Nội dung tự vệ trong các hiệp định thương mại tự do

Khách hàng: Kính thưa Luật sư, liên quan đến tự vệ trong thương mại quốc tế thì tự vệ bao gồm những nội dung nào? theo đó tự vệ trong các hiệp định thương mại tự do được thể hiện như thế nào?

Cảm ơn!

Chào bạn, cảm ơn bạn đã tin tưởng và gửi câu hỏi tới Công ty chúng tôi, câu hỏi của bạn được Luật sư bên chúng tôi trả lời với những nội dung chính sau:

1. Khái niệm tự vệ trong thương mại quốc tế

– Đối với thuật ngữ “tự vệ” theo WTO được hiểu là hành động khẩn cấp của nước nhập khẩu trước việc gia tăng nhập khẩu của một loại hàng hoá cụ thể, khi mà sự gia tăng nhập khẩu này gây ra hoặc đe doạ gây ra thiệt hại nghiêm trọng cho ngành sản xuất hàng hóa đó trong nước.

Tuy nhiên, đây chỉ là quan niệm, cách hiểu cơ bản và vận dụng về biện pháp tự vệ, không phải là định nghĩa phản ánh đầy đủ bản chất của hành động tự vệ. Vì vậy, trong các tài liệu nghiên cứu về tự vệ của WTO có đưa ra thêm một số giải thích bổ sung.

Chẳng hạn như, trong tài liệu giải thích về Điều XIX Hiệp định GATT 1994, ở mục 797 khi nhắc đến phán quyết của Uỷ ban phúc thẩm trong vụ kiện Argentina – Footwear nêu rõ biện pháp tự vệ theo qui định tại Điều XIX có đặc trưng là tính khẩn cấp, được áp dụng chỉ duy nhất trong trường hợp mà do kết quả của việc thực hiện nghĩa vụ theo Hiệp định GATT 1994, một thành viên nhận thấy quốc gia mình rơi vào những hoàn cảnh mà “không lường trước được” hoặc “ngoài dự đoán” khi đặt ra/đàm phán và ký kết cam kết liên quan.

Yong Shik Lee, Safeguard Measures in world trade, The Legal Analysis, Third Edition (2014) (Các biện pháp tự vệ trong thương mại thế giới: Phân tích pháp lý. Tái bản lần 3 (2014)) xác định, thuật ngữ “biện pháp tự vệ” được sử dụng để đề cập đến hạn chế nhập khẩu, được áp dụng như là một biện pháp tạm thời khi có sự gia tăng nhập khẩu gây ra hoặc đe doạ gây ra thiệt hại đối với ngành sản xuất nội địa của sản phẩm tương tự hoặc cạnh tranh trực tiếp. Theo Yong Shik Lee, tự vệ còn có thể hiểu rộng hơn, gồm những trường hợp các bên “dị ngược lại” với những cam kết của mình và hạn chế nhập khẩu, không tính đến việc có hay không hành vi thương mại không lành mạnh: Điều XIX, XII, XVIII Hiệp định GATT 1994, Hiệp định Tự vệ (Hiệp định SG), Hiệp định nông nghiệp (AOA), Điều XII Hiệp định GATS. Nghị định thư gia nhập WTO của Trung Quốc, cho phép tự vệ cụ thể và đặc biệt là đến các sản phẩm trong thời gian chuyển đổi, chỉ áp dụng đối với hàng hoá xuất khẩu từ nước này. Biện pháp tự vệ nói chung (Điều XIX của GATT) được áp dụng cho mọi loại hàng hoá, trong khi những biện pháp tự vệ khác chỉ áp dụng giới hạn cho một số hàng hoá (sản phẩm nông nghiệp, dệt may), hoặc có thể không hướng đến việc bảo vệ hay ngăn ngừa thiệt hại cho ngành sản xuất trong nước (đối với trường hợp sử dụng biện pháp hạn chế nhập khẩu để bảo vệ cán cân thanh toán).

Mặc dù có nhiều khái niệm và cách hiểu khác nhau, nhưng để có thể hiểu và sử dụng khái niệm này trong thực tế, và phù hợp với quan niệm cũng như thực tiễn áp dụng các biện pháp tự vệ trong thương mại quốc tế, trong phạm vi của cuốn sách này, biện pháp tự vệ được sử dụng sẽ là: “Biện pháp tự vệ là một trong ba bộ phận cẩu thành của biện pháp phòng vệ thương mại. Biện pháp tự vệ là công cụ bảo vệ, hỗ trợ ngành sản xuất hàng hoả tương tự, hoặc cạnh tranh trực tiếp của nước nhập khẩu trong trường hợp khẩn cẩp nhằm hạn chế những thiệt hại nghiêm trọng do tình trạng gia tăng của hàng hoá nhập khẩu gây ra hoặc đe doạ gây ra”.

Biện pháp tự vệ thường được áp dụng một cách khắt khe hơn và phức tạp hơn biện pháp chống bán phá giá và chống trợ cấp, vì để áp dụng biện pháp này, cơ quan điều tra phải chứng minh được tình trạng thiệt hại nghiêm trọng mà ngành sản xuất hàng hoá tương tự hoặc hàng hoá cạnh tranh trực tiếp trong nước phải chịu do sự gia tăng (về quy mô, số lượng) của hàng hoá nhập khẩu. Biện pháp tự vệ là việc tạm thời hạn chế nhập khẩu đối với một hoặc một số loại hàng hoá khi việc nhập khẩu những hàng hoá đó tăng nhanh gây ra hoặc đe doạ gây ra thiệt hại nghiêm trọng cho ngành sản xuất trong nước.

2. Khái quát về tự vệ trong khuôn khổ WTO

Tự vệ trong khung khổ các qui định của WTO phải tuân thủ một số nguyên tắc nhất định, dưới đây chúng ta cùng khái quát các nguyên tắc đó cụ thể như sau:

a. Nguyên tẳc không phân biệt đổi xử

Đây là nguyên tắc cơ bản của WTO. Tự vệ thương mại cũng cần tuân thủ nguyên tắc này, theo đó, các biện pháp tự vệ sẽ được áp dụng với mọi sản phẩm nhập khẩu không phân biệt nguồn gốc xuất xứ hàng hoá.

Đối tượng điều tra để áp dụng tự vệ thương mại không hạn chế về chủng hàng hoá nhập khẩu, chứ không quy định danh mục hay một loại hàng hoá (nào đó) từ một nước cụ thể.

Hiệp định về tự vệ thương mại của WTO đưa ra một ngoại lệ, đó là yêu cầu nước nhập khẩu khi áp dụng biện pháp tự vệ dưới hình thức hạn chế số lượng thì phải tham khảo ý kiến của các nước thành viên khác có lợi ích đáng kể liên quan đến hàng hoá bị áp dụng.

b. Nguyên tắc áp dụng các biện pháp tự vệ thương mại trong phạm vỉ và mức độ cần thiết

Mục đích chính của tự vệ thương mại là nhằm giúp nền sản xuất (trước đây chủ yếu là sản xuất công nghiệp) trong nước có thời gian để điều chỉnh cơ cấu, khắc phục thiệt hại và đứng vững trong cuộc cạnh tranh gay gắt với hàng hoá nhập khẩu nước ngoài.

Chính vì mục đích trên, nước nhập khẩu chỉ được áp dụng tự vệ thương mại ở giới hạn cần thiết và chỉ nhằm để ngăn cản hay khắc phục những thiệt hại do lượng nhập khẩu tăng đột biến gây ra và nhằm tạo thuận lợi cho việc điều chỉnh cơ cấu sản xuất nội địa chứ không phải nhằm bất kỳ mục đích nào khác.

c. Nguyên tắc đảm bảo bồi thường tổn thất thương mại

Theo nguyên tắc này, nó khác với các biện pháp chống lại các hành vi cạnh tranh không lành mạnh do hành động bán phá giá hay trợ cấp của Chính phủ, một nước thành viên khi áp dụng biện pháp tự vệ phải đảm bảo đền bù (về kinh tế) thoả đáng cho nước bị áp dụng tự vệ thương mại.

d. Nguyên tắc ưu tiên cho các nước đang phát triển

Theo nguyên tắc này, tổ chức thương mại thế giới (WTO) thừa nhận cần thiết phải dành cho những nước đang và chậm phát triển những điều kiện thuận lợi hơn trong thương mại quốc tế, dành cho các nước này những chế độ đãi ngộ đặc biệt và khác biệt trong thương mại quốc tế mà không yêu cầu có đi có lại trong các cam kết.

3. Tự vệ trong các hiệp định thương mại tự do

Việc ký kết các hiệp định thương mại song phương và khu vực đã có sự gia tăng đáng kể bắt đầu từ những năm 1990. Tính đến cuối năm 2018, đã có 94 hiệp định thương mại song phương và khu vực đã được thông báo cho WT0 chính thức có hiệu lực, chưa kể các hiệp định vẫn đang trong quá trình đàm phán. Trong hầu hết các hiệp định thương mại này, qui định về tự vệ đều dẫn chiếu đến biện pháp tự vệ trong thương mại của WT0.

Những hiệp định này thường cho phép các quốc gia sử dụng các điều khoản thuộc Điều XIX của GATT về các Biện pháp tự vệ và Điều 5 của Hiệp định Nông nghiệp. Những qui định thông thường trong các Hiệp định này không làm cho các bên mất đi quyền và nghĩa vụ trong các thoả thuận đa phương. Một số hiệp định có qui định loại trừ các nước thành viên khỏi các hành động tự vệ toàn cầu, trong khi một số hiệp định khác đặt ra nghĩa vụ không áp dụng nếu đáp ứng một sô điều kiện nhất định. Ví dụ như Hiệp định thương mại tự do Trung Mỳ (Điều 2.16) qui định; “một Bên sẽ loại trừ việc nhập khẩu một sản phẩm có xuất xứ từ một hoặc nhiều Bên nếu hành động nhập khẩu đó gây ra, dẫn đến hoặc đe doạ gây ra thiệt hại nghiêm trọng”. Điều này có ý nghĩa quan trọng nếu xảy ra tranh chấp hoặc khởi kiện việc sử dụng biện pháp tự vệ vì nguyên tắc cơ bản của biện pháp tự vệ toàn cầu là phải nhập khẩu một sản phẩm cụ thể trên cơ sở không phân biệt đối xử.

Một số hiệp định qui định việc áp dụng các biện pháp tự vệ song phương hoặc khu vực và biện pháp tự vệ đặc biệt, trong đó nêu rõ các biện pháp khác nhau không thể được sử dụng đồng thời trên cùng một sản phẩm.

Vì vậy, mỗi sản phẩm có thể được áp dụng một loại biện pháp tự vệ trong khoảng thời gian nhất định.

Ví dụ như Hiệp định thương mại tự do Trung Quốc- Singapore (Điều 43-8) qui định rằng: “Khi áp dụng một biện pháp tự vệ song phương, một Bên sẽ không được sử dụng đồng thời các biện pháp tự vệ của WTO”. Các biện pháp tự vệ trong các hiệp định thương mại tự do có thể được chia thành ba loại: (1) không cho phép áp dụng các biện pháp tự vệ giữa các thành viên; (2) Cho phép nhưng không có điều khoản đặc biệt; (3) cho phép và có điều khoản đặc biệt.

4. Phạm vi và thời gia áp dụng các hiệp định thương mại tự do

a. Phạm vi áp dụng các hiệp định thương mại tự do

Cũng như các qui định của WTO về tự vệ trong thương mại, các biện pháp tự vệ trong các hiệp định thưomg mại tự do chỉ được áp dụng với mức độ cần thiết để khắc phục thiệt hại đã xảy ra hoặc đe doạ xảy ra. Hơn nữa, quy định của WTO về các biện pháp tự vệ cho phép áp dụng một trong hai biện pháp là tăng thuế và hạn chế số lượng. Tuy nhiên, chỉ có một số hiệp định cho phép áp dụng hạn ngạch thuế quan còn phần lớn các hiệp định chỉ cho phép tăng thuế nhập khẩu.

b. Thời gian áp dụng các hiệp định thương mại tự do

Khác với qui định trong WTO, thời hạn áp dụng biện pháp tự vệ trong các hiệp định thương mại tự do thường ngắn hon trong khoảng từ 3 đến 8 năm tổng cộng hoặc cho đến khi kết thúc thời hạn chuyển tiếp. Phần lớn các hiệp định cho phép áp dụng tự vệ lần đầu trong vòng 2 năm và việc gia hạn có thể tiến hành trong một hoặc hai năm tiếp theo, ví dụ như trong Hiệp định thương mại tự do Việt Nam – EƯ (EVFTA) qui định rằng biện pháp tự vệ có thể được thực hiện không quá 3 năm và không thể gia hạn sau khi kết thúc thời hạn chuyển tiếp. Phần lớn các hiệp định cũng cho phép dỡ bỏ các biện pháp tự vệ sớm, thông thường là sau khi biện pháp tự vệ được áp dụng 01 năm.

Đối với các biện pháp tự vệ tạm thời, các biện pháp này chỉ áp dụng trong thời hạn ngắn để ngăn chặn các thiệt hại không thể khắc phục tới ngành sản xuất (công nghiệp, nông nghiệp) trong nước cho những sản phẩm cạnh tranh trực tiếp hoặc sản phẩm tưong tự. Nhiều hiệp định cho phép áp dụng biện pháp tự vệ song phương hoặc khu vực tạm thời. Tuy nhiên, có một vài điểm khác biệt về thời hạn biện pháp được áp dụng và một số quốc gia áp dụng thời hạn không giống nhau cho các quốc gia khác nhau.

Tuy được thừa nhận rộng rãi trong thưong mại quốc tế, nhưng khác với các công cụ phòng vệ khác, biện pháp tự vệ trong thương mại không phải là một công cụ “miễn phí”. Theo qui định của WTO, nước áp dụng biện pháp tự vệ phải bồi thường tổn thất thương mại cho các nước xuất khẩu có liên quan (thường là việc tự nguyện giảm thuế nhập khẩu cho một số nhóm hàng hoá khác đến từ chính các nước xuất khẩu đó). Nếu không đạt được các thoả thuận đền bù, nước xuất khẩu được quyền thực thi các biện pháp trả đũa thương mại (rút lại những nghĩa vụ nào đó trong WTO bao gồm cả việc rút lại các nhượng bộ về thuế quan).

Trong khung khổ của Hiệp định CPTPP, sẽ có một số thay đổi so với các qui định về TVTM trong WTO, nhưng rất ít có khả năng những qui định này được thay đổi cơ bản hay thực hiện khác đi. Bởi lẽ bản chất của tự vệ thương mại không phải xuất phát từ các nhân tố khách quan là cạnh tranh không lành mạnh mà chính là từ yếu tố chủ quan của nước nhập khẩu – thường là do năng lực cạnh tranh còn hạn chế của các ngành sản xuất nội địa. Các nước muốn áp dụng tự vệ thì phải cam kết đưa ra nhượng bộ thương mại như là một cách đền bù cho các nước có liên quan.

5. Lưu ý khi áp dụng tự vệ trong thương mại

về bản chất, tự vệ trong thương mại là công cụ phải “trả tiền”, vì vậy, các quốc gia phải cân nhắc kỹ lưỡng tổng thể các yếu tố được và mất trước khi khởi xướng điều tra và đưa ra kết luận cuối cùng. Do vậy, không nên lạm dụng tự vệ thương mại như là một biện pháp bảo hộ quá mức các ngành sản xuất trong nước và chỉ bảo hộ có chọn lọc đối với những ngành như sản xuất nông sản, thiết bị gia dụng, … vốn là những ngành có năng lực cạnh tranh còn non yếu so với các thành viên khác tham gia FTA, hoặc ảnh hưởng đen lợi ích của đông đảo các thành phần yếu thế trong xã hội tham gia trong lĩnh vực sản xuất các sản phẩm đó. Neu như ngành nào cũng bảo vệ thì có khả năng sẽ tạo ra tâm lý trông chờ cơ quan quản lý nhà nước bảo vệ, không nỗ lực đổi mới công nghệ, nâng cao năng suất lao động cho các doanh nghiệp và khi đó nội lực nền kinh tế lại càng suy yếu. Hem nữa, nhiều khi đối với một nền kinh tế không phải lúc nào cũng có đủ tiềm lực để áp dụng nhiều biện pháp tự vệ thương mại cùng một lúc, đặc biệt là khả năng bị trả đũa thưomg mại. cần chấp nhận một thực tế là một số ngành hoạt động không hiệu quả thì buộc phải sụp đổ dưới áp lực tự do hoá trong thương mại quốc tế, nguồn lực của nền kinh tế khi đó sẽ di chuyển đến những ngành sản xuất hiệu quả hơn. Đây chính là tác động hai mặt của bất cứ liên kết kinh tế nào và cả khi tham gia các FTA.

Song song với việc sử dụng các biện pháp tự vệ trong thương mại, về lâu dài cần phải có những chính sách, hỗ trợ để nâng cao năng lực cạnh tranh của các ngành sản xuất còn yếu thế và dễ bị tổn thương trong nước. Đây chính là việc làm cấp thiết nhất, mang tính chiến lược lâu dài và cần được thực hiện ngay. Vì cho dù có áp dụng thành công biện pháp tự vệ thì vẫn bị giới hạn về mức độ tự vệ (chỉ được áp dụng biện pháp tự vệ ở mức cần thiết đủ để ngăn chặn hoặc bù đắp các thiệt hại và tạo điều kiện để sản xuất nội địa điều chỉnh), thời hạn tự vệ (không được kéo dài quá 4 năm) và gia hạn tự vệ tổng cộng thời gian áp dụng và gia hạn không được quá 8 năm.

Đối với Hiệp định CPTPP, các cam kết về tự vệ cũng dựa trên các nội dung này nhưng khắt khe hơn. Do đó, các bên có liên quan của Hiệp định cần tích cực hợp tác, rà soát các ngành sản xuất nội địa dễ bị tổn thương để trang bị từ trước cho họ khả năng bị cạnh tranh bởi hàng nhập khẩu và thúc đẩy các biện pháp lâu dài hỗ trợ doanh nghiệp gia tăng năng lực cạnh tranh.

Trong khi các biện pháp chống bán phá giá và chống trợ cấp được sử dụng nhằm hạn chế hành vi cạnh tranh không lành mạnh, các biện pháp tự vệ lại được sử dụng nhằm giúp các ngành sàn xuất trong nước thêm thời gian để điều chỉnh tăng cường tự do hoá thương mại. Do vậy, các doanh nghiệp cần chú ý đến công cụ này để có thể yêu cầu Chính phủ sử dụng nhằm bảo vệ lợi ích của mình trước tình trạng hàng hoá nhập khẩu nước ngoài khi cần thiết.

Trân trọng!