PPP là gì? Dự án PPP và thực trạng hợp tác công tư ở Việt Nam?

1. PPP là gì?

PPP là cách viết tắt của Public Private Partnership, tức là đầu tư theo hình thức đối tác công tư. Đây là hình thức đầu tư được thực hiện trên cơ sở hợp đồng giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án để thực hiện, quản lý, vận hành dự án kết cấu hạ tầng, cung cấp dịch vụ công. 

Ở Việt Nam, đầu tư PPP không phải là khái niệm mới. Khái niệm về PPP đã được giới thiệu lần đầu tiên ở Việt Nam vào năm 1997 khi Nghị định 77 – CP của Chính phủ về ban hành quy chế đầu tư theo hình thức hợp đồng xây dựng – kinh doanh – chuyển giao áp dụng cho đầu tư trong nước được ban hành ngày 18/6/1997, và sau đó là một loạt các văn bản pháp luật khác được ban hành, tuy nhiên mới chỉ giới hạn ở các hình thức hợp đồng BOT, BTO, BT.

Định nghĩa về PPP chỉ được khái quát một cách đầy đủ tại Quyết định 71/2010/QĐ-TTg ngày 09/11/2010 của Thủ tướng Chính phủ về việc ban hành quy chế thí điểm đầu tư theo hình thức đối tác công tư (sau đây gọi là Quyết định 71/2010/QĐ-TTg). Sau hơn 20 năm triển khai thực hiện PPP đã có cái nhìn bao quát hơn, phù hợp với giai đoạn phát triển kinh tế hiện nay, đồng thời đưa ra khái niệm mới về PPP. Theo đó, Khoản 8 Điều 3 Luật Đầu tư năm 2014 định nghĩa “Hợp đồng đầu tư theo hình thức đối tác công tư là hợp đồng được ký kết giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án để thực hiện dự án đầu tư theo quy định tại Điều 27 của Luật này”.

Bên cạnh đó, trong những năm gần đây, Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư (sau đây gọi Luật PPP) được xây dựng trong đó có quy định khái quát khái niệm về Đầu tư PPP như sau: “Đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP) là phương thức đầu tư được thực hiện trên cơ sở hợp tác dài hạn giữa Nhà nước và nhà đầu tư tư tư nhân thông qua việc ký kết và thực hiện hợp đồng dự án PPP nhằm thu hút nhà đầu tư tư nhân tham gia dự án PPP”. Như vậy, ở bình diện chung, khái niệm về PPP là phạm trù động và được hiểu rất linh hoạt, bởi mô hình đầu tư PPP được tiếp cận theo nhiều phạm vi và cách thức khác nhau, cũng như được nhìn nhận ở các cấp độ khác nhau tùy thuộc vào các yếu tố về chính sách, luật pháp, và mức độ phát triển của từng quốc gia.

Dưới góc độ các bước của hoạt động đầu tư thì hợp đồng PPP là cơ sở pháp lý cho việc thực hiện dự án PPP. Theo đó, để triển khai và thực hiện dự án PPP, phải có trình tự thủ tục nhất định theo quy định của pháp luật, từ việc tổ chức lập kế hoạch dự án tổ chức đấu thầu, lựa chọn nhà đầu và ký hợp đồng PPP với bên thắng thầu. Việc lựa chọn nhà thầu tốt, ký kết hợp đồng chặt chẽ là cơ sở để việc triển khai dự án PPP thuận lợi và có hiệu quả cao.

Dưới góc độ chủ thể và mục đích ký kết hợp đồng nhiều quan điểm cho rằng hợp đồng PPP là một dạng của hợp đồng hành chính. Tiêu chí xác định một hợp đồng hành chính gồm: “được xác lập trên cơ sở các quy phạm pháp luật hành chính; tự do ý chí không phải là nguyên tắc tuyệt đối của chủ thể trong hợp đồng hành chính như chủ thể của hợp đồng dân sự; một bên trong quan hệ hợp đồng hành chính luôn là pháp nhân công quyền, còn lại có thể là thể nhân, pháp nhân tư pháp hay pháp nhân công quyền khác; mục đích của việc ký kết hợp đồng hành chính là nhằm đáp ứng nhu cầu lợi ích công cộng và nhu cầu lợi ích của nhà nước, cộng đồng dân cư và xã hội nói chung”. Như vậy, hợp đồng PPP không được coi là hợp đồng dân sự hay thương mại đơn thuần bởi địa vị pháp lý của các bên không thực sự bình đẳng và mục đích của các bên không đơn thuần là tìm kiếm lợi ích kinh tế thuần tuý.

Dưới góc độ đối tượng của hợp đồng thì hợp đồng PPP có thể được coi là một loại hợp đồng nhượng quyền, có thể bao gồm việc nhượng quyền xây dựng, quyền sở hữu, quyền vận hành, kinh doanh. Bởi sở dĩ khi ký kết hợp đồng PPP, Nhà nước có mục đích chuyển giao quyền cho nhà đầu tư thực hiện dự án, còn nhà đầu tư có mục đích được thực hiện dự án PPP để nhận lại lợi ích về kinh tế.

Như vậy, tùy từng khía cạnh thì sẽ có những cách hiểu khác nhau về hợp đồng PPP để phục vụ mục đích chuyên sâu, tuy nhiên cách hiểu đơn giản nhất đã được pháp luật quy định như sau: “Hợp đồng PPP có thể được hiểu là thỏa thuận bằng văn bản giữa cơ quan ký kết hợp đồng với nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án PPP về việc Nhà nước nhượng quyền cho nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án PPP thực hiện dự án PPP theo quy định của Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư”.

2. Các mô hình PPP tại Việt Nam

Có nhiều cách phân loại các hình thức pháp lý của hợp đồng PPP. Có thể phân loại các hình thức pháp lý của hợp đồng PPP theo 03 nhóm hợp đồng:

(1) hợp đồng BOT, BTO, BOO, O&M – hình thức thu phí từ người sử dụng;

(2) hợp đồng BLT, BTL – hình thức Nhà nước thanh toán theo chất lượng dịch vụ;

(3) hợp đồng BT – hình thức đổi nguồn lực công lấy công trình. Cụ thể, những loại hợp đồng này đã được giải thích tại Khoản 16 Điều 3 như sau:

“a) Hợp đồng Xây dựng – Kinh doanh – Chuyển giao (Build – Operate – Transfer, sau đây gọi là hợp đồng BOT);

b) Hợp đồng Xây dựng – Chuyển giao – Kinh doanh (Build – Transfer – Operate, sau đây gọi là hợp đồng BTO);

e) Hợp đồng Xây dựng – Sở hữu – Kinh doanh (Build – Own – Operate, sau đây gọi là hợp đồng BOO);

d) Hợp đồng Kinh doanh – Quản lý (Operate – Manage, sau đây gọi là hợp đồng O&M);

đ) Hợp đồng Xây dựng – Chuyển giao – Thuê dịch vụ (Build – Transfer – Lease, sau đây gọi là hợp đồng BTL);

e) Hợp đồng Xây dựng – Thuê dịch vụ – Chuyển giao (Build – Lease – Transfer, sau đây gọi là hợp đồng BLT);

g) Hợp đồng hỗn hợp theo quy định tại khoản 3 Điều 45 của Luật này.”

Mỗi loại hình có những ưu thế riêng và phụ thuộc vào tính chất, mục tiêu của từng dự án cụ thể. Điểm giống nhau của các hợp đồng trên là: đều là hợp đồng với hình thức đầu tư trực tiếp, chủ thể tham gia đàm phán và ký kết, thực hiện hợp đồng là cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư, đối tượng của hợp đồng là các công trình, hệ thống cơ sở hạ tầng với mục đích cung cấp sản phẩm, dịch vụ công. Nhà đầu tư phải đáp ứng được các điều kiện chung và có thêm những điều kiện bắt buộc kèm theo với tùy từng loại hợp đồng, bên cạnh đó, nhà đầu tư được quyền chuyển nhượng quyền và nghĩa vụ theo hợp đồng dự án nếu đáp ứng được yêu cầu của pháp luật. Điểm chung của loại hợp đồng BOT, BTO, BOO, O&M là nhà đầu tư được quyền kinh doanh thông qua việc thu phí từ người sử dụng công trình hạ tầng cơ sở.

Đối với hợp đồng BTL, BLT, thay vì nhà đầu tư thu tiền trực tiếp từ người sử dụng, Nhà nước sẽ thanh toán cho nhà đầu tư trên cơ sở chất lượng sản phẩm, dịch vụ theo quy định của pháp luật và theo thỏa thuận tại hợp đồng dự án.

Đối với hợp đồng BT, sau khi hoàn thành công trình, cơ sở hạ tầng, nhà đầu tư phải chuyển giao ngay công trình, cơ sở hạ tầng đó cho nhà nước và được thanh toán bằng quỹ đất, trụ sở làm việc, tài sản kết cấu hạ tầng hoặc quyền kinh doanh, khai thác công trình, dịch vụ để thực hiện dự án khác theo thoả thuận trong hợp đồng.

3. Dự án PPP là gì?

Định nghĩa về “Dự án PPP” đã được giải thích tại Khoản 9 Điều 3 Luật PPP như sau: “Dự án PPP là tập hợp các đề xuất có liên quan đến việc đầu tư để cung cấp sản phẩm, dịch vụ công thông qua việc thực hiện một hoặc các hoạt động sau đây:

a) Xây dựng, vận hành, kinh doanh công trình, hệ thống cơ sở hạ tầng;

b) Cải tạo, nâng cấp, mở rộng, hiện đại hóa, vận hành, kinh doanh công trình, hệ thống cơ sở hạ tầng sẵn có;

c) Vận hành, kinh doanh công trình, hệ thống cơ sở hạ tầng sẵn có.”

Cách phân loại các dự án PPP đã được pháp luật Việt Nam quy định phụ thuộc vào thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư. Trong đó bao gồm:

a) Dự án thuộc thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư của Quốc hội;

b) Dự án thuộc thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư của Thủ tướng Chính phủ;

c) Dự án thuộc thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư của Bộ trưởng, người đứng đầu cơ quan trung ương, cơ quan khác quy định tại khoản 1 Điều 5 của Luật này;

d) Dự án thuộc thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh.

Tuy nhiên, cần lưu ý rằng không phải bất kỳ lĩnh vực nào, các chủ thể cũng có quyền ký kết hợp đồng đầu tư theo phương thức đối tác công tư, chỉ một số lĩnh vực đầu tư với những quy mô nhất định thì có thể đầu tư theo phương thức này. Theo đó, Khoản 1 Điều 4 Luật PPP quy định lĩnh vực đầu tư theo phương thức PPP bao gồm:

a) Giao thông vận tải;

b) Lưới điện, nhà máy điện, trừ nhà máy thủy điện và các trường hợp Nhà nước độc quyền theo quy định của Luật Điện lực;

c) Thủy lợi; cung cấp nước sạch; thoát nước và xử lý nước thải; xử lý chất thải;

d) Y tế; giáo dục – đào tạo;

đ) Hạ tầng công nghệ thông tin.

Đồng thời, quy mô tổng mức đầu tư tối thiểu của dự án PPP được quy định tại Khoản 2 Điều 4 Luật PPP  như sau:

a) Không thấp hơn 200 tỷ đồng đối với dự án thuộc lĩnh vực quy định tại các điểm a, b, c và đ khoản 1 Điều này; trường hợp thuộc địa bàn có điều kiện kinh tế – xã hội khó khăn, địa bàn có điều kiện kinh tế – xã hội đặc biệt khó khăn theo quy định của pháp luật về đầu tư thì không thấp hơn 100 tỷ đồng;

b) Không thấp hơn 100 tỷ đồng đối với dự án thuộc lĩnh vực quy định tại điểm d khoản 1 Điều này;

c) Quy định về quy mô tổng mức đầu tư tối thiểu tại điểm a và điểm b khoản này không áp dụng đối với dự án theo loại hợp đồng O&M.

4. Thực trạng hợp tác công tư ở Việt Nam

Tình hình thực hiện dự án theo hình thức hợp tác công tư (PPP) có thể nói là khá lạc quan, với hàng loạt dự án lớn đã được triển khai, trong đó có thể kể đến: Dự án đầu tư xây dựng mở rộng cầu Đá Bạc và cải tạo nâng cấp Quốc lộ 10 đoạn từ cầu Quán Toan (Hải Phòng) đến ngã ba Bí Chợ (Quảng Ninh) được đề xuất bởi Sở Giao thông vận tải tỉnh Hải Phòng có tổng mức đầu tư 110 triệu USD. Hoặc dự án Đường Tân Sơn Nhất – Bình Lợi – Vành đai ngoài với tổng mức đầu tư lên đến hơn 10 tỷ đồng được triển khai tại thành phố Hồ Chí Minh. Những dự án PPP trong thời gian qua đã góp phần tích cực hoàn thiện hệ thống cơ sở hạ tầng giao thông, năng lượng, hạ tầng đô thị, xử lý nước thải, rác thải,… kịp thời giải quyết các nhu cầu bức xúc về dịch vụ công của người dân và nhu cầu cấp bách về cơ sở hạ tầng để phát triển kinh tế – xã hội đất nước, góp phần ổn định kinh tế vĩ mô, kích cầu đối với sản xuất trong nước, thúc đẩy phát triển kinh tế – xã hội, tăng năng lực cạnh tranh của nền kinh tế quốc dân. 

Tuy nhiên, nhìn thấy những điểm tích cực, không có nghĩa là không tồn tại những bất cập. Thực tế Nhiều dự án được thực hiện theo đề xuất của nhà đầu tư, được chỉ định thầu, chưa đảm bảo tính cạnh tranh, minh bạch. Công tác giám sát trong quá trình thực hiện hợp đồng còn lỏng lẻo. Chưa rõ ràng về cơ chế minh bạch thông tin cơ bản của hợp đồng PPP được ký kết. Đây đều là những khuyết điểm trong quá trình thực hiện hợp đồng đối tác công tư để những dự án PPP ngày càng phát triển, tạo tiền đề thúc đẩy nền kinh tế quốc gia.

Trên đây là những thông tin liên quan đến PPP và thực trạng dự án PPP tại Việt Nam. Xin chân thành cảm ơn bạn đọc đã quan tâm theo dõi!