Lịch sử hình thành, phát triển chế định pháp luật về quyền khiếu nại của công dân?

Trong lịch sử lập hiến Việt Nam, lịch sử Luật Hiến pháp Việt Nam, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân bao giờ cũng là một chế định quan trọng, vì đây là một trong những chế định thể hiện bản chất dân chủ, tiến bộ của Nhà nước ta, mối quan hệ giữa Nhà nước với công dân trong xã hội. Trong hệ thống các quyền và nghĩa vụ của công dân được xác định bằng Hiến pháp và các văn bản pháp luật khác của Nhà nước ta, quyền khiếu nại được coi là một trong những quyền cơ bản, chiếm vị trí quan trọng, liên quan chặt chẽ với những quyền cơ bản khác. Nó thể hiện không chỉ ở một lĩnh vực nào đó của đời sống xã hội mà bao hàm tất cả các phạm vi chủ yếu của đời sống và hoạt động của công dân. Văn bản pháp lý đầu tiên quy định quyền khiếu nại của công dân là Sắc lệnh số 64/SL ngày 23/11/1945 về thành lập Ban Thanh Tra đặc biệt do chủ tịch Hồ Chí Minh ký.

Bản Sắc lệnh gồm 8 điều:

“Điều thứ nhất: Chính phủ sẽ lập ngay một Ban thanh tra đặc biệt, có ủy nhiệm là đi giám sát tất cả các công việc và các nhân viên của ủy ban nhân dân và các cơ quan của Chính phủ cần thiết cho việc giám sát

Điều thứ 2: Ban thanh tra đặc biệt có toàn quyền:

– Nhận các đơn khiếu nại của nhân dân…”.

Đây là văn bản pháp lý quan trọng xác định quyền khiếu nại của công dân đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan nhà nước, cán bộ, nhân viên làm việc trong cơ quan đó và trách nhiệm của cơ quan thanh tra trong giải quyết khiếu  nại của người dân. Điều này cho thấy mặc dù trong giai đoạn này đất nước còn gặp nhiều khó khăn song Đảng, Nhà nước ta đã coi hoạt động khiếu nại, giải quyết khiếu nại và tiếp công dân là nhiệm vụ hết sức quan trọng.

Trên thực tế, Ban Thanh Tra đặc biệt đã thông qua việc nhận đơn khiếu nại của nhân dân, từ đó nghiên cứu giải quyết. Trong những trường hợp cần thiết thì điều tra tại chổ, gặp gỡ nhân dân để giải quyết ngay các yêu cầu của quần chúng. Quyền khiếu nại ngày một hoàn chỉnh, được ghi nhận trong đạo luật cơ bản của nước ta, đó là Hiến pháp năm 1946, 1959, 1980, 1992 và Hiến pháp 1992 sửa đổi năm 2001. Mỗi một lần sửa đổi, ban hành Hiến pháp mới thì quyền khiếu nại của công dân lại được ghi nhận đậm nét hơn.

Trước Cách mạng Tháng Tám, nhân dân ta bị nô lệ dưới ách thống trị của thực dân Pháp. Khi ấy mục tiêu của cách mạng trước hết quyền của dân tộc, quyền của cộng đồng tức là quyền độc lập tự do của dân tộc. Một dân tộc mà chưa giành được độc lập thì không thể nói đến tự do hạnh phúc cho mỗi cá nhân trong cộng đồng đó. Thắng lợi của cuộc Cách mạng Tháng Tám 1945, với bản tuyên ngôn lịch sử đã khai sinh ra nước Việt Nam dân chủ cộng hòa. Lần đầu tiên Hiến pháp năm 1946 mang đến cho người dân Việt Nam các quyền dân chủ, dân sinh, các quyền kinh tế xã hội văn hóa.

Hiến Pháp năm 1946, Hiến pháp đầu tiên của nước ta do Chủ tịch Hồ Chí Minh chỉ đạo xây dựng đã ghi nhận các quyền và tự do dân chủ hoàn toàn là của người dân Việt Nam như quyền bình đẳng về chính trị, kinh tế, văn hoá, quyền bình đẳng trước pháp luật, quyền bình đẳng giữa các dân tộc, quyền bình đẳng nam nữ, quyền tự do ngôn luận, tự do tổ chức hội họp, tự do tín ngưỡng, tự do cư trú, đi lại trong nước và ra nước ngoài, quyền bất khả xâm phạm về thân thể và chỗ ở1. Cùng với việc ghi nhận các quyền và tự do cơ bản của công dân, Hiến pháp năm 1946 còn quy định việc xây dựng các thiết chế của bộ máy nhà nước theo nguyên tắc “Nước Việt Nam là một nước dân chủ Cộng hoà. Tất cả quyền binh trong nước là của toàn thể nhân dân Việt Nam,…”2. Hiến pháp năm 1946 đã ấn định các quyền và tự do cơ bản của công dân cùng với bộ máy nhà nước bảo đảm các quyền và tự do dân chủ đó, đã gián tiếp khẳng định quyền năng chủ thể khiếu nại của công dân cũng như trách nhiệm giải quyết khiếu nại của các cơ quan nhà nước.

Cũng trong thời kì đó, Nhà nước ta còn ban hành nhiều văn bản nhằm tạo ra cơ chế đảm bảo quyền khiếu nại của công dân và tạo điều kiện thuận lợi để giải quyết tốt các khiếu nại của công dân. Trong Thông tư số 203/NV-VP ngày 25/5/1946 của Bộ trưởng Bộ Nội vụ về khiếu tố nêu rõ: “Chính phủ và các cơ quan của chính phủ thiết lập trên nền tảng dân chủ, có bổn phận đảm bảo công lý và vì thế rất để ý đến nguyện vọng của dân chúng và sẵn lòng xem xét những nỗi oan khuất trong dân gian”. Thông tư này còn hướng dẫn cho công dân thủ tục gửi đơn, giới thiệu thẩm quyền của các cơ quan, thời hạn để giải quyết khiếu nại. Những quy định trên đây là cơ sở quan trọng chuẩn bị cho việc ghi nhận quyền khiếu nại vào Hiến pháp 1959 như là một quyền cơ bản của công dân, một biện pháp hữu hiệu để người dân bảo vệ các quyền tự do, dân chủ khác như những lợi ích chính đáng của mình. Tuy Hiến pháp năm 1946 chưa có một điều khoản cụ thể nào quy định quyền khiếu nại của công dân, song thể chế dân chủ mà Hiến pháp này tạo dựng nên đã là nền tảng cơ bản hình thành quyền khiếu nại của công dân trên thực tế.

Kế thừa và phát triển tư tưởng dân chủ của Hiến pháp năm 1946, ngày 01/01/1960 Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký Sắc lệnh công bố Hiến pháp mới của nước Việt Nam dân chủ cộng hoà đó là Hiến pháp 1959. So với Hiến pháp 1946, Hiến pháp 1959 đã khẳng định những quyền tự do và nghĩa vụ của công dân một cách đầy đủ và toàn diện hơn. Đặc biệt, Hiến pháp đã dành riêng một điều quy định về quyền khiếu nại, tố cáo của công dân và trách nhiệm của cơ quan nhà nước phải xem xét giải quyết kịp thời, nhanh chóng các khiếu nại để bảo vệ quyền lợi cho người dân. Hiến pháp năm 1959 đã chính thức ghi nhận quyền khiếu nại là một trong những quyền cơ bản của công dân. Điều 29 Hiến pháp 1959 quy định: “Công dân nước Việt Nam dân chủ cộng hoà có quyền khiếu nại và tố cáo với bất kỳ cơ quan nào của Nhà nước về những việc làm vi phạm pháp luật của cán bộ, nhân viên cơ quan nhà nước. Các khiếu nại, tố cáo cần phải được xem xét và giải quyết nhanh chóng. Người bị thiệt hại do những việc làm trái pháp luật gây ra có quyền được bồi thường”.

Nếu như Hiến pháp 1946 quy định quyền và nghĩa vụ của công dân chỉ vỏn vẹn qua 18 điều, thì Hiến pháp 1959 thể hiện quyền và nghĩa vụ của công dân gia tăng về số lượng và nội dung phong phú hơn thể hiện qua 21 điều.

Bên cạnh việc quy định các quyền của công dân, Hiến pháp còn xác định nghĩa vụ của Nhà nước trong việc bảo đảm cho các quyền đó được thực hiện. Ngoài những quyền và nghĩa vụ mà Hiến pháp 1946 đã ghi nhận, Hiến pháp 1959 còn quy định thêm nhiều quyền và nghĩa vụ mới mà trong Hiến pháp 1946 chưa được thể hiện. Ví dụ: Quyền của người lao động được giúp đỡ về vật chất khi già yếu, bệnh tật hoặc mất sức lao động, quyền tự do nghiên cứu khoa học và sáng tác văn học, nghệ thuật và tiến hành các hoạt động văn hoá khác, quyền khiếu nại tố cáo các hành vi vi phạm pháp luật của nhân viên, cơ quan nhà nước, nghĩa vụ tôn trọng và bảo vệ tài sản công cộng.

Tiếp đó, Chính phủ đã ban hành nhiều văn bản nhằm cụ thể hóa Hiến pháp, đảm  bảo cho công dân thực hiện được quyền khiếu nại mà Hiến pháp đã ghi nhận, đồng thời quy định trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong việc tiếp nhận và giải quyết đơn khiếu nại của công dân, các văn bản quy định trực tiếp về vấn đề này là: Nghị quyết số 164/CP ngày 31/8/1970 của Hội đồng Chính phủ về tăng cường công tác thanh tra và chấn chỉnh hệ thống cơ quan thanh tra của Nhà nước; Nghị định 165/CP ngày 31/8/1970 của Hội đồng Chính phủ quy định quyền hạn, trách nhiệm của Ủy ban thanh tra của Chính phủ; Thông tư 60/UBTT ngày 22/5/1971 cuả Ủy ban thanh tra của Chính phủ hướng dẫn trách nhiệm của các ngành, các cấp về giải quyết đơn thư khiếu nại, tố cáo của nhân dân.

Những quy định trên đây của Chính phủ đã tạo điều kiện thuận lợi cho công dân thực hiện quyền làm chủ của mình trong việc tham gia quản lý nhà nước, quản lý xã hội; kiểm tra giám sát hoạt động của cán bộ, nhân viên nhà nước, tổ chức xã hội trong việc thi hành chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước; bảo vệ lợi ích của tập thể, Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân; đồng thời quy định trách nhiệm của mỗi cấp mỗi ngành phải nghiêm chỉnh chấp hành pháp luật, nâng cao tinh thần phục vụ nhân dân, giải quyết đúng đắn kịp thời đơn thư khiếu nại của công dân.

Có thể nói, việc ghi nhận quyền khiếu nại của công dân là một trong những bước phát triển quan trọng nhất của Hiến pháp 1959 trên nền tảng của Hiến pháp 1946, đây là sự hoàn thiện cả về hệ thống các quyền công dân và cả về cơ chế thực hiện các quyền đó. Điều 29 của Hiến pháp 1959 chẳng những khẳng định công dân có quyền khiếu nại mà còn quy định các khiếu nại của công dân phải được xem xét và giải quyết nhanh chóng, người bị thiệt hại có quyền được bồi thường. Đó chính là sự xác định trách nhiệm của các cơ quan nhà nước đối với việc khiếu nại của công dân.

Việc quy định quyền khiếu nại là một trong những quyền cơ bản của công dân đã củng cố thêm một địa vị pháp lý của công dân trong xã hội, là một sự bổ trợ quan trọng đối với các quyền tự do khác. Nó tiếp tục khẳng định vai trò tham gia quản lý Nhà nước, quản lý xã hội của công dân. Việc tăng cường hiệu quả, hiệu lực quản lý của chính quyền không tách rời việc đảm bảo các quyền tự do dân chủ của công dân.

Chiến thắng lịch sử mùa xuân 1975 đã mở ra một giai đoạn mới cho cách mạng Việt Nam. Đại hội đại biểu toàn quốc lần IV của Đảng cộng sản Việt Nam đã vạch ra đường lối, chính sách để xây dựng một nước Việt Nam hòa bình, độc lập, thống nhất đi lên chủ nghĩa xã hội. Chúng ta cần có Hiến pháp mới nhằm xác định thắng lợi vĩ đại của cuộc kháng chiến chống Mỹ cứu nước và cụ thể hóa đường lối chính sách của Đảng phục vụ sự nghiệp cách mạng xã hội chủ nghĩa trong nước.

Sau khi nước nhà được thống nhất, chúng ta đã ban hành Hiến pháp mới, Hiến pháp năm 1980. Một lần nữa, quyền khiếu nại của công dân được ghi nhận trong Hiến pháp 1980 và so với Điều 29 của Hiến pháp năm 1959 thì quy định về quyền khiếu nại của công dân tại Điều 73 Hiến pháp năm 1980 cụ thể hơn, chi tiết hơn và thực sự tạo điều kiện thuận lợi để công dân thực hiện quyền này.

Điều 73 quy định: “Công dân có quyền khiếu nại, tố cáo với bất cứ cơ quan nào của Nhà nước về những việc làm trái pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang hoặc của bất cứ cá nhân nào thuộc các cơ quan, tổ chức và đơn vị đó

Các điều khiếu nại, tố cáo phải được xem xét và giải quyết nhanh chóng.

Mọi hành động xâm phạm quyền và lợi ích chính đáng của công dân phải được kịp thời sửa chữa và xử lý nghiêm minh. Người bị thiệt hại có quyền được bồi thường. Nghiêm cấm việc trả thù người khiếu nại, tố cáo”. So với Hiến pháp năm 1959 thì hiến pháp  1980 quy định về quyền khiếu nại của công dân có một bước phát triển vượt bậc và rõ ràng.

Đầu tiên, về đối tượng bị khiếu nại, nếu như Điều 29 Hiến pháp 1959 mới chỉ có quy định đối tượng bị khiếu nại là “những hành vi vi phạm pháp luật của nhân viên cơ quan nhà nước” thì điều 73 Hiến pháp năm 1980 đã mở rộng thêm đối với những việc làm trái pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân hoặc bất kì cá nhân thuộc cơ quan, tổ chức và đơn vị đó. Hiến pháp năm 1980 đã mở rộng thêm rất nhiều so với Hiến pháp trước đây. Không chỉ có các nhân viên nhà nước mà ngay cả bản thân cơ quan đó cũng có quyền khiếu nại khi xét thấy vụ việc cho là trái pháp luật.

Thứ hai, cũng trong Điều 73 Hiến pháp 1980 quy định rằng “Mọi hành động xâm phạm quyền và lợi ích chính đáng của công dân phải được kịp thời sửa chữa và xử lý nghiêm minh”. Đây là một quy định hết sức cần thiết và phù hợp với yêu cầu nguyện vọng của nhân dân, vì quy định này không chỉ bảo vệ quyền khiếu nại của công dân một cách tuyệt đối chống lại những hành vi xâm phạm quyền đó mà còn nâng cao hơn trách nhiệm của các cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền đối với người dân tạo nên sự tin tưởng của nhân dân đối với cơ quan có thẩm quyền, đồng thời từng bước đi lên xây dựng chủ nghĩa xã hội, một xã hội của dân, do dân và vì dân.

Thứ ba, “Nghiêm cấm việc trả thù người khiếu nại, tố cáo” quy định này tạo nên sự tự do, không lo lắng khi phát hiện những việc làm sai trái của cơ quan có thẩm quyền, có thể khiếu nại mà không sợ bất cứ một rào cản về tâm lý gì cả bởi vì họ đã được sự bảo vệ của Nhà nước, vì thế mới có thể tạo được sự công bằng trong xã hội, có như thế xã hội mới được văn minh và ngày càng tiến bộ được. Xã hội này là xã hội của dân, do dân và vì dân làm chủ theo lời Chủ tịch Hồ Chí Minh đã nói thì các cơ quan nhà nước là “công bọc” của dân, lo cho nhân dân và phục vụ vì nhân dân.

Nói chung, Hiến pháp 1980 được ban hành xác định những thành quả vĩ đại của dân tộc ta nhất là trong cuộc kháng chiến chống Mỹ cứu nước và cụ thể hóa đường lối, chính sách của Đảng phục vụ sự nghiệp xây dựng chủ nghĩa xã hội đồng thời nó đã tạo ra một bước ngoặt mới cho quyền khiếu nại của công dân ngày càng được hoàn thiện hơn và cho thấy sự quan tâm của nhà nước đối với quyền này của nhân dân.

Là sản phẩm của thời kỳ đổi mới, Hiến pháp năm 1992 đạt tới sự phát triển cao trong việc hoàn thiện các quyền xã hội cơ bản của công dân. Hiến pháp năm 1992, một mặt tiếp tục ghi nhận những quyền xã hội mà Hiến pháp năm 1980 quy định; mặc khác, sửa đổi, bổ sung nội dung các quyền đó cho phù hợp với khả năng và điều kiện của đất nước. Hiến pháp đã kịp thời ghi nhận, khẳng định thành quả bước đầu to lớn của cuộc đấu tranh kiên trì, nhất quán của nhân dân ta thực hiện đổi mới trên mọi lĩnh vực nó còn chỉ ra phương hướng lâu dài nhằm thực hiện mục tiêu dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, văn minh phấn đấu xây dựng thành công chủ nghĩa xã hội phù hợp với điều kiện hoàn cảnh và đặc điểm của Việt Nam.

Bản chất của nhà nước ta là một xã hội dân chủ, tôn trọng quyền con người, bảo đảm cho con người được quyền sống trong hòa bình, độc lập, tự do được quyền làm chủ đất nước, làm chủ xã hội, được quyền sống ấm no bình đẳng và hạnh phúc.

Quyền khiếu nại là hình thức biểu hiện cụ thể của dân chủ xã hội chủ nghĩa. Trong Hiến pháp 1992 sửa đổi, bổ sung 2001 thì quyền khiếu nại tiếp tục được khẳng định làm một trong những quyền cơ bản của công dân được nhà nước thừa nhận và bảo đảm thực hiện.

Điều 74 quy định: “Công dân có quyền khiếu nại, quyền tố cáo với cơ quan nhà nước có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân hoặc bất cứ cá nhân nào.

Việc khiếu nại, tố cáo phải được cơ quan nhà nước xem xét và giải quyết trong thời hạn pháp luật quy định.

Mọi hành vi xâm phạm lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tập thể và của công dân phải được kịp thời xử lý nghiêm minh. Người bị thiệt hại có quyền được bồi thường về vật chất và phục hồi danh dự.

Nghiêm cấm việc trả thù người khiếu nại, tố cáo hoặc lợi cụng quyền khiếu nại, tố cáo để vu khống, vui cáo làm hại người khác”.

Như vậy, có thể khẳng định rằng quyền khiếu nại chính là một trong những quyền quan trọng và cơ bản được ghi nhận trong Hiến pháp, một quyền có tính chất chính trị và pháp lý của công dân, là một hình thức biểu hiện của dân chủ xã hội chủ nghĩa. Việc thực hiện quyền khiếu nại, sẽ là cơ sở cho việc thực hiện các quyền và nghĩa vụ khác của công dân. Qua đó, nó còn là phương tiện để công dân đấu tranh chống lại các hành vi trái pháp luật nhằm bảo vệ lợi ích của Nhà nước, tập thể, quyền và lợi ích hợp pháp của chính mình. Đồng thời, khiếu nại làm thức tỉnh đội ngũ cán bộ, công chức trong việc thực thi công vụ hàng ngày. Ở đây khiếu nại được coi như là phương tiện kiểm tra, giám sát của công dân đối với Nhà nước, góp phần làm cho pháp luật ngày càng phát huy được hiệu quả trên thực tế. Mặc khác, quyền khiếu nại của công dân là quyền dân chủ trực tiếp, một chế định của nền dân chủ trực tiếp để công dân thông qua đó thiết thực tham gia vào việc quản lý nhà nước, quản lý xã hội.