Cơ sở pháp lý

– Quy định số 179-QÐ/TW về chế độ kiểm tra, giám sát công tác cán bộ;

– Nghị định số 04/2015/NĐ-CP  về thực hiện dân chủ trong hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước và đơn vị sự nghiệp công lập;

– Nghị quyết số 30c/NQ-CP ban hành Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2011-2020;

– Quyết định số 1557/QĐ-TTg phê duyệt Đề án “Đẩy mạnh cải cách chế độ công vụ, công chức”.

1. Phạm vi giám sát nội bộ đối với việc thực thi công vụ của cơ quan hành chính nhà nước

Về phạm vi: giám sát nội bộ đối với việc thực thi công vụ của cơ quan hành chính nhà nước cần hướng vào hoạt động thực thi công vụ của cơ quan hành chính nhà nước trong các lĩnh vực: xây dựng, ban hành thể chế quản lý hành chính nhà nước; tổ chức thực hiện quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực; và thanh tra, kiểm tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo, phòng, chống tham nhũng; và hoạt động quản lý, điều hành nội bộ cơ quan hành chính nhà nước (công tác tổ chức, công tác cán bộ, việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của cơ quan hành chính nhà nước).

Nếu xét về cơ chế tổng thể và theo nghĩa chung nhất, giám sát nội bộ đối với việc thực thi công vụ của cơ quan hành chính nhà nước là việc giám sát đối với việc thực hiện hành vi công vụ của cơ quan hành chính nhà nước trong chu trình quản lý nhà nước (xây dựng, ban hành chính sách, pháp luật; tổ chức thi hành và theo dõi tình hình thi hành chính sách, pháp luật; thanh tra, kiểm tra việc chấp hành chính sách, pháp luật của các chủ thể là đối tượng của quản lý nhà nước). Đó là một vòng khép kín của chu trình quản lý nhà nước.

Nếu xét theo tính chất, mức độ quan trọng của công việc, của các quyết định và hành vi thực thi công vụ trong cơ quan hành chính nhà nước, theo tính chất của vị trí việc làm, chúng ta có thể chia giám sát nội bộ đối với việc thực thi công vụ của cơ quan hành chính nhà nước thành giám sát việc ra quyết định và hành vi thực thi công vụ của công chức lãnh đạo, quản lý (người đứng đầu, cấp phó của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước và các tổ chức cấu thành cơ quan hành chính nhà nước, nếu có); giám sát việc ra quyết định và hành vi thực thi công vụ của công chức tham mưu về chuyên môn, nghiệp vụ; giám sát việc thực thi công vụ của công chức và người thực hiện các công việc hỗ trợ, phục vụ trong cơ quan (văn thư, lái xe) đối với hoạt động quản lý, điều hành nội bộ cơ quan hành chính nhà nước.

Nếu xét theo chủ thể giám sát trong nội bộ cơ quan hành chính nhà nước, có thể chia ra giám sát của tổ chức Đảng đối với việc thực hiện nhiệm vụ chính trị, công tác chuyên môn của cơ quan hành chính nhà nước, đối với việc chấp hành nghĩa vụ đảng viên của công chức trong cơ quan… (theo Điều  4 Quy định số 179-QÐ/TW); giám sát của lãnh đạo cơ quan hành chính nhà nước đối với việc thực hiện hành vi công vụ của các công chức thuộc quyền quản lý; giám sát của các tổ chức đoàn thể trong cơ quan hành chính nhà nước (công đoàn, ban thanh tra nhân dân) với việc thực hiện hành vi công vụ của công chức trong cơ quan hành chính nhà nước (ví dụ, giám sát việc thực hiện quy chế dân chủ trong cơ quan); giám sát của công chức cấp dưới đối với việc thực hiện hành vi công vụ của công chức lãnh đạo và tập thể cơ quan hành chính nhà nước. 

Nếu xét theo nội dung giám sát, có thể chia ra giám sát việc thực thi công vụ của cơ quan hành chính nhà nước trong công tác xây dựng, ban hành chính sách, pháp luật; trong công tác tổ chức thi hành và theo dõi tình hình thi hành chính sách, pháp luật; trong công tác thanh tra, kiểm tra việc chấp hành chính sách, pháp luật của các chủ thể là đối tượng của quản lý nhà nước; việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của các chủ thể là đối tượng của quản lý nhà nước – Đây là cách chia theo chức năng bên ngoài. Đối với việc thực hiện chức năng bên trong, có thể chia ra giám sát đối với công tác tổ chức và cán bộ nội bộ cơ quan hành chính nhà nước; giám sát đối với việc thực hiện chi tiêu ngân sách; công tác đào tạo, bồi dưỡng;… và các lĩnh vực, các nội dung khác được quy định trong quy chế thực hiện dân chủ trong cơ quan.

2. Nội dung của hoạt động giám sát nội bộ đối với việc thực thi công vụ của cơ quan hành chính nhà nước

Về nội dung: theo phương diện giám sát thực hiện chức năng bên ngoài của cơ quan hành chính nhà nước, có thể chia thành giám sát việc thực thi công vụ trong quá trình xây dựng, ban hành chính sách, pháp luật (theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục quy định tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP); giám sát việc thực thi công vụ trong quá trình tổ chức thi hành và theo dõi tình hình thi hành chính sách, pháp luật (theo quy định tại Nghị định số 59/2012/NĐ-CP và Thông tư số 14/2014/TT-BTP của Bộ Tư pháp và các văn bản có liên quan); giám sát việc thực thi công vụ trong quá trình tổ chức thanh tra, kiểm tra việc chấp hành chính sách, pháp luật của các chủ thể là đối tượng của quản lý nhà nước, việc giải quyết khiếu nại, tố cáo (thường do cơ quan thanh tra đảm nhận).

Xét theo phương diện giám sát thực hiện chức năng bên trong của cơ quan hành chính nhà nước, có các nội dung giám sát được quy định tại các văn bản của Đảng (như Quy định số 179-QÐ/TW về chế độ kiểm tra, giám sát công tác cán bộ) và các nội dung thuộc quyền giám sát, kiểm tra của công chức, viên chức, người lao động theo quy định tại Nghị định số 04/2015/NĐ-CP và các văn bản hướng dẫn thi hành của các cơ quan có thẩm quyền.

3. hình thức giám sát nội bộ đối với việc thực thi công vụ của cơ quan hành chính nhà nước

Về hình thức giám sát: nếu là giám sát việc thực thi công vụ của cơ quan hành chính nhà nước trong việc thực hiện chức năng bên ngoài thì cơ quan hành chính nhà nước thường tổ chức các đoàn kiểm tra, giám sát theo chương trình, kế hoạch và đột xuất. Do yêu cầu của cải cách hành chính nên thực tế có những đoàn công tác của các cơ quan hành chính nhà nước vừa thực hiện kiểm tra, vừa thực hiện giám sát đối với đối tượng chịu sự quản lý nhà nước.

Nếu là giám sát việc thực thi công vụ của cơ quan hành chính nhà nước trong việc thực hiện chức năng bên trong, có các hình thức phổ biến và đã được quy định chính thức tại Nghị định số 04/2015/NĐ-CP. Các hình thức đó bao gồm: giám sát thông qua hoạt động của Ban Thanh tra nhân dân của cơ quan, đơn vị; thông qua kiểm điểm công tác, tự phê bình và phê bình trong các cuộc họp định kỳ của cơ quan, đơn vị; thông qua hội nghị cán bộ, công chức, viên chức của cơ quan, đơn vị.

4. Hậu quả pháp lý của hoạt động giám sát nội bộ việc thực thi công vụ của cơ quan hành chính nhà nước

Các văn bản của Đảng và Nhà nước có chứa đựng các quy định về giám sát (Quy định số 179-QÐ/TW về chế độ kiểm tra, giám sát công tác cán bộ và Nghị định số 04/2015/NĐ-CP) đều không quy định trực tiếp các hình thức trách nhiệm chính trị, trách nhiệm pháp lý của tập thể và cá nhân nếu có vi phạm quy định về kiểm tra, giám sát. Khoản 2 Điều 15 Quy định số 179-QÐ/TW chỉ quy định có tính nguyên tắc chung “Qua giám sát về công tác cán bộ, nếu phát hiện cán bộ và tổ chức đảng có dấu hiệu vi phạm thì chuyển ủy ban kiểm tra hoặc báo cáo tổ chức đảng có thẩm quyền xem xét, giải quyết”. Nghị định số 04/2015/NĐ-CP về thực hiện dân chủ trong hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước và đơn vị sự nghiệp công lập cũng quy định rất chung “… kiên quyết xử lý những hành vi lợi dụng dân chủ vi phạm pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của cán bộ, công chức, viên chức và quyền làm chủ của nhân dân, cản trở việc thực hiện nhiệm vụ của cơ quan, đơn vị” (Khoản 2, Điều 3).

Như vậy, cách quy định mang tính nguyên tắc chung, khái quát cao và không viện dẫn tới văn bản nào quy định các hình thức trách nhiệm chính trị, trách nhiệm pháp lý của tập thể và cá nhân nếu có vi phạm quy định về kiểm tra, giám sát trong cơ quan hành chính nhà nước và việc thực thi công vụ của cơ quan hành chính nhà nước là vấn đề thực tế trong các văn bản của Đảng và Nhà nước có chứa đựng các quy định về giám sát.

Tuy nhiên, theo lý luận về trách nhiệm pháp lý thì hoạt động giám sát nội bộ đối với việc thực thi công vụ của cơ quan hành chính nhà nước có thể đem lại những hậu quả pháp lý (trong bài này được hiểu theo nghĩa tiêu cực, là hậu quả bất lợi do quyết định hoặc hành vi thực thi công vụ không hợp pháp đem lại) đối với cơ quan hành chính nhà nước và công chức của cơ quan hành chính nhà nước, dù là với giám sát thực hiện chức năng bên trong hay chức năng bên ngoài của cơ quan hành chính nhà nước. Trách nhiệm của công chức trong hoạt động thực thi công vụ (còn gọi là trách nhiệm công vụ) là một dạng của trách nhiệm pháp lý, là một dạng cụ thể của trách nhiệm hành chính.

Hậu quả pháp lý của hoạt động giám sát nội bộ đối với việc thực thi công vụ của cơ quan hành chính nhà nước đem lại đối với tập thể cơ quan hành chính nhà nước có thể là các hình thức trách nhiệm kỷ luật, trách nhiệm vật chất, trách nhiệm hình sự; đối với cá nhân cũng như vậy.

Theo Từ điển luật học, trách nhiệm công vụ là trách nhiệm của cán bộ, công chức nhà nước phải hành động phù hợp với quy định của pháp luật, lựa chọn phương án hành động tối ưu và hợp lý nhất, báo cáo kết quả hoạt động và gánh chịu những hậu quả do không thực hiện hay thực hiện không đúng các nghĩa vụ của mình. Theo nghĩa hẹp (hay nghĩa tiêu cực), trách nhiệm công vụ là hậu quả bất lợi (có thể về vật chất hoặc tinh thần) do công chức không thực hiện hoặc thực hiện không đúng nghĩa vụ do pháp luật quy định. Nội hàm trách nhiệm công vụ còn thể hiện yêu cầu của pháp luật và đạo đức công vụ đối với công chức về tính chủ động, sáng tạo trong hoạt động thực thi công vụ. Đó là nghĩa vụ phải lựa chọn phương án hành động tối ưu và hợp lý nhất.

Chủ thể của trách nhiệm công vụ chỉ có thể là công chức, bởi vì hoạt động công vụ chỉ được thực hiện, chỉ được tiến hành bởi đội ngũ công chức. Công vụ luôn gắn bó chặt chẽ với luật công, quyền lực công, với cơ quan công quyền, với công sở, với đội ngũ công chức. Do đó, những người không phải là công chức thì không thể trở thành chủ thể của trách nhiệm trong hoạt động thực thi công vụ. 

Cơ sở của trách nhiệm công vụ là hành vi vi phạm pháp luật, gây thiệt hại trực tiếp về vật chất, quyền tự do, lợi ích hợp pháp của công dân, tổ chức xã hội, tổ chức kinh tế. Nó khác với cơ sở của trách nhiệm hình sự là tội phạm, cơ sở của trách nhiệm kỷ luật là vi phạm nội quy, quy chế, điều lệ … Các biện pháp trách nhiệm công vụ áp dụng theo thủ tục hành chính hoặc tố tụng hành chính do cơ quan hành chính hoặc Toà án hành chính áp dụng. Để đảm bảo thực hiện các biện pháp trách nhiệm công vụ, Nhà nước không sử dụng bộ máy cưỡng chế chuyên trách như đối với các biện pháp trách nhiệm hình sự, trách nhiệm dân sự mà sử dụng các biện pháp hành chính để tác động buộc thực hiện.

Các biện pháp trách nhiệm công vụ khác với biện pháp trách nhiệm hình sự, dân sự, kỷ luật và hành chính ở mục đích, đặc điểm và mức độ tác động. Trách nhiệm công vụ có mục đích chung là loại trừ những vi phạm pháp luật trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước, bảo vệ pháp chế và kỷ luật và trật tự pháp luật trong quản lý hành chính nhà nước. Hành vi hành chính có rất nhiều loại, từ hành vi lập quy của các cơ quan có thẩm quyền đến các quyết định hành chính cá biệt cụ thể; từ hành vi hành chính cụ thể của công chức khi thi hành công vụ đến hoạt động chỉ đạo, điều hành và hoạt động bảo đảm kỷ luật, kỷ cương hành chính của các cơ quan hành chính nhà nước (mà tựu trung lại, có thể nhóm lại trong 3 loại hoạt động cơ bản của quản lý hành chính nhà nước là hoạt động lập quy; hoạt động triển khai thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước; và hoạt động thanh tra, kiểm tra).

Như vậy, có rất nhiều loại hành vi hành chính khác nhau, nhưng chỉ những hành vi nào do công chức trực tiếp gây thiệt hại, xâm phạm quyền tự do, lợi ích của công dân, tổ chức xã hội, tổ chức kinh tế mới là đối tượng khiếu kiện hành chính của công dân và thuộc thẩm quyền phán quyết của cơ quan tài phán hành chính. Những hành vi của cơ quan hành chính nhà nước và công chức có thể bị coi là hành vi chịu trách nhiệm công vụ gồm: hành vi hành chính trái pháp luật hoặc các quyết định của cấp trên; hành vi hành chính vô quyền; hành vi hành chính lạm quyền; hành vi từ chối không thực hiện các dịch vụ hành chính theo quy định của pháp luật; hành vi chậm trễ trong công vụ gây thiệt hại cho công dân, tổ chức.

Trách nhiệm công vụ trước hết là trách nhiệm có lỗi. Hoạt động của công chức là hoạt động có ý thức, khi hành động, một người bình thường đều nhận thức được tính nguy hại cho xã hội của hành vi và thấy được hậu quả của hành vi, hoặc theo quy định của pháp luật đều phải nhìn thấy trước hoặc có thể nhìn thấy trước. Mọi hành vi hành chính đều do cơ quan hành chính, công chức cơ quan hành chính nhà nước thực hiện. Do vậy, mọi hành vi vi phạm pháp luật trong quá trình thi hành công vụ đều là hành vi có lỗi, dù hành vi có thể là hành động hoặc không hành động. Có hai hình thức lỗi là lỗi cố ý và cố ý gián tiếp) và lỗi vô ý.

Theo Quy định số 132-QĐ/TW ngày 08/3/2018 của Bộ Chính trị về việc kiểm điểm và đánh giá, xếp loại chất lượng hàng năm đối với tập thể, cá nhân trong hệ thống chính trị, trong các tổ chức, cơ quan, đơn vị, tập thể lãnh đạo, quản lý và cá nhân trong hệ thống chính trị từ Trung ương đến cơ sở được kiểm điểm, đánh giá, xếp loại hàng năm có thường trực Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các cấp, tập thể lãnh đạo, quản lý cơ quan, đơn vị, doanh nghiệp nhà nước. Như vậy, cơ quan hành chính nhà nước cũng thuộc phạm vi điều chỉnh, áp dụng Quy định này. Kết quả kiểm điểm sẽ được xếp loại chất lượng theo 4 mức: hoàn thành xuất sắc nhiệm vụ, hoàn thành tốt, hoàn thành, không hoàn thành nhiệm vụ. Các tổ chức, cơ quan, đơn vị sẽ bị đánh giá không hoàn thành nhiệm vụ nếu có đơn vị trực thuộc xảy ra các vụ, việc tham ô, tham nhũng và các vi phạm khác bị xử lý theo quy định của Đảng, pháp luật của Nhà nước. Chỉ hoàn thành dưới 50% số chỉ tiêu, nhiệm vụ công tác được cấp có thẩm quyền giao, phê duyệt trong năm, các chỉ tiêu chủ yếu không đạt 100% (trừ trường hợp bất khả kháng); tập thể lãnh đạo, quản lý bị xử lý kỷ luật hoặc có trên 20% số đơn vị trực thuộc bị kỷ luật trong năm cũng bị đánh giá không hoàn thành nhiệm vụ.

Ngoài ra, tập thể lãnh đạo, quản lý bị xếp vào mức không hoàn thành nhiệm vụ khi bị cấp có thẩm quyền đánh giá mất đoàn kết nội bộ; có thành viên suy thoái về tư tưởng chính trị, đạo đức, lối sống, “tự diễn biến”, “tự chuyển hoá”; địa phương, tổ chức, cơ quan, đơn vị do mình trực tiếp lãnh đạo, quản lý chỉ hoàn thành dưới 50% chỉ tiêu, nhiệm vụ được cấp có thẩm quyền giao, phê duyệt trong năm, các chỉ tiêu chủ yếu không đạt 100% (trừ trường hợp bất khả kháng); bị xử lý kỷ luật hoặc có thành viên bị kỷ luật trong năm.

Đối với cá nhân khi bị cấp có thẩm quyền đánh giá có biểu hiện suy thoái về tư tưởng chính trị, đạo đức, lối sống, “tự diễn biến”, “tự chuyển hóa”; chỉ hoàn thành dưới 50% số chỉ tiêu, nhiệm vụ công tác được giao trong năm, không hoàn thành 100% chỉ tiêu quan trọng, nhiệm vụ trọng tâm; bị xử lý kỷ luật trong năm sẽ bị đánh giá không hoàn thành nhiệm vụ. Cán bộ lãnh đạo, quản lý cũng bị đánh giá không hoàn thành nhiệm vụ khi địa phương, cơ quan, đơn vị, bộ phận, lĩnh vực mà mình trực tiếp phụ trách xếp loại “Không hoàn thành nhiệm vụ”; “hoặc cơ quan, đơn vị, cá nhân thuộc quyền lãnh đạo, quản lý trực tiếp của mình liên quan tới tham ô, tham nhũng và bị xử lý kỷ luật theo quy định.

Cơ sở để thực hiện đánh giá, xếp loại chất lượng hằng năm của tập thể, cá nhân là việc kiểm điểm, đánh giá, xếp loại chất lượng tập thể, cá nhân hằng năm được tiến hành trước khi tổng kết công tác năm của tổ chức, cơ quan, đơn vị. Kết quả kiểm điểm là cơ sở để thực hiện đánh giá, xếp loại chất lượng hằng năm của tập thể, cá nhân; Kết quả kiểm điểm, đánh giá, xếp loại là căn cứ đề ra các nhiệm vụ, giải pháp phát huy ưu điểm, khắc phục hạn chế, khuyết điểm để củng cố và phát triển các địa phương, tổ chức, cơ quan, đơn vị; là cơ sở để thực hiện các nội dung về công tác tổ chức, cán bộ, đánh giá người đứng đầu và so sánh, đánh giá các tập thể, cá nhân có vị trí, vai trò, chức năng, nhiệm vụ tương đồng. Về trình tự. thực hiện đánh giá, xếp loại chất lượng hằng năm đối với các tổ chức, tập thể lãnh đạo, quản lý ở cấp huyện và tương đương trở xuống trước; sau đó sơ kết, rút kinh nghiệm sẽ tổ chức thực hiện đối với cấp tỉnh.

Như vậy, hậu quả pháp lý của hoạt động giám sát nội bộ đối với việc thực thi công vụ của cơ quan hành chính nhà nước đem lại đối với tập thể cơ quan hành chính nhà nước và cán bộ, công chức trong cơ quan đó được quy định gián tiếp trong các văn bản của Đảng và Nhà nước về công tác tổ chức và cán bộ.

5. Các yếu tố ảnh hưởng đến cơ chế giám sát nội bộ đối với việc thực thi công vụ của cơ quan nhà nước

5.1. Sự đồng bộ của cơ chế, chính sách, pháp luật

Đây là yếu tố có sự ảnh hưởng, tác động rất lớn đến việc quy định và thực hiện, cũng như hiệu quả cơ chế giám sát nội bộ đối với việc thực thi công vụ của cơ quan hành chính nhà nước, bởi yêu cầu phải hoàn thiện nhanh và đồng bộ thể chế, chính sách, pháp luật của nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, đáp ứng yêu cầu phát triển, đổi mới và hội nhập quốc tế, bảo đảm tạo thuận lợi nhất cho cá nhân, tổ chức và góp phần tích cực chống quan liêu, phòng và chống tham nhũng. Đây là yêu cầu có ảnh hưởng lớn đến việc thực thi công vụ của cơ quan hành chính nhà nước, bởi vì các cơ quan hành chính luôn được tổ chức thành một hệ thống thống nhất, thông suốt, bảo đảm tính công khai, minh bạch, với chế độ trách nhiệm rành mạch, cơ quan hành chính và công chức phải chịu sự giám sát chặt chẽ của Nhân dân.

Thông qua sự đồng bộ của cơ chế, chính sách, pháp luật, chức năng, nhiệm vụ, trách nhiệm của từng cơ quan hành chính được tiếp tục làm rõ, trên cơ sở đó cớ sự phân công, phân cấp rõ ràng và phù hợp, phân định rõ trách nhiệm giữa các cấp chính quyền, giữa chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn, giữa tập thể và người đứng đầu cơ quan hành chính, đó là nền tảng thực hiện cơ chế giám sát nội bộ đối với việc thực thi công vụ của cơ quan hành chính nhà nước, đáp ứng yêu cầu hiện đại hoá nền hành chính và phát triển của đất nước.

Sự đồng bộ của cơ chế, chính sách, pháp luật cũng đặt ra yêu cầu cần khẩn trương rà soát để sửa đổi, bổ sung, ban hành mới các văn bản quy phạm pháp luật quy định về xử lý kỷ luật đối với hành vi vi phạm pháp luật, vi phạm kỷ luật, vi phạm đạo đức công vụ của công chức và cơ quan hành chính nhà nước. Cụ thể là, cần gắn việc sửa đổi, bổ sung các văn bản quy phạm pháp luật quy định về xử lý kỷ luật đối với hành vi vi phạm pháp luật, vi phạm kỷ luật, vi phạm đạo đức công vụ của công chức với việc hoàn thiện pháp luật về công vụ, về đạo đức công vụ để đảm bảo thống nhất giữa nội dung của chế độ công vụ, đạo đức công vụ với việc xem xét, xử lý kỷ luật các hành vi vi phạm pháp luật, vi phạm kỷ luật, vi phạm đạo đức công vụ của công chức.

5.2. Trình độ, năng lực chuyên môn của đội ngũ công chức

Đây là yếu tố ảnh hưởng quan trọng đến việc chủ động thực hiện trách nhiệm của công chức trong hoạt động thực thi công vụ, yếu tố quyết định hiệu quả thực thi công vụ của cơ quan hành chính nhà nước. Trong quá trình thực thi công vụ, trong từng tác nghiệp kỹ thuật cụ thể, đội ngũ công chức (kể cả công chức lãnh đạo, quản lý và công chức không giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý) cần phải có trình độ, năng lực chuyên môn liên quan đến việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ của mình, của cơ quan, tổ chức. Trình độ, mức độ hiểu biết chuyên môn của công chức tùy thuộc vào từng vị trí cụ thể. Ví dụ, công chức làm công tác tổ chức, cán bộ ở các cơ quan, đơn vị cần có kiến thức chuyên sâu về quản trị nhân sự… công chức làm công tác kế toán, tài chính cần có sự hiểu biết về tài chính – kế toán, công chức lãnh đạo phòng giáo dục – đào tạo thì phải am hiểu về công tác quản lý giáo dục, v.v. Qua đó, cơ chế giám sát nội bộ cơ quan hành chính nhà nước sẽ được thực hiện tốt hơn.

Bên cạnh đó, để hoàn thành tốt trách nhiệm trong hoạt động thực thi công vụ, công chức còn phải có hiểu biết về khoa học quản lý, mà trước hết là lý thuyết và kỹ năng quản lý. Ví dụ, kiến thức về xây dựng kế hoạch chuyên môn và các loại kế hoạch liên quan đến phát triển tổ chức; kiến thức về phương pháp thiết kế và phân công công việc; hiểu biết về lý thuyết và kỹ thuật triển khai các công việc trong thực tế; về công tác kiểm tra, kiểm soát trong hoạt động quản lý. Có như vậy mới có được đội ngũ công chức có năng lực tổ chức, công tâm với nhiệm vụ, thạo việc, tận tuỵ với công việc, với Nhân dân, biết phát huy sức dân, tăng cường mối quan hệ giữa chính quyền với Nhân dân, nâng cao trách nhiệm công tác, ý thức tổ chức kỷ luật và đạo đức công vụ của công chức.

Điều kiện để đảm bảo tốt yếu tố này là phải hoàn thiện hệ thống tiêu chuẩn chức danh công chức theo từng vị trí việc làm phù hợp với thực tiễn, yêu cầu chuyên môn của từng ngạch công chức; ban hành và thực hiện chế độ tuyển dụng, sử dụng công chức phù hợp thực tiễn; xác định cơ cấu ngạch công chức phù hợp với chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan hành chính nhà nước; bổ sung, sửa đổi các quy định về phân cấp quản lý công chức; xây dựng và triển khai kế hoạch đào tạo, bồi dưỡng công chức; tăng cường giáo dục chính trị, tư tưởng để nâng cao tinh thần trách nhiệm, đạo đức công vụ của công chức.

5.3. Hiệu quả công tác tổ chức, cán bộ

Hiệu quả công tác tổ chức, cán bộ là yếu tố tác động có tính chất quyết định đến trách nhiệm của công chức trong hoạt động thực thi công vụ, vì đây là công việc liên quan đến sắp xếp, bố trí con người, nhân sự của các cơ quan hành chính hành chính nhà nước. Giám sát nội bộ cơ quan hành chính nhà nước có hiệu quả hay không phụ thuộc rất nhiều vào hiệu quả công tác tổ chức, cán bộ, từ việc lựa chọn nhân sự làm công tác giám sát đến lựa chọn nội dung giám sát và tiến hành giám sát. Nghị quyết số 01/NQ-CP ngày 03/01/2012 của Chính phủ đã nhấn mạnh yêu cầu: “Chú trọng phát triển nhân lực ngành tổ chức nhà nước tại các bộ, ngành và địa phương; kiện toàn tổ chức các đơn vị và đội ngũ làm công tác dự báo; chế độ tuyển dụng, sử dụng và đãi ngộ đối với đội ngũ công chức làm công tác dự báo”. Chính vì vậy, từ đổi mới đến nay, Đảng và Nhà nước đã quan tâm đầu tư nhiều hơn đến tổ chức bộ máy và đội ngũ công chức làm công tác tổ chức, cán bộ tại các bộ, ngành, địa phương. Trong những năm qua, đội ngũ công chức làm công tác tổ chức, cán bộ tại các bộ, ngành, địa phương về cơ bản đã đảm bảo đủ về số lượng, chất lượng và cơ cấu, có tính chuyên nghiệp cao để hoàn thành tốt chức năng tham mưu về công tác tổ chức, cán bộ nói chung; xây dựng, phát triển đội ngũ công chức nói riêng.

Bên cạnh việc quan tâm lựa chọn những người có năng lực lãnh đạo, tính chuyên nghiệp, tâm huyết, trách nhiệm và có tầm nhìn trong xây dựng nền hành chính chuyên nghiệp, hiện đại để bố trí vào cơ quan làm công tác tổ chức, cán bộ, các cơ quan có thẩm quyền còn cần ban hành văn bản quy định về nâng cao chế độ kỷ luật trong hoạt động thực thi công vụ, duy trì trật tự kỷ cương và phát huy tinh thần trách nhiệm của công chức trong hoạt động thực thi công vụ; đề cao trách nhiệm và thẩm quyền của người đứng đầu trong hoạt động thực thi công vụ; quy định chế độ trách nhiệm gắn với chế độ khen thưởng, kỷ luật đối với cơ quan và công chức trong hoạt động thực thi công vụ; xây dựng đội ngũ công chức thanh tra công vụ đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính.

5.4. Văn hóa công sở

Văn hóa công sở là tập hợp các giá trị, chuẩn mực và niềm tin căn bản được gây dựng nên trong suốt quá trình tồn tại và phát triển của một cơ quan, trở thành các giá trị, các quan niệm và tập quán, truyền thống ăn sâu vào hoạt động công vụ và chi phối tình cảm, nếp suy nghĩ, hành vi của cán bộ, công chức trong cơ quan hành chính nhà nước, do đó có sức ảnh hưởng, tác động lớn đến trách nhiệm của công chức trong hoạt động thực thi công vụ. Văn hóa nơi công sở không chỉ thể hiện địa vị pháp lý của cơ quan hành chính nhà nước, mà còn thể hiện tác phong, lề lối làm việc của cơ quan, đạo đức, phẩm chất của công chức và cơ quan hành chính nhà nước trong hoạt động thực thi công vụ.

Về nội dung, văn hóa công sở là tổng hòa các mối quan hệ giao tiếp giữa các bộ phận, cá nhân trong cơ quan với nhau và với các đối tượng bên ngoài (tổ chức, cá nhân, công dân) khi thực hiện công vụ. Còn về hình thức, văn hóa công sở phản ánh sự vận động của các yếu tố vật chất và ý thức của công chức trong các quan hệ giao tiếp công vụ. Trên thực tế, hình thức và nội dung văn hóa công sở từng bước kết tinh thành giá trị văn hóa của cơ quan hành chính nhà nước. Trong hoạt động thực thi công vụ, công chức phải cư xử có văn hóa với cấp trên, nghiêm chỉnh chấp hành mệnh lệnh của cấp trên; tôn trọng và thực hiện tốt chế độ báo cáo công việc với cấp trên; cư xử đúng mực. Đối với đồng nghiệp phải đoàn kết, chủ động phối hợp, hỗ trợ và giúp đỡ nhau để thực hiện tốt công vụ được giao. Đối với cấp dưới, phải phân công nhiệm vụ rõ ràng, cư xử dân chủ, bình đẳng, lắng nghe và tiếp thu ý kiến đúng của cấp dưới; không định kiến và thiên vị khi đánh giá cấp dưới; phải lấy kết quả làm việc làm thước đo chủ yếu để đánh giá phẩm chất, trách nhiệm, năng lực làm việc của cấp dưới.

Đặc biệt khi giao tiếp, làm việc với nhân dân, công chức phải tận tuỵ phục vụ nhân dân, liên hệ chặt chẽ với nhân dân; lắng nghe ý kiến phản ánh của nhân dân; không quan liêu, hách dịch cửa quyền trong khi giải quyết các công việc của nhân dân; bảo đảm đúng trình tự, thủ tục và thời gian giải quyết công việc của nhân dân; không được từ chối thực hiện những công việc thuộc phạm vi trách nhiệm của mình, trong trường hợp từ chối thì phải nêu rõ lý do và hướng dẫn cụ thể; tôn trọng và giữ đúng lịch hẹn tiếp nhân dân; nhanh chóng trả lời, giải quyết các khiếu nại, góp ý của nhân dân; phải gần gũi, có thái độ, hành vi, trang phục và ngôn ngữ nghiêm túc, đúng mực khi tiếp xúc với nhân dân. Giám sát nội bộ đối với chức năng bên ngoài của cơ quan hành chính nhà nước rất cần yếu tố này.

Những quy định này đồng thời cũng nhằm vào việc nâng cao phẩm chất đạo đức của công chức trong hoạt động thực thi công vụ, nhất là phẩm chất trung thực, công tâm, liêm khiết và tận tuỵ với công việc, không tham nhũng, quan liêu, hách dịch, cửa quyền. Xây dựng văn hóa công vụ, văn hóa công sở là trách nhiệm của toàn xã hội, nhất là trong điều kiện hội nhập quốc tế hiện nay. Giá trị văn hóa của cơ quan hành chính nhà nước và phẩm chất đạo đức của công chức trong hoạt động thực thi công vụ là những yếu tố ngày càng có giá trị mang tính quyết định đến việc nâng cao hiệu quả của nền công vụ.

5.6. Đời sống vật chất, tinh thần

Trong quá trình thực thi công vụ, hành vi của công chức rất dễ bị chi phối bởi các yếu tố vật chất và tinh thần. Sự chi phối, ảnh hưởng đó được thể hiện dưới hai giác độ tích cực và tiêu cực. Theo nghĩa tích cực, nếu như Nhà nước đảm bảo cho đội ngũ công chức có đời sống vật chất và tinh thần ở mức trung bình khá trong xã hội trở lên thì quá trình thực thi công vụ của công chức ít xảy ra tình trạng lạm quyền để tha hóa, tham nhũng (ví dụ như một trong những biện pháp mà Chính phủ Hàn Quốc thời kỳ Tổng thống Park Chung Hy và Chính phủ Singapore hiện nay áp dụng để tránh xảy ra tình trạng công chức tham nhũng là trả lương rất cao cho công chức). Theo nghĩa tiêu cực, nếu đời sống vật chất và tinh thần của công chức không được Nhà nước đảm bảo ở mức trung bình khá trong xã hội (đảm bảo cuộc sống của cá nhân và gia đình công chức) thì trong quá trình thực thi công vụ, công chức dễ nảy sinh những hành vi lạm quyền để tha hóa, tham nhũng, làm biến dạng bản chất của Nhà nước và nền công vụ. Lợi ích (kể cả lợi ích vật chất và lợi ích tinh thần), thông qua chế độ tiền lương, phụ cấp và chính sách đãi ngộ, thi đua, khen thưởng đối với công chức không chỉ là mục đích công chức luôn hướng tới mà nó còn là động lực thúc đẩy công chức hành động. Đến lượt mình, các yếu tố đó lại thúc đẩy công chức tìm các biện pháp để trốn tránh, che đậy vi phạm để tránh hậu quả pháp lý của hoạt động giám sát nội bộ cơ quan hành chính nhà nước, kể cả khi thực hiện chức năng bên trong hay chức năng bên ngoài của cơ quan hành chính nhà nước.

Do đó, cần gắn đổi mới chính sách tiền lương theo tinh thần Nghị quyết số 27 Hội nghị Trung ương lần thứ 7, khóa XII và chính sách đãi ngộ, thi đua, khen thưởng đối với công chức với thực hành tiết kiệm, chống lãng phí và phòng, chống tham nhũng, tiêu cực; minh bạch hóa chính sách tiền lương, phụ cấp đối với công chức; xây dựng, ban hành hệ thống chính sách pháp luật quy định về mức lương cụ thể đối với công chức ở từng vị trí việc làm trong cơ quan hành chính nhà nước. Thực hiện việc trả lương và xếp lương thông qua đánh giá chất lượng, khối lượng, tiến độ và hiệu quả công việc mà công chức đạt được trong quá trình thực thi công vụ; đồng thời sửa đổi, bổ sung pháp luật thi đua, khen thưởng để có các chính sách đãi ngộ, khen thưởng hợp lý đối với công chức làm việc trong cơ quan hành chính nhà nước các cấp từ Trung ương đến cơ sở.

5.7. Các điều kiện bảo đảm thực thi công vụ

Các điều kiện bảo đảm cho hoạt động công vụ gồm công sở, nhà công vụ, phương tiện, trang thiết bị làm việc trong công sở, phương tiện đi lại của công chức, các điều kiện khác phục vụ cho hoạt động công vụ. Trong thời đại Cách mạng công nghiệp 4.0, công nghệ thông tin và kỹ thuật số đổi mới hàng ngày, để giúp cơ quan hành chính nhà nước và công chức hoàn thành tốt trách nhiệm trong hoạt động thực thi công vụ, cần phải đẩy mạnh ứng dụng công nghệ thông tin – truyền thông trong hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước và từng công chức; phần lớn các văn bản, tài liệu chính thức trao đổi giữa các cơ quan hành chính nhà nước được thực hiện dưới dạng điện tử; công chức thường xuyên sử dụng hệ thống thư điện tử trong công việc; bảo đảm dữ liệu điện tử phục vụ hầu hết các hoạt động trong các cơ quan; các giao dịch của các cơ quan hành chính nhà nước được thực hiện trên môi trường điện tử, dựa trên các ứng dụng truyền thông đa phương tiện; hầu hết các dịch vụ công được cung cấp trực tuyến trên mạng thông tin điện tử hành chính đáp ứng nhu cầu thực tế, phục vụ người dân và doanh nghiệp mọi lúc, mọi nơi, dựa trên nhiều phương tiện khác nhau nên không ứng dụng mạnh mẽ công nghệ thông tin trong hoạt động giám sát nội bộ cơ quan hành chính nhà nước thì sẽ rất khó phát hiện ra những hạn chế, thiếu sót, thậm chí vi phạm trong hoạt động thực thi công vụ của cơ quan hành chính và công chức.

Để cơ chế giám sát nội bộ cơ quan hành chính nhà nước phát huy vai trò và đánh giá đúng hiệu quả, chất lượng thực thi nhiệm vụ, công vụ của cơ quan hành chính nhà nước và công chức, cần có hệ thống quản lý chất lượng trong các cơ quan hành chính nhà nước và đầu tư từ trang thiết bị đến trụ sở làm việc của các cơ quan hành chính bảo đảm yêu cầu cải cách hành chính, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý của bộ máy nhà nước; công sở hiện đại, tập trung ở những nơi điều kiện kinh tế, xã hội cho phép.

5.7. Giá trị nghề nghiệp, chuyên nghiệp, tích cực nghề nghiệp của công chức trong cơ quan nhà nước

Bất cứ một nền hành chính nào cũng cần có một hệ giá trị nghề nghiệp, tính chuyên nghiệp, tính tích cực nghề nghiệp đối với đội ngũ công chức và những công chức làm tốt công việc của mình với kiến thức, kỹ năng, thái độ đáp ứng yêu cầu của vị trí công việc. Vì thế, để vận hành bộ máy hành chính thật sự hiệu quả, để cơ chế giám sát nội bộ trong hoạt động thực thi công vụ của cơ quan hành chính nhà nước thực sự có hiệu quả, việc đầu tiên và quan trọng nhất chính là đội ngũ công chức trong cơ quan hành chính nhà nước, vì công chức là mắt xích quan trọng nhất của bộ máy hành chính nhà nước. Để đẩy mạnh cải cách hành chính, một trong những vấn đề ưu tiên hàng đầu là xây dựng và tôn vinh giá trị nghề nghiệp, tính chuyên nghiệp, tính tích cực nghề nghiệp của đội ngũ công chức, bởi cốt lõi của cải cách hành chính là cải cách về tinh thần trách nhiệm, ý thức của đội ngũ cán bộ, công chức trong hoạt động thực thi công vụ.

Cũng như sự ảnh hưởng, tác động của yếu tố đời sống vật chất, tinh thần, giá trị nghề nghiệp, tính chuyên nghiệp, tính tích cực nghề nghiệp của công chức cũng có thể gây tác động, ảnh hưởng đến trách nhiệm của công chức trong cơ quan hành chính nhà nước trong hoạt động thực thi công vụ theo cả nghĩa tích cực và tiêu cực. Trên các phương tiện thông tin đại chúng cho thấy, bên cạnh những căn bệnh trầm kha, những vấn nạn của đội ngũ công chức do cơ chế, do thói cửa quyền, nhũng nhiễu, những biểu hiện vô cảm, đùn đẩy, né tránh công việc, lẩn tránh trách nhiệm… thì giá trị nghề nghiệp, tính chuyên nghiệp, tính tích cực nghề nghiệp của công chức chưa được đề cao, coi trọng, tôn vinh và đảm bảo đã dẫn đến nhiều hệ lụy phức tạp, gây hậu quả xấu như tình trạng sai phạm ngay trong hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật, nhiều chính sách vừa ban hành đã phải sửa đổi, hoặc hiệu lực thi hành không cao, gây mất lòng tin của xã hội, của doanh nghiệp và người dân đối với bộ máy hành chính nhà nước.

Nguyên nhân chủ yếu là do đội ngũ công chức được đào tạo, bồi dưỡng để hoàn thiện hồ sơ tiêu chuẩn, nhưng nặng về lý luận, thiếu thực tiễn nên bằng cấp và chứng chỉ nhiều, nhưng vẫn không đủ năng lực thực thi nhiệm vụ. Vì không hiểu và làm đúng với giá trị nghề nghiệp, tính chuyên nghiệp, tính tích cực nghề nghiệp nên nhiều công chức không hiểu đúng quy trình làm việc, hoặc nếu hiểu thì bớt xén quy trình; không có đủ năng lực tự giải quyết công việc, không ý thức được trách nhiệm công vụ, nhiều công chức làm việc theo kiểu nhìn trước, ngó sau, đoán ý cấp trên, liên kết thành “nhóm lợi ích” để gây khó dễ, làm chậm lại quá trình thực hiện công việc dẫn đến cơ chế giám sát nội bộ không hiệu quả. Đó là chưa kể một bộ phận “không nhỏ” công chức làm việc trong cơ quan hành chính nhà nước các cấp có hành vi tham ô, tham nhũng gây dư luận xấu trong Nhân dân.

Vì vậy, rất cần thiết phải xây dựng nền hành chính nhà nước phục vụ Nhân dân, dân chủ, pháp quyền, chuyên nghiệp, hiện đại, trong sạch, vững mạnh, công khai và minh bạch để tạo ra động lực cho sự phát triển. Đó là một trong những nội dung trọng tâm của Chiến lược xây dựng, hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam đến năm 2030 và định hướng đến năm 2045; cũng là một trong những lý do để mới đây Đảng ta đã đề ra yêu cầu bộ máy công tác phòng, chống tham nhũng thời gian tới phải gắn với chống tiêu cực, trước hết là tiêu cực trong ý thức, trách nhiệm chính trị và trách nhiệm công vụ của đội ngũ đảng viên, cán bộ, công chức.

Bài viết tham khảo: Cơ chế giám sát nội bộ đối với việc thực thi công vụ trong cơ quan hành chính nhà nước; TS. Trần Nghị – Tổng biên tập Tạp chí Tổ chức nhà nước, Bộ Nội vụ