Mối quan hệ giữa việc thực hiện sáng kiến lập pháp với chương trình xây dựng luật, pháp lệnh

Tuy nhiên, những quy định của Luật BHVBQPPL năm 2008, đặc biệt là những quy định về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh (CTXDLPL) có những tác động nhất định đến việc thực hiện SKLP.

1. Quy định của Hiến pháp về sáng kiến lập pháp

Điều 87 của Hiến pháp năm 1992 quy định:

“Chủ tịch nước, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận có quyền trình dự án luật ra trước Quốc hội.

Đại biểu Quốc hội có quyền trình kiến nghị về luật và dự án luật ra trước Quốc hội.

Thủ tục trình Quốc hội dự án luật, kiến nghị về luật do luật định”.

Có thể thấy, Hiến pháp năm 1992 xác định SKLP được thực hiện dưới hai hình thức là trình dự án luật và trình kiến nghị về luật. Chủ thể của quyền trình dự án luật là Chủ tịch nước, Ủy ban thường vụ Quốc hội (UBTVQH), Hội đồng dân tộc (HĐDT) và các Uỷ ban của Quốc hội, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao (TANDTC), Viện kiểm sát nhân dân tối cao (VKSNDTC), Mặt trận Tổ quốc Việt Nam (MTTQVN) và các tổ chức thành viên của Mặt trận, Đại biểu Quốc hội (ĐBQH); chủ thể của quyền trình kiến nghị về luật là ĐBQH.

Quy định về SKLP theo Hiến pháp năm 1992 có một số đặc điểm sau:

Thứ nhất, xác định rõ các chủ thể có quyền SKLP.

Thứ hai, xác định hình thức thực hiện quyền SKLP của các chủ thể  là trình dự án luật hoặc kiến nghị về luật.

Thứ ba, xác định rõ hình thức thực hiện quyền SKLP đối với các chủ thể khác nhau.

Thứ tư, xác định thủ tục trình Quốc hội dự án luật, kiến nghị về luật sẽ được quy định bởi một đạo luật.

Quyền trình dự án luật và kiến nghị về luật của các chủ thể là thẩm quyền hiến định. Theo đó, các chủ thể có quyền trình dự án luật và kiến nghị về luật ra trước Quốc hội. Tuy nhiên, để thực hiện được quyền SKLP của mình, các chủ thể phải tuân theo quy trình, thủ tục được quy định trong Luật BHVBQPPL năm 2008.

>> Luật sư tư vấn luật đầu tư nước ngoài trực tuyến gọi: 1900.0191

2. Quy định của Luật về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh

Trước khi đề cập đến trình tự, thủ tục thực hiện quyền SKLP phải nói tới quy định về CTXDLPL, bởi CTXDLPL liên quan mật thiết đến việc thực hiện quyền SKLP của các chủ thể. Để một đạo luật chính thức được soạn thảo và thông qua, đạo luật đó phải nằm trong CTXDLPL nhiệm kỳ và hàng năm.

Trước khi Luật BHVBQPPL năm 1996 ra đời, CTXDLPL đã được quy định ở Quy chế hoạt động của UBTVQH và một số văn bản khác. Tuy nhiên, nội dung quy định về CTXDLPL trong các văn bản này còn rất sơ sài, chưa rõ về quy trình, thủ tục xây dựng, ban hành CTXDLPL. Sau đó, CTXDLPL đã được đề cập trong Luật BHVBQPPL năm 1996 với các nội dung khá đầy đủ và chi tiết như: căn cứ xây dựng CTXDLPL; chủ thể có quyền gửi đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh để đưa vào CTXDLPL; trình tự, thủ tục trình, thẩm tra, ban hành CTXDLPL, điều chỉnh CTXDLPL; bảo đảm thực hiện CTXDLPL… Vậy, CTXDLPL là gì? tại sao phải có CTXDLPL? CTXDLPL có vị trí như thế nào đối với hoạt động lập pháp của Quốc hội và trong quy trình xây dựng luật, pháp lệnh ở nước ta hiện nay?

CTXDLPL là tập hợp tên các luật, pháp lệnh dự kiến sẽ được các chủ thể trình Quốc hội, UBTVQH thông qua. Nói cách khác, CTXDLPL là dự kiến kế hoạch lập pháp theo nhiệm kỳ hoặc hàng năm của Quốc hội, UBTVQH. Theo quy định của Luật BHVBQPPL năm 2008, CTXDLPL bao gồm CTXDLPL nhiệm kỳ và CTXDLPL hàng năm. CTXDLPL theo nhiệm kỳ quy định tổng số luật, pháp lệnh thuộc Chương trình chính thức và Chương trình chuẩn bị, đồng thời liệt kê tên các dự án luật, pháp lệnh theo từng lĩnh vực (trong danh mục ban hành kèm Nghị quyết) dự kiến sẽ được Quốc hội, UBTVQH thông qua trong nhiệm kỳ. CTXDLPL hàng năm liệt kê tên các dự án luật, pháp lệnh trong Chương trình chính thức và Chương trình chuẩn bị; thời gian cho ý kiến, thông qua các dự án luật, pháp lệnh đó trong một năm. CTXDLPL có đặc điểm:

Thứ nhất, đó là một loại VBQPPL được Quốc hội ban hành dưới hình thức nghị quyết.

Thứ hai, CTXDLPL là VBQPPL nhưng mang tính ổn định không cao. Bởi vì, trong một số trường hợp cần thiết, Quốc hội (theo Luật BHVBQPPL năm 2008 là UBTVQH) vẫn có thể điều chỉnh chương trình nhiệm kỳ hoặc hàng năm bằng một nghị quyết điều chỉnh chương trình. Thực tế cho thấy, việc điều chỉnh CTXDLPL diễn ra khá thường xuyên, cá biệt có những năm phải điều chỉnh từ hai đến ba lần.

Thứ ba, CTXDLPL là trung tâm của hoạt động lập pháp của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội và các chủ thể được phân công trình dự án luật, pháp lệnh. Các nội dung liên quan đến hoạt động lập pháp của Quốc hội tại các kỳ họp được xây dựng căn cứ vào CTXDLPL hàng năm đã được Quốc hội thông qua. Các hoạt động liên quan đến lĩnh vực lập pháp của UBTVQH, HĐDT, các Ủy ban của Quốc hội và của các cơ quan, tổ chức được phân công trình dự án cũng được tiến hành dựa trên CTXDLPL.

Có thể nhận thấy “guồng quay” của hoạt động lập pháp ở nước ta đang xoay quanh CTXDLPL nhiệm kỳ và hàng năm, trong đó chủ yếu là CTXDLPL hàng năm. Căn cứ vào CTXDLPL hàng năm, các hoạt động liên quan đến lĩnh vực lập pháp của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, Chính phủ, các bộ được Chính phủ phân công chủ trì soạn thảo, các chủ thể khác được phân công trình dự án luật, pháp lệnh được tiến hành. Một luật, pháp lệnh chỉ được chính thức soạn thảo khi đã được “ghi tên” trong CTXDLPL.

3. Mối quan hệ giữa việc thực hiện sáng kiến lập pháp và Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh

Thực tiễn cho thấy, CTXDLPL theo quy định của Luật BHVBQPPL năm 1996 đã có những đóng góp nhất định trong việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật ở nước ta. Nếu chỉ xét ở góc độ hợp lý của quy định về CTXDLPL thì có thể thấy, các nhà lập pháp nước ta không có quá nhiều lựa chọn khi xây dựng các quy phạm về CTXDLPL. Bởi vì, những năm giữa thập kỷ 90, nước ta đang ở thời kỳ đầu của giai đoạn đổi mới. Khi đó, số lượng các văn bản luật, pháp lệnh cần được ban hành là rất nhiều, trên mọi lĩnh vực như tổ chức bộ máy nhà nước, kinh tế, giáo dục, y tế… Trong điều kiện đó, việc quy định về CTXDLPL là phù hợp với thực tiễn. Nhất là khi Quốc hội nước ta hoạt động không thường xuyên, một năm hai kỳ, mỗi kỳ chỉ diễn ra trong khoảng 45 ngày, nên cần phải có sự sắp xếp và cân đối theo thứ tự ưu tiên giữa các lĩnh vực, các văn bản trong từng lĩnh vực. Có như vậy mới bảo đảm được Chương trình hoạt động của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội cũng như các chủ thể khác. Hơn nữa, trong mối tương quan giữa nhu cầu của việc xây dựng pháp luật với trình độ lập pháp của các cơ quan, tổ chức, cá nhân ở nước ta, CTXDLPL là cơ sở xác định rõ trách nhiệm của các chủ thể trong việc xây dựng, trình các văn bản luật, pháp lệnh ra trước Quốc hội, UBTVQH. Hoạt động lập pháp được tiến hành dựa trên cơ sở CTXDLPL nhiệm kỳ và hàng năm cũng giúp Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội chủ động hơn trong việc sắp xếp, bố trí hợp lý các công việc của mình và cũng là căn cứ để giám sát hiệu quả hoạt động của các cơ quan, tổ chức trong hệ thống chính trị.

  Sau gần 15 năm thực hiện Luật BHVBQPPL năm 1996, việc quy định và thực hiện CTXDLPL cần được đánh giá xem xét một cách toàn diện hơn mà trước tiên là sự phù hợp với Điều 87 của Hiến pháp năm 1992 về SKLP của các chủ thể.

CTXDLPL có phải là căn cứ để các chủ thể tiến hành soạn thảo luật, pháp lệnh?

Hiến pháp không “giao” luật quy định làm thế nào để có được một đạo luật, kiến nghị về luật trình Quốc hội mà chỉ giao quy định về thủ tục trình dự án luật, kiến nghị về luật ra trước Quốc hội. Điều đó không có nghĩa là luật không được phép quy định thủ tục, trình tự soạn thảo dự án luật. Tuy nhiên, việc gắn thủ tục, trình tự soạn thảo luật với thủ tục trình dự án luật, kiến nghị về luật thông qua CTXDLPL như hiện nay cần được xem xét dưới góc độ bảo đảm quyền hiến định của các chủ thể. Theo quy định hiện hành, một dự thảo luật, pháp lệnh chỉ chính thức được soạn thảo khi đã có tên trong CTXDLPL, đồng thời sẽ chỉ được trình ra trước Quốc hội, UBTVQH khi dự thảo luật, pháp lệnh đó có tên trong CTXDLPL nhiệm kỳ và hàng năm. Vấn đề đặt ra là, có phải chỉ khi được “ghi tên” trong CTXDLPL thì các chủ thể có quyền mới được phép soạn thảo luật, pháp lệnh và ngược lại, khi đã có tên trong CTXDLPL thì luật, pháp lệnh phải được soạn thảo hay không?

Soạn thảo luật, pháp lệnh thực chất là việc thể hiện chính sách vào trong các văn bản luật, pháp lệnh. Việc hoạch định chính sách và xây dựng chính sách xuất phát từ nhu cầu quản lý của các cơ quan nhà nước và nhu cầu của xã hội. Vì vậy, nếu coi CTXDLPL là căn cứ để các chủ thể tiến hành soạn thảo luật, pháp lệnh thì trước khi gửi đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, các chủ thể đã phải nhận diện được các vấn đề và hoạch định được chính sách cho từng dự án, kiến nghị. Và nếu coi lần trình dự kiến CTXDLPL là trình chính sách ra trước Quốc hội để Quốc hội quyết định thì các quy định liên quan đến một loạt các quy trình hiện nay về lập dự kiến, thẩm tra, trình Quốc hội thông qua là không phù hợp. Chẳng hạn như, nếu là thông qua chính sách đối với từng dự án, Quốc hội phải dành thời gian để thảo luận về từng chính sách đó, các Ủy ban phải có báo cáo thẩm tra riêng đối với từng dự án, kiến nghị được đề xuất, cơ quan giải trình cũng không phải là UBTVQH mà phải là các cơ quan có quyền trình dự án, kiến nghị… Tuy nhiên, kể cả trong trường hợp bổ sung các quy định này thì cũng không phù hợp với quy định của Hiến pháp. Bởi vì Hiến pháp quy định quyền SKLP của các chủ thể là quyền trình dự án luật, kiến nghị về luật ra trước Quốc hội chứ không phải là trình chính sách về các dự án luật, kiến nghị về luật để Quốc hội thông qua, trên cơ sở đó mới tiến hành soạn thảo và trình Quốc hội trong lần sau.

Quyền trình dự án luật ra trước Quốc hội khác gì với quyền gửi kiến nghị về luật, pháp lệnh đến UBTVQH?

Theo nội dung lời văn Điều 87 của Hiến pháp năm 1992, quyền trình dự án luật, kiến nghị về luật là quyền của các chủ thể trình các văn bản đó ra trước Quốc hội. Hiến pháp giao cho luật việc quy định thủ tục để các chủ thể có thể trình dự án luật, kiến nghị về luật. Điều này có nghĩa là, nếu tuân theo đúng thủ tục do luật định, các chủ thể sẽ trình được các dự án luật, kiến nghị về luật ra trước Quốc hội.

 Với cách hiểu như trên thì quy trình xây dựng luật, pháp lệnh hiện nay được quy định trong Luật BHVBQPPL năm 2008 là không phù hợp và phần nào hạn chế quyền của các chủ thể trong việc thực hiện SKLP của mình. Bởi vì, để một dự án luật chính thức được soạn thảo và trình lên Quốc hội, trước hết dự án luật đó phải có tên trong CTXDLPL. Bước đầu tiên của việc xây dựng CTXDLPL là “Cơ quan, tổ chức, ĐBQH có quyền trình dự án luật quy định tại Điều 87 của Hiến pháp gửi đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; ĐBQH gửi kiến nghị về luật, pháp lệnh đến UBTVQH…” (Khoản 1, Điều 23, Luật BHVBQPPL năm 2008). Luật đưa ra một thuật ngữ mới so với Hiến pháp. Đó là đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh. Xung quanh thuật ngữ này có hai vấn đề sau:

Thứ nhất, các chủ thể không chỉ có quyền gửi đề nghị xây dựng luật mà còn có quyền gửi đề nghị xây dựng pháp lệnh. Việc bổ sung thêm loại văn bản pháp lệnh ở đây theo chúng tôi là hợp lý. Bởi vì, hệ thống VBQPPL bao gồm nhiều loại văn bản do các cơ quan khác nhau ban hành. Một cơ quan có thể ban hành một hoặc một số loại VBQPPL. Theo quy định của Luật BHVBQPPL thì Quốc hội ban hành luật, nghị quyết; UBTVQH ban hành pháp lệnh và nghị quyết. Việc bổ sung loại văn bản pháp lệnh vào đây là không trái với tinh thần của Hiến pháp. Tuy nhiên, việc bổ sung đó là chưa đầy đủ vì Quốc hội và UBTVQH đều có thẩm quyền ban hành nghị quyết và theo quy định, nghị quyết cũng là một loại VBQPPL, vậy tại sao không phải là Chương trình xây dựng, luật, pháp lệnh, nghị quyết mà chỉ là chương trình xây dựng luật, pháp lệnh? Như vậy, cùng là VBQPPL do Quốc hội, UBTVQH ban hành nhưng có loại văn bản (luật, pháp lệnh) phải có tên trong CTXDLPL thì mới được soạn thảo, trình, thông qua; có loại văn bản không cần có tên trong CTXDLPL cũng vẫn được soạn thảo, trình và thông qua.

Thứ hai, Hiến pháp quy định quyền của các chủ thể là quyền trình dự án luật, đề nghị về luật ra trước Quốc hội, trong khi đó, Luật BHVBQPPL quy định quyền của các chủ thể là quyền gửi đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, kiến nghị về luật, pháp lệnh đến UBTVQH. Chúng tôi cho rằng, không thể đồng nhất quyền gửi đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh với quyền trình dự án luật, pháp lệnh. Bởi vì, xét về bản chất, hai khái niệm này khác nhau. Quyền trình dự án luật, pháp lệnh là quyền chủ động của chủ thể trong việc trình ra trước Quốc hội một dự thảo luật đã được chuẩn bị để Quốc hội xem xét, quyết định; còn quyền gửi đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh mang tính chất hỏi ý kiến xem có được phép xây dựng dự án luật, pháp lệnh theo đề xuất hay không. Điều này không phù hợp với quy định của Hiến pháp. Hiến pháp quy định cho các chủ thể có quyền trình dự án luật ra trước Quốc hội và chỉ giao cho Luật quy định về trình tự, thủ tục để các chủ thể có thể thực hiện được quyền trình dự án luật, pháp lệnh đó ra trước Quốc hội chứ không phải là hạn chế quyền của các chủ thể thông qua việc sáng tạo ra quyền gửi đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh.

Trình ra Quốc hội hay UBTVQH?

Theo quy định của Hiến pháp, quyền trình dự án luật, kiến nghị về luật là quyền trình ra trước Quốc hội. Với việc xây dựng CTXDLPL như hiện nay thì các đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh và kiến nghị về luật, pháp lệnh được gửi tới UBTVQH. Luật còn giao UBTVQH là cơ quan trình dự kiến CTXDLPL. Ở đây, UBTVQH chỉ là cơ quan tổng hợp các đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, kiến nghị về luật, pháp lệnh của các chủ thể rồi trình lên Quốc hội hay là cơ quan có quyền quyết định dự kiến CTXDLPL trình Quốc hội? Trong trường hợp là cơ quan có quyền quyết định dự kiến CTXDLPL trình Quốc hội thì sẽ không lý giải được đối với trường hợp UBTVQH vừa là cơ quan có quyền gửi đề nghị xây dựng luật (với tư cách là một trong những chủ thể có quyền trình dự án luật ra trước Quốc hội theo quy định của Hiến pháp), vừa là cơ quan có quyền trình dự kiến CTXDLPL ra trước Quốc hội và sau đó sẽ là cơ quan chủ trì tiếp thu, chỉnh lý CTXDLPL trình Quốc hội thông qua. 

Đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh và kiến nghị về luật, pháp lệnh có thể bị từ chối hay không?

Luật BHVBQPPL năm 2008 quy định các chủ thể có quyền gửi đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh và kiến nghị về luật, pháp lệnh tới UBTVQH. UBTVQH sẽ xem xét đề nghị, kiến nghị đó và lập dự kiến CTXDLPL trình Quốc hội xem xét, quyết định. Như vậy, trong quá trình xem xét, UBTVQH được quy định là cơ quan chủ trì và về lý thuyết, UBTVQH có thể chấp thuận hoặc không chấp thuận việc đưa một đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, kiến nghị về luật, pháp lệnh vào trong dự kiến CTXDLPL. Ngay cả trong trường hợp đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, kiến nghị về luật, pháp lệnh có tên trong dự kiến CTXDLPL do UBTVQH trình Quốc hội thì đề nghị, kiến nghị đó cũng có thể bị gạt ra sau khi Quốc hội cho ý kiến, UBTVQH chủ trì chỉ đạo các cơ quan tiếp thu. Luật không quy định về tiêu chí để căn cứ vào đó, UBTVQH quyết định không đưa một đề nghị, kiến nghị vào trong dự kiến CTXDLPL. Trong trường hợp một đề nghị, kiến nghị không được đưa vào CTXDLPL do UBTVQH trình Quốc hội thì cũng không có quy định nào cho phép chủ thể có đề nghị, kiến nghị đó một cơ hội nào để bảo vệ đề nghị, kiến nghị của mình trước Quốc hội. Như vậy, từ quy định của Hiến pháp về quyền trình dự án luật, kiến nghị về luật ra trước Quốc hội, thông qua quy định về CTXDLPL đã bị hạn chế thành quyền gửi đề nghị, kiến nghị ra trước UBTVQH và tiếp tục bị hạn chế bởi khả năng có thể bị UBTVQH không đưa vào CTXDLPL.

Những bất cập của việc gắn thủ tục soạn thảo luật và thủ tục trình dự án luật, kiến nghị về luật với CTXDLPL

Như trên đã phân tích, với cách quy định như hiện nay, CTXDLPL là trung tâm của hoạt động lập pháp của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội và các chủ thể được phân công trình dự án luật, pháp lệnh. Vì vậy, việc đề xuất từ phía các chủ thể có quyền để đưa vào CTXDLPL là rất quan trọng. Tuy nhiên, thực tế trong những năm gần đây cho thấy, việc bổ sung, thay đổi CTXDLPL diễn ra khá thường xuyên, thậm chí có năm tới 2 – 3 lần. Có dự án xin được rút ra khỏi Chương trình do chưa chuẩn bị kịp. Có dự án được đề nghị bổ sung vào Chương trình do cần thiết và bức xúc. Nếu vẫn giữ quy định về CTXDLPL như hiện nay thì việc bổ sung CTXDLPL hay rút khỏi CTXDLPL cũng là chuyện bình thường và nên hiểu đó là cách làm có trách nhiệm từ phía các chủ thể đề xuất. Bởi vì, nếu một dự án luật chưa được chuẩn bị kỹ lưỡng nhưng vẫn cứ được trình ra các cơ quan của Quốc hội, Quốc hội và theo vòng quay cũng sẽ được thông qua, các dự án đó sẽ không có chất lượng tốt, không đáp ứng được yêu cầu của xã hội cũng như nhu cầu quản lý của các cơ quan nhà nước. Trong khi đó, nếu một dự án chưa có tên trong CTXDLPL nhưng bản thân các chủ thể nhận thấy là cần thiết và bức xúc thì không có lý do gì không bổ sung vào CTXDLPL. Xuất phát từ thực tế như vậy và những vấn đề tồn tại như đã trình bày ở trên, Luật có nên tiếp tục quy định về CTXDLPL nhiệm kỳ và hàng năm?

Một bất cập nữa liên quan đến hoạt động của các cơ quan khi lấy CTXDLPL là trung tâm của hoạt động lập pháp là việc Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội luôn trong tình trạng chờ đợi sự tích cực và cảm thông từ phía các chủ thể có quyền trình, mà chủ yếu là từ Chính phủ. Nói là chờ đợi sự tích cực bởi vì, có những dự án luật có tên trong CTXDLPL nhưng thật sự chưa cần thiết (hoặc có cần thiết nhưng cũng chưa đến mức độ quá bức xúc) thì cũng không thể đòi hỏi một tinh thần phấn chấn và hồ hởi từ phía các cơ quan được giao chủ trì soạn thảo để hoàn thiện dự thảo trình Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội. Nói là cảm thông vì nếu các dự án luật, pháp lệnh không được trình sang theo đúng dự kiến, Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội rất dễ rơi vào tình trạng bị “cháy chương trình”, không đủ thời gian vật chất để chuẩn bị các công việc theo quy định của luật. Trong khi đó, chương trình hoạt động hàng tháng của UBTVQH luôn phải chờ đợi xem các chủ thể có trình dự án luật đã có trong CTXDLPL hay không? Ủy ban được giao nhiệm vụ chủ trì thẩm tra có kịp tiến hành thẩm tra không? Cũng cần phải hiểu rằng, mặc dù Chính phủ là chủ thể trình phần lớn các dự án luật, pháp lệnh nhưng bản thân Chính phủ cũng trong tình trạng chờ đợi các bộ vì các bộ mới là các cơ quan được giao chủ trì soạn thảo. Trong một số trường hợp, Chính phủ cũng rơi vào tình trạng quá tải đối với việc xem xét cho ý kiến các dự án luật, pháp lệnh trước khi trình sang Quốc hội, UBTVQH. Với việc quy định về CTXDLPL như hiện nay, Quốc hội, UBTVQH, các cơ quan khác của Quốc hội, thậm chí là ngay cả Chính phủ cũng thường xuyên ở trong tình trạng “bếp đã bắc; củi, lửa, nồi, xoong sẵn sàng nhưng thiếu gạo”.

4. Hoàn thiện pháp luật bảo đảm thực hiện quyền sáng kiến lập pháp của các chủ thể có thẩm quyền

Từ phân tích những bất cập trong việc thực hiện SKLP của các chủ thể có thẩm quyền được quy định trong Hiến pháp với CTXDLPL được quy định trong Luật BHVBQPPL năm 2008, xuất phát từ yêu cầu bảo đảm quyền trình dự án luật, kiến nghị về luật ra trước Quốc hội của các chủ thể nói riêng và quy trình xây dựng luật, pháp lệnh nói chung, thì:

Thứ nhất, cần giới hạn lại các loại VBQPPL do Quốc hội, UBTVQH ban hành. Luật BHVBQPPL năm 2008 quy định Quốc hội có quyền ban hành luật, nghị quyết; UBTVQH ban hành pháp lệnh, nghị quyết. Dưới hình thức nghị quyết, hiện đang có hai loại là nghị quyết mang tính quy phạm và nghị quyết không mang tính quy phạm. Chúng tôi cho rằng, nghị quyết được ban hành mang tính quy phạm nên thống nhất chuyển thành luật. Đối với những vấn đề chỉ mang tính khuyến cáo, không có tính bắt buộc áp dụng và không có chế tài, Quốc hội vẫn có thể ban hành nghị quyết nhưng không coi nghị quyết là một loại VBQPPL. Hình thức VBQPPL mà UBTVQH ban hành cũng chỉ nên giữ lại một hình thức pháp lệnh hoặc nghị quyết. Việc giới hạn lại các loại VBQPPL do Quốc hội, UBTVQH ban hành sẽ giúp thống nhất quy trình trong quá trình soạn thảo, trình, cho ý kiến và thông qua.

Thứ hai, cần tách quy trình soạn thảo luật, pháp lệnh/nghị quyết với quy trình thẩm tra, cho ý kiến, thông qua. Việc hoạch định chính sách, thể hiện chính sách do các chủ thể có quyền trình dự án luật, kiến nghị về luật tiến hành. Quy trình trình Quốc hội, tiếp thu ý kiến, thông qua sẽ được tiến hành theo một trình tự riêng. Có như vậy mới bảo đảm quyền trình dự án luật, kiến nghị về luật ra trước Quốc hội của các chủ thể. Về CTXDLPL, theo chúng tôi, vẫn nên giữ CTXDLPL hàng năm nhưng chỉ là dự kiến hoạt động lập pháp của Chính phủ. Dự kiến CTXDLPL hàng năm của Chính phủ do Chính phủ ban hành, có thể có giá trị bắt buộc đối với các cơ quan của Chính phủ. Chính phủ quyết định việc trình hay không trình một dự án ra trước Quốc hội. Đối với các chủ thể khác thì việc soạn thảo các văn bản luật, pháp lệnh/nghị quyết không cần phải thực hiện theo Chương trình. Tuy nhiên, khi bắt đầu xây dựng dự thảo, các chủ thể (kể cả Chính phủ) có trách nhiệm báo cáo với UBTVQH để UBTVQH chủ động dự kiến phân công cơ quan chủ trì thẩm tra, cơ quan phối hợp thẩm tra. Các cơ quan được phân công tiếp cận dần với các chính sách, nội dung của dự án. Trước mỗi kỳ họp Quốc hội, các chủ thể có quyền trình dự án, kiến nghị có trách nhiệm gửi dự kiến nội dung liên quan đến hoạt động lập pháp sẽ trình ra Quốc hội. Trên cơ sở đó, Văn phòng Quốc hội sẽ xây dựng Chương trình kỳ họp Quốc hội, đồng thời các cơ quan của Quốc hội sẽ tiến hành các hoạt động của mình theo luật định.

Thứ ba, cần xây dựng một quy trình và các bảo đảm để ĐBQH có thể thực hiện quyền kiến nghị về luật. Luật hiện hành chỉ quy định về trình tự, thủ tục gửi kiến nghị về luật, pháp lệnh đến UBTVQH để UBTVQH lập dự kiến CTXDLPL trình Quốc hội thông qua. Tuy nhiên, khi Quốc hội đã thông qua thì vẫn chưa có một quy trình cụ thể về chính sách, tài chính và các hình thức hỗ trợ khác để bảo đảm mọi điều kiện cho ĐBQH có thể trình dự án luật.

ThS Nguyễn Tư Long – Vụ Pháp luật, Văn phòng Quốc hội