Những yếu tố ảnh hưởng đến chức năng đại diện của Quốc hội

1. Chức năng đại diện của Quốc hội

  Ở nước ngoài, có nhiều quan niệm khác nhau về chức năng đại diện của Quốc hội. “Chức năng đại diện là trung tâm của các lý do vì sao Quốc hội tồn tại”1. “Chức năng cơ bản nhất của Nghị viện là chức năng đại diện bởi vì chính chức năng đại diện này là một trong những động lực lập pháp chính yếu của Nghị viện. Chức năng đại diện của Quốc hội được xây dựng dựa trên quan điểm của nhà lập pháp là người đại diện cho nhân dân”2. Theo J.K.Johnson và R.J.Nakamuna: đại diện là một trong ba chức năng quan trọng của các cơ quan lập pháp, hai chức năng còn lại là làm luật và giám sát. Đại diện là điều dễ nói nhưng khó làm. Muốn đại diện cho ý chí và nguyện vọng của cử tri, trước hết phải nắm bắt kịp thời ý chí, nguyện vọng của họ.

Tuy nhiên, một số nước quy định trong Hiến pháp chức năng của Quốc hội gồm có chức năng lập pháp, chức năng quyết định vấn đề quan trọng của đất nước và chức năng giám sát (Inđônêxia)3, Ấn Độ quy định Quốc hội có chức năng lập hiến và lập pháp, kiểm soát tài chính công, kiểm soát Chính phủ)… mà không nói đến chức năng đại diện.

>> Luật sư tư vấn pháp luật trực tuyến qua điện thoạigọi:  1900.0191

 Quốc hội Việt Nam có các chức năng lập hiến và lập pháp; quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước và thực hiện quyền giám sát tối cao4… Như vậy, Hiến pháp Việt Nam không ghi nhận đại diện như là một chức năng, mà là một tính chất của Quốc hội. Có lẽ vì thế mà một số học giả cho rằng, đại diện là một thuộc tính hay một tính chất của Quốc hội chứ không phải là một chức năng cơ bản của Quốc hội. Trong khi đó, đại diện là chức năng hay tính chất đều ảnh hưởng tới chức năng lập pháp và chức năng giám sát của Quốc hội.

Một số quan điểm khác lại cho rằng, Quốc hội có bốn chức năng là chức năng đại diện (đại biểu Quốc hội phải đại diện cho cử tri của mình, phải nghe cử tri và nói lên tiếng nói của cử tri, nguyện vọng của cử tri ra diễn đàn Quốc hội), chức năng lập pháp, chức năng giám sát, chức năng quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước5. Nguyên Thủ tướng Võ Văn Kiệt phát biểu: Thông thường, đã là một cơ quan do nhân dân bầu ra thì chức năng đầu tiên phải là chức năng đại diện. Đây cũng là chức năng đầu tiên và quan trọng nhất của Nghị viện ở hầu hết các nước trên thế giới và là nguồn gốc nguyên thủy của định chế Quốc hội. Hơn nữa, bản chất dân chủ của chế độ thể hiện trước hết ở chức năng này6.

Do đó, nếu xem đại diện là một tính chất hay thuộc tính thì sẽ không nói lên được tầm quan trọng của đại diện, tính đại diện sẽ không đầy đủ. Đại diện phải được xem là chức năng cơ bản của Quốc hội, có chức năng đại diện thì các chức năng còn lại (lập hiến và lập pháp, quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước, giám sát tối cao) mới có thể vận hành được. Chức năng đại diện chính là cội nguồn của chức năng khác. Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất được thành lập qua con đường bầu cử tự do, dân chủ của toàn dân, Quốc hội hoạt động vì tâm tư, nguyện vọng, lợi ích của nhân dân. Khi xem xét một dự án luật hay chính sách nào đó, các đại biểu Quốc hội đại diện cho cử tri đều phải xem xét đến sự ảnh hưởng của dự án luật hay chính sách đó đến người dân như thế nào. Ví dụ, Luật Đất đai đã được ban hành và sửa đổi nhiều lần, nhưng những khiếu kiện của người dân về đất đai vẫn không hề thuyên giảm, chứng tỏ những quan tâm và thắc mắc của người dân đã không được xử lý thỏa đáng trong quá trình thông qua và sửa đổi Luật Đất đai7.

Mặt khác, theo chúng tôi, phải xem đại diện là một chức năng của Quốc hội thì mới thấy hết được vai trò của người đại biểu và tầm quan trọng của Quốc hội trong việc thể hiện ý chí của cử tri – người đã bầu ra mình.

Từ những cơ sở phân tích trên, theo chúng tôi, chức năng đại diện của Quốc hội là chức năng phản ánh ý chí, nguyện vọng của nhân dân thông qua các hoạt động: hoạt động lập pháp, hoạt động quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước, hoạt động giám sát và hoạt động đại biểu.

2. Các yếu tố ảnh hưởng đến việc thực hiện chức năng đại diện của Quốc hội

Có nhiều yếu tố ảnh hưởng đến việc thực hiện chức năng đại diện của Quốc hội, nhưng theo chúng tôi, có 10 yếu tố ảnh hưởng sau:

1, Các đại biểu phải được bầu trực tiếp, tự do, bình đẳng thông qua bầu cử phổ thông và bỏ phiếu kín

Cuộc bầu cử được tổ chức theo các nguyên tắc này sẽ đảm bảo lựa chọn ra các đại biểu thật xứng đáng. Luật bầu cử phải có các quy định cụ thể về thời gian bầu cử, về cách thức tổ chức các đơn vị bầu cử, tổ chức hệ thống khuyến khích người ra ứng cử, quy định chế độ chịu trách nhiệm của người được bầu với cử tri… Các quy định này sẽ ảnh hưởng trực tiếp đến khả năng hoạt động của đại biểu.

2, Nhiệm kỳ của các đại diện không nên quá dài

Nhiệm kỳ của đại biểu thường được ấn định trong Hiến pháp và luật. Một nhiệm kỳ nên là khoảng thời gian vừa đủ để đại biểu hoạt động. Nhiệm kỳ của đại biểu không nên quá dài để tạo điều kiện cho cử tri có thể lựa chọn người đại diện mới nếu người đại diện hiện tại không đáp ứng được yêu cầu của mình. Nhưng thời hạn của nhiệm kỳ cũng phải đủ để người đại diện của cử tri hành động, thể hiện phẩm chất, trình độ của mình. 

3, Tần suất hoạt động của Quốc hội

Quốc hội Việt Nam họp 2 kỳ họp mỗi năm (mỗi kỳ họp thường kéo dài một tháng). Ở Đức, Nghị viện họp 25 tuần (hơn 6 tháng) mỗi năm, mỗi tuần họp kéo dài từ thứ Ba đến thứ Sáu. Nghị viện châu Âu có hơn 35 tuần họp mỗi năm8. Hoạt động thường xuyên giúp cho Quốc hội giải quyết tốt các chức năng của mình. Điều này đảm bảo cho việc ban hành các chính sách, pháp luật và ra các quyết định nhanh chóng, kịp thời, chính xác, đáp ứng được nguyện vọng và lợi ích chính đáng của cử tri. Đồng thời, Quốc hội hoạt động thường xuyên sẽ hình thành nên một Quốc hội chuyên nghiệp.

4, Các đại biểu hoạt động chuyên trách và luôn tiếp xúc với cử tri

Chuyên trách nghĩa là không kiêm nhiệm. Đại biểu chuyên trách là đại biểu chỉ có một nghề – nghề đại biểu – mà không đảm nhận các chức danh tư pháp, chức danh hành chính. Đại biểu chuyên trách sẽ là yếu tố giúp Quốc hội hoạt động chuyên nghiệp. Hoạt động đại biểu là một công việc rất khó khăn, phức tạp, đòi hỏi tính chuyên nghiệp cao. Hoạt động chuyên trách sẽ giúp đại biểu có đủ thời gian thực hiện chức năng đại diện, thể hiện đầy đủ ý chí, tâm tư, nguyện vọng của cử tri. Để Quốc hội thật sự đại diện cho ý chí của cử tri thì đại biểu chuyên trách phải chiếm hơn 50% tổng số đại biểu trong Quốc hội.

Tiếp xúc với cử tri là hoạt động của đại biểu nhằm lắng nghe các ý kiến, tâm tư, nguyện vọng của cử tri. Người đại biểu không chỉ tiếp xúc với những người bầu ra họ tại khu vực bầu cử mà tiếp xúc cả với những người không bầu ra họ, ở bất cứ nơi nào như trường học, bệnh viện, nông trường, nhà tù… Hoạt động tiếp xúc với cử tri sẽ giúp đại biểu kịp thời nắm được yêu cầu, tâm tư, nguyện vọng của cử tri – những người mà mình đại diện. 

5, Sự trung thành của đại biểu đối với cử tri trước các nhóm lợi ích khác nhau

Trong Quốc hội các nước, do tính đại diện rộng rãi nên có sự đa dạng các lợi ích như lợi ích địa phương, lợi ích quốc gia, lợi ích ngành nghề, lợi ích dân tộc, tôn giáo, lợi ích của tổ chức… Vì thế, có thể dẫn đến sự xung đột giữa các lợi ích.

Các đại biểu được người dân ủy quyền không chỉ đại diện cho đơn vị bầu cử mà còn đại diện cho toàn thể nhân dân, cho dân tộc, đất nước. Tuy nhiên, một số đại biểu kiêm nhiệm các chức danh trong cơ quan hành pháp, cơ quan tư pháp vì xung đột lợi ích nên dễ xa rời mục tiêu phục vụ cử tri, trở thành những người cục bộ, địa phương, đặc quyền, đặc lợi… làm giảm đi tính đại diện của cơ quan dân cử. Mặt khác, Quốc hội cũng có khả năng không giữ được tính độc lập của cơ quan dân cử do bị những áp lực từ thiết chế hành pháp, từ đảng nắm quyền hành pháp. Chính vì thế, trong nhiều trường hợp, Nghị viện trở thành “nghị gật” và hành pháp lại trở thành cơ quan tối cao trong chính thể đại nghị. Nguy cơ lạm quyền của Nghị viện rất tiềm tàng.9 Do đó, trong trường hợp có xung đột giữa lợi ích của đảng phái mình, cơ quan mình với lợi ích chung của toàn dân, người nghị sỹ cần phải thể hiện sự trung thành với lợi ích của cử tri.

6, Nguồn lực đảm bảo cho hoạt động của các đại biểu

Nguồn lực chính là cơ sở vật chất, kỹ thuật bổ trợ cho hoạt động của Quốc hội nói chung và đại biểu nói riêng. Mỗi đại biểu nên có một văn phòng riêng đủ trang bị (máy vi tính, điện thoại, máy fax, máy photocophy), có quyền quyết định và kinh phí thuê mướn bộ máy giúp việc, thư ký, cán bộ khoa học, chuyên gia để hỗ trợ cho hoạt động của mình, có toàn quyền trong việc tổ chức và thực hiện công việc. Ngoài mức lương thích hợp thì cần có phụ cấp hợp lý, được thanh toán lại hay được miễn phí khi sử dụng các dịch vụ công cộng… 

7, Quốc hội cần hoạt động công khai

Điều này tạo ra niềm tin của người dân đối với cơ quan dân cử. Quốc hội hoạt động công khai và qua các phương tiện thông tin đại chúng (báo, đài, web…) cử tri theo dõi, giám sát hoạt động của Quốc hội. Kinh nghiệm hoạt động dân cử là khi những thỏa thuận, những quyết định không được công khai sẽ có ít sức thuyết phục hơn và nhiều khi còn làm cho người dân tức giận. Rất khó để có thể chỉ ra rằng, lợi ích của người dân cũng có phần rất quan trọng trong những thỏa thuận, quyết định đó khi nó không được công khai10.

8, Tính đại diện đa dạng trong Quốc hội

Quốc hội luôn thể hiện sự đa dạng. Đa dạng về cơ cấu, đa dạng về đảng phái, vùng miền,   thành phần đại biểu… Sự đa dạng còn biểu hiện ở tỷ lệ phần trăm trong cơ cấu, thành phần của Quốc hội. Ở một số nước tư sản, sự đa dạng còn thể hiện ở hệ thống lưỡng viện.

Tính đại diện rộng rãi vừa là tiêu chí vừa là yêu cầu đầu tiên của Quốc hội. Điều này thể hiện quyền lực của Nhà nước bắt nguồn từ nhân dân và bản chất của Nhà nước là dân chủ.

9, Cơ chế dân chủ trực tiếp

Dân chủ trực tiếp thể hiện qua việc nhân dân có quyền bầu cử, bãi nhiệm đại biểu Quốc hội, trưng cầu dân ý… Để đảm bảo chức năng đại diện của Quốc hội thì không chỉ có dân chủ đại diện mà còn có dân chủ trực tiếp. Quyền lực nhà nước là quyền lực của dân, do nhân dân ủy quyền cho cơ quan đại diện, nhân dân còn phải trực tiếp tham gia vào hoạt động của Nhà nước, giám sát hoạt động của cơ quan mà mình đã ủy quyền. Đây chính là tinh thần làm chủ của nhân dân và chỉ có như vậy mới đảm bảo cho Quốc hội thực hiện tốt chức năng đại diện. Chỉ thực hiện dân chủ trực tiếp thì sự đại diện chính trị mới được thể hiện hoàn toàn trên bình diện ý chí cũng như trên bình diện quan điểm, trên bình diện toàn khối quốc gia cũng như trên bình diện địa phương và các tổ chức nghề nghiệp.

10, Sự kiểm soát, chế ngự quyền lực của cơ quan đại diện

Sự kiểm soát, chế ngự quyền lực thể hiện qua cơ chế hạn chế quyền lực của cơ quan đại diện, tránh tình trạng lạm quyền, tha hoá quyền lực.

Cách thức chế ngự, kiểm soát quyền lực ở mỗi nước có khác nhau, thông qua sự phân quyền, sự phân công hay chất vấn.

Cơ quan đại diện nắm trong tay quyền lực rất lớn (thậm chí có những nước quy định đó là quyền lực tối cao) vì thế dễ dẫn đến sự lạm quyền. Đây là một quy luật chung và là một trong những nguy cơ thực tế đặt ra cho tương lai của các chính thể đại diện11. Để đảm bảo dân chủ, bảo vệ quyền lực tối thượng của nhân dân – nếu không sẽ dẫn đến tha hoá, lạm quyền – phải có một cơ quan độc lập, có một cơ chế hữu hiệu để kiểm soát quyền lực của cơ quan đại diện.

(*) ThS, Trường Chính trị tỉnh Bình Phước.

(1) Văn phòng Quốc hội: Chức năng đại diện của Quốc hội trong nhà nước pháp quyền (Kỷ yếu hội thảo), Nxb. Công an nhân dân, Hà Nội, 2008, tr. 9.

(2) Sđd, tr.15.

(3) Điều 20A Hiến pháp Inđônêxia: Hạ nghị viện có các chức năng lập pháp, quyết định ngân sách và giám sát.

(4) Điều 83, 84 Hiến pháp năm 1992 đã được sửa đổi, bổ sung năm 2001.

(5) Quốc hội Việt Nam 60 năm hình thành và phát triển (Kỷ yếu hội thảo), Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội 2006, tr. 22.

(6) Quốc hội Việt Nam 60 năm hình thành và phát triển (kỷ yếu hội thảo), Sđd, tr. 544.

(7) Văn phòng Quốc hội: Chức năng đại diện của Quốc hội trong nhà nước pháp quyền (Kỷ yếu hội thảo), Nxb. Công an nhân dân, Hà Nội, 2008, tr. 545.

(8) Văn phòng Quốc hội: Chức năng đại diện của Quốc hội trong nhà nước pháp quyền (Kỷ yếu hội thảo), Nxb. Công an nhân dân 2008, tr. 241.

(9) TS. Đặng Đình Tân (chủ biên), Nhân dân giám sát các cơ quan dân cử ở Việt Nam trong thời kỳ mới, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2006, tr.33-34

(10)  Văn phòng Quốc hội: Chức năng đại diện của Quốc hội trong nhà nước pháp quyền (Kỷ yếu hội thảo), Nxb. Công an nhân dân, Hà Nội, 2008, tr. 245.

ThS Trần Thị Hạnh Dung – Trường Chính trị tỉnh Bình Phước.