập pháp) có thể là bất cứ cơ quan nhà nước có thẩm quyền nào mà Quốc hội thấy có vị thế phù hợp để thực hiện lập pháp theo ủy quyền. Thông thường, ở các nước, các chủ thể này thường là Chính phủ, các Bộ trưởng, một số cơ quan nhà nước mang tính độc lập được thành lập theo các đạo luật của Quốc hội (chẳng hạn như Ủy ban chứng khoán ở Hoa Kỳ, Hội đồng thương mại công bằng ở Nhật Bản) v.v. Ở Việt Nam, các chủ thể nhận ủy quyền lập pháp có thể là Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các Bộ trưởng, Tòa án nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng kiểm toán nhà nước, Hội đồng nhân dân các cấp, Ủy ban nhân dân các cấp. 

Thứ hai, ủy quyền lập pháp là hoạt động mang tính quyền uy của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất (cơ quan thực hiện quyền lập pháp của quốc gia). Đây là hành vi của cơ quan công quyền, mà đặc biệt, đây là hành vi của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân trong bộ máy nhà nước. Bởi vậy, tính quyền uy hay công quyền là một trong những đặc điểm hàng đầu cần phải tính tới khi nghiên cứu về hiện tượng ủy quyền lập pháp. Tính công quyền hoặc quyền uy này đòi hỏi khi thiết kế các quy tắc điều chỉnh hành vi ủy quyền lập pháp cần bảo đảm việc ủy quyền lập pháp được thực hiện thực sự vì lợi ích công (vì lợi ích chung của nhân dân). 

Thứ ba, ủy quyền lập pháp thường là hoạt động gây ra những quan ngại về uy tín, vị thế của cơ quan thực hiện quyền lập pháp (Quốc hội). Việc thực hiện quá nhiều ủy quyền lập pháp sẽ tạo ra một ấn tượng rằng Quốc hội chưa thực hiện được đầy đủ quyền năng ban hành pháp luật (quyền lập pháp) cho xã hội. Nói cách khác, Quốc hội chưa thể hiện hết vai và chưa thực hiện đầy đủ chức trách của mình mà người dân kỳ vọng/ủy thác. Trong lịch sử, John Locke, một trong những cha đẻ của lý thuyết về nhà nước pháp quyền đã cho rằng, cơ quan lập pháp không nên và không thể ủy quyền lập pháp của mình cho chủ thể khác. Trong tác phẩm “Khảo luận thứ hai về chính quyền dân sự” (Second Treatise of Civil Government) (năm 1690), John Locke đã viết rằng “Cơ quan lập pháp không thể chuyển thẩm quyền ban hành luật của mình cho chủ thể khác. Lý do là, quyền lập pháp chính là sự ủy quyền từ chính Nhân dân, chủ thể thực sự của quyền năng này, vì thế chủ thể quyền lập pháp không thể giao quyền này cho người khác… Và khi nhân dân đã nói rằng, nhân dân sẽ tuân thủ các quy tắc và chịu sự điều chỉnh bởi các đạo luật của cơ quan được nhân dân ủy quyền trong những hình thức nhất định, thì không thể có ai nói rằng chủ thể khác cũng có quyền ban hành luật điều chỉnh người dân; hoặc người dân không thể chịu sự ràng buộc của bất cứ văn bản pháp luật nào mà không phải là những đạo luật do những người mà nhân dân đã chọn lựa, đã ủy thác quyền ban hành luật cho mình. Quyền của cơ quan lập pháp có nguồn gốc từ nhân dân bằng một sự ủy quyền tự nguyện và tích cực, vì thế cơ quan lập pháp không thể ủy thác quyền năng này cho chủ thể khác thực hiện”. Xét trong mối quan hệ “phân công, phối hợp, và kiểm soát” giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp, thì việc lạm dụng ủy quyền lập pháp có thể đặt thêm gánh nặng cho cơ quan thực hiện quyền hành pháp (Chính phủ) (thậm chí là cơ quan thực hiện quyền tư pháp) phải gánh thay công việc mà đáng lẽ ra công việc ấy thuộc về chức trách của Quốc hội. Điều này làm giảm ý nghĩa về sự rành mạch trong phân công quyền lực. 

Thứ tư, ủy quyền lập pháp là hiện tượng phổ biến trong hoạt động xây dựng pháp luật ở các quốc gia trên thế giới. Mặc cho lập luận không phải không có sức nặng của John Locke đã nêu ở trên thì chúng ta vẫn không thể phủ nhận được một thực tế là ủy quyền lập pháp là hiện tượng phổ biến trong hoạt động xây dựng pháp luật ở các quốc gia trên thế giới. Ở Việt Nam, khoảng 1 vài thập niên gần đây, chúng ta thường hay nghe ý kiến rằng đang có một điều bất thường khi số lượng Nghị định, thông tư (các hình thức văn bản thể hiện hoạt động lập pháp theo ủy quyền) quá nhiều. Ý kiến như thế rất đáng lưu ý. Tuy nhiên, nếu nghiên cứu chính các quốc gia phát triển, thì hiện tượng ủy quyền lập pháp và lập pháp theo ủy quyền lại là hiện tượng rất phổ biến. Tất nhiên, nói vậy không phải để biện minh cho tình trạng ủy quyền lập pháp tràn lan bởi như kinh nghiệm ở một số quốc gia cho thấy, trên thực tế, các bộ trưởng có thể lợi dụng sự tồn tại của việc lập pháp theo ủy quyền để ban hành các văn bản nhằm tránh sự kiểm soát gắt gao của Quốc hội/Nghị viện nếu như đưa nội dung đó vào đạo luật mẹ. 

Tại Anh, văn bản được ban hành theo ủy quyền lập pháp thường gọi là văn bản pháp luật phái sinh (secondary legislation) hoặc văn bản pháp quy (statutory instruments). Đây là các văn bản do các bộ trưởng hoặc các cơ quan công quyền khác được các đạo luật của Nghị viện cho phép ban hành văn bản quy định những vấn đề mà đạo luật gốc (luật mẹ) không quy định chi tiết. Tên gọi cụ thể của các văn bản này có thể là “lệnh” (orders), “quy chế” (regulations), “kế hoạch” (schemes), “quy tắc” (rules), hoặc bộ quy tắc ứng xử (code of practice). Ví dụ: Bộ quy tắc ứng xử trên đường cao tốc (Highway Code) là văn bản thuộc loại lập pháp ủy quyền. 

Ở Pháp: Các văn bản lập quy ở Pháp gồm 2 dạng: văn bản lập quy theo ủy quyền của Nghị viện (lập pháp ủy quyền) và văn bản lập quy theo thẩm quyền độc lập của Tổng thống và Chính phủ theo quy định tại Điều 37 Hiến pháp Pháp. Dù ban hành dưới bất cứ dạng gì, thì các văn bản lập quy này đều chịu sự tài phán của Tham chính viện (Hội đồng nhà nước) (Conseil d’ Etat) (Tòa hành chính tối cao của Pháp). Các văn bản lập quy bị Tòa hành chính tối cao này xác định là trái với Hiến pháp và Luật của Nghị viện sẽ bị coi là vô hiệu.

Tại Trung Quốc, theo quy định tại Điều 9 Luật Lập pháp năm 2000 (sửa đổi, bổ sung năm 2015), trong trường hợp không có đạo luật quốc gia quy định về những vấn đề đã nêu ở Điều 8, Quốc hội và Ủy ban thường vụ Quốc hội có quyền ra quyết định (ủy quyền) cho phép Quốc vụ viện (Chính phủ) ban hành các Quy định hành chính về những vấn đề cần thiết, ngoại trừ đó là những vấn đề về tội phạm và chế tài hình sự, tước bỏ quyền chính trị của công dân, các biện pháp và biện pháp phạt hạn chế quyền tự do cá nhân của công dân, và hệ thống tư pháp. Mặc dù vậy, theo quy định tại Điều 10 Luật Lập pháp năm 2000 (sửa đổi, bổ sung năm 2015), quyết định ủy quyền lập pháp kể trên phải nêu rõ: mục tiêu, nội dung, phạm vi và thời hạn ủy quyền và các nguyên tắc cần tuân thủ khi thực hiện lập pháp theo ủy quyền. Thời hạn ủy quyền không được vượt quá 5 năm, trừ khi được quy định khác ngay trong quyết định ủy quyền. Cơ quan được ủy quyền, trong thời hạn 6 tháng trước thời điểm hết hạn ủy quyền phải báo cáo tình hình thực hiện lập pháp theo ủy quyền tới cơ quan đã ủy quyền và kiến nghị về việc cần thiết ban hành đạo luật về nội dung này hoặc cần tiếp tục được ủy quyền lập pháp. Quốc hội và Ủy ban thường vụ Quốc hội sẽ quyết định việc cho phép tiếp tục lập pháp theo ủy quyền hay chấm dứt việc lập pháp theo ủy quyền. 

Thứ năm, ủy quyền lập pháp tiềm ẩn vấn đề cơ quan được ủy quyền lập pháp có thể tìm cách lẩn tránh sự kiểm soát kỹ lưỡng của Quốc hội và công chúng đối với nội dung lập pháp mà cơ quan này không muốn trình lên Quốc hội. Kinh nghiệm ở Anh quốc cho thấy: các Bộ trưởng thấy rằng, việc để các nội dung nào đó được quy định trong văn bản ủy quyền lập pháp thì việc ban hành sẽ dễ dàng hơn (do nội dung đó sẽ ít được Quốc hội/Nghị viện xem xét, rà soát kỹ so với việc đưa nội dung đó vào trong các đạo luật) nên có một xu hướng là các bộ trưởng đã để nhiều nội dung mà được không ít ý kiến cho rằng đáng lẽ việc ấy nên để trong các đạo luật của Nghị viện mới đích đáng hơn và để trong văn bản ủy quyền lập pháp. Nói cách khác, sự tồn tại cơ chế ủy quyền lập pháp trong bối cảnh các dự án luật chủ yếu do Chính phủ trình có thể dẫn tới tình trạng các bộ trưởng sẽ tìm cách lạm dụng cơ chế ủy quyền lập pháp để tìm cách trao cho mình nhiều hơn quyền năng trong việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Thực tế tại Anh, việc ban hành các đạo luật khung (framework Act), chẳng hạn Dự luật về khoản vay cho sinh viên trong hoạt động giáo dục [Education (Student Loans) Bill năm 1990], Dự luật về hỗ trợ trẻ em (Chill Support Bill) năm 1990 và Dự luật về người tìm kiếm việc làm (Jobseekers Bill) năm 1995 được xem là những ví dụ cụ thể về tình trạng này. Chính vì vậy, vấn đề mấu chốt đặt ra là phải có cơ chế kiểm soát hoạt động ủy quyền lập pháp cũng như hoạt động lập pháp theo ủy quyền để bảo đảm sự ủy quyền là chính đáng và chủ thể được ủy quyền lập pháp thực hiện hoạt động lập pháp theo ủy quyền được đúng với ý đồ của chủ thể ủy quyền (Quốc hội). 

4. Ủy uyền lập pháp theo Hiến pháp 2013

        Như đã trình bày ở trên, bên cạnh việc thực hiện quyền lập hiến, Quốc hội nước ta với tư cách là cơ quan đại biểu cao nhất của Nhân dân được Hiến pháp năm 2013 phân công, giao thực hiện quyền lập pháp. Để thực hiện quyền này, Quốc hội không chỉ có quyền ban hành các đạo luật thông qua hoạt động “làm luật và sửa đổi luật” mà còn có quyền ủy quyền lập pháp và kiểm soát hoạt động này. Cụ thể là Hiến pháp năm 2013 có quy định Uỷ ban thường vụ Quốc hội (UBTVQH) có nhiệm vụ và quyền hạn “ra pháp lệnh về những vấn đề được Quốc hội giao”; Chủ tịch nước có quyền “đề nghị Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét lại pháp lệnh trong thời hạn mười ngày, kể từ ngày pháp lệnh được thông qua, nếu pháp lệnh đó vẫn được Ủy ban thường vụ Quốc hội biểu quyết tán thành mà Chủ tịch nước vẫn không nhất trí thì Chủ tịch nước trình Quốc hội quyết định tại kỳ họp gần nhất”.

          Bên cạnh đó, Hiến pháp năm 2013 có quy định về quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của một số chủ thể như “Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành văn bản pháp luật để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, kiểm tra việc thi hành các văn bản đó và xử lý các văn bản trái pháp luật theo quy định của luật”; đề cập đến lệnh của Chủ tịch nước, nghị quyết của Hội đồng nhân dân; “văn bản” của Tòa án nhân dân tối cao (TANDTC), Viện kiểm sát nhân dân tối cao (VKSNDTC); ... Ngoài ra, Hiến pháp năm 2013 cũng có quy định nhiều vấn đề phải do luật định.  

          Về vấn đề này, chúng tôi cho rằng, việc Quốc hội uỷ quyền lập pháp cho UBTVQH là cơ quan thường trực của Quốc hội ban hành VBQPPL dưới hình thức pháp lệnh là vẫn còn cần thiết, vì yêu cầu ban hành các quy phạm pháp luật là rất lớn, trong khi Quốc hội nước ta thường họp mỗi năm chỉ có hai kỳ. Tuy nhiên, cũng cần lưu ý là việc uỷ quyền lập pháp là phải trong khuôn khổ của Hiến pháp năm 2013. Vì vậy, đối với những vấn đề quan trọng được Hiến pháp năm 2013 quy định phải do luật định thì Quốc hội phải tự mình ban hành VBQPPL dưới hình thức một đạo luật, mà không được phép uỷ quyền lập pháp cho UBTVQH hoặc các chủ thể khác ban hành VBQPPL.

          Mặc dù Hiến pháp năm 2013 không quy định cụ thể việc Quốc hội uỷ quyền lập pháp cho các chủ thể khác như Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các Bộ,… ban hành VBQPPL, nhưng việc Quốc hội uỷ quyền lập pháp cho các chủ thể này ban hành VBQPPL là cần thiết, nhằm bổ sung và cụ thể hóa đạo luật do Quốc hội ban hành (theo nghĩa lập pháp). Bởi vì Quốc hội (ngay cả trường hợp Quốc hội hoạt động thường xuyên) không thể tự mình và không nhất thiết phải tự mình ban hành các đạo luật để quy định chi tiết về tất cả các vấn đề thuộc quyền lập pháp. Hơn nữa, để giảm nhẹ gánh nặng cho Quốc hội đối với những vấn đề ít quan trọng và đối với những quan hệ xã hội chưa ổn định thì việc uỷ quyền lập pháp cho cơ quan hành pháp ban hành VBQPPL là cần thiết, nhằm bảo đảm cho cơ quan hành pháp có sự năng động cần thiết; và qua đó góp phần bảo đảm cho quy phạm pháp luật luôn phù hợp với thực tế xã hội.  

          Đồng thời, cũng cần lưu ý là việc ủy quyền lập pháp cho cơ quan hành pháp cũng phải trong khuôn khổ của Hiến pháp năm 2013 và không tạo ra gánh nặng cho cơ quan hành pháp vì “phải làm thay công việc của cơ quan lập pháp” để các cơ quan hành pháp dành thời gian thực hiện tốt quyền hành pháp được giao theo Hiến pháp năm 2013.

          Như vậy, có thể khẳng định rằng, việc uỷ quyền lập pháp là cần thiết và phải trong khuôn khổ của Hiến pháp năm 2013. Tuy nhiên, Hiến pháp năm 2013 chỉ mới quy định cho phép Quốc hội ủy quyền lập pháp cho UBTVQH ban hành pháp lệnh và vai trò “kiểm soát” của Chủ tịch nước đối với văn bản pháp lệnh do UBTVQH ban hành. Hiến pháp năm 2013 chưa quy định cụ thể về việc Quốc hội uỷ quyền lập pháp cho các chủ thể khác như Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, v.v.. ban hành VBQPPL mà giao cho Quốc hội ban hành luật để quy định cụ thể về vấn đề này. Hơn nữa, Hiến pháp năm 2013 cũng không quy định về các yêu cầu đối với việc uỷ quyền lập pháp (quy phạm uỷ quyền có phải quy định rõ về nội dung, mục đích và phạm vi uỷ quyền hay không); việc uỷ quyền tiếp cho cấp dưới ban hành VBQPPL trong trường hợp nào thì được phép; hình thức giám sát (kiểm soát) của Quốc hội đối với hoạt động lập pháp được uỷ quyền như thế nào. Đây cũng là những vấn đề cần được luật quy định cụ thể.

5. Ủy quyền lập pháp theo Luật ban hành VBQPPL năm 2008

          Để cụ thể hoá các quy định của Hiến pháp năm 1992 về thực hiện quyền lập pháp, Quốc hội đã ban hành Luật Ban hành VBQPPL năm 2008. Luật này đã quy định các chủ thể có quyền ban hành VBQPPL và các loại hình VBQPPL do từng chủ thể này ban hành cũng như nội dung các loại hình văn bản quy pháp pháp luật này.

          Ngoài những chủ thể có quyền ban hành VBQPPL được quy định cụ thể trong Hiến pháp năm 1992, Quốc hội với việc ban hành Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 đã giao cho một số chủ thể khác có quyền ban hành hoặc phối hợp ban hành VBQPPL. Cụ thể là:

          Hội đồng Thẩm phán TANDTC ban hành nghị quyết, Chánh án TANDTC ban hành thông tư; Viện trưởng VKSNDTC ban hành thông tư; Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành thông tư; Tổng Kiểm toán Nhà nước ban hành quyết định.

          Bên cạnh đó, Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 còn quy định một số loại VBQPPL do các cơ quan nhà nước phối hợp ban hành. Đó là nghị quyết liên tịch giữa UBTVQH hoặc giữa Chính phủ với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị – xã hội; thông tư liên tịch giữa Chánh án TANDTC với Viện trưởng VKSNDTC; giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án TANDTC, Viện trưởng VKSNDTC; giữa các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ.

          Ngoài ra, Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 còn quy định về việc ủy quyền để quy định chi tiết nội dung liên quan đến quy trình, quy chuẩn kỹ thuật và các yêu cầu đặt ra đối với hoạt động này (Ủy quyền lập pháp trong trường hợp cụ thể).

          Như vậy, có thể nhận thấy, ngoài việc uỷ quyền cho UBTVQH ban hành pháp lệnh về những vấn đề cụ thể theo Hiến pháp năm 1992, Quốc hội với việc ban hành Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 đã phân công, giao một phần thẩm quyền lập pháp cho nhiều chủ thể khác ban hành VBQPPL. Điều này có ưu điểm là tạo điều kiện thuận lợi cho “các chủ thể lập pháp khác” chủ động ban hành VBQPPL nhằm đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền và hội nhập quốc tế. Đặc biệt, phạm vi thẩm quyền lập pháp của Chính phủ được Quốc hội giao là rất rộng, theo đó Chính phủ có quyền ban hành nghị định “Quy định những vấn đề cần thiết nhưng chưa đủ điều kiện xây dựng thành luật hoặc pháp lệnh để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, quản lý kinh tế, quản lý xã hội” (Nghị định không đầu). Đồng thời, điều này còn góp phần làm giảm bớt gánh nặng cho Quốc hội trong lĩnh vực lập pháp trong điều kiện Quốc hội nước ta thường họp mỗi năm hai kỳ và phần lớn các đại biểu Quốc hội hoạt động kiêm nhiệm.