Thực hiện Luật đầu tư và Luật doanh nghiệp: Nhìn từ góc độ cải cách thể chế

>> Luật sư vấn pháp luật cho doanh nghiệp trực tuyến gọi số:1900.0191

Cũng tương tự, Luật Đầu tư năm 2005 đã thay thế Luật Khuyến khích đầu tư trong nước và Luật Đầu tư nước ngoài tại Việt Nam năm 2000, áp dụng thống nhất cho hoạt động đầu tư không phân biệt nhà đầu tư trong và ngoài nước. Thay đổi đó được nhiều người đánh giá là bước đột phá trong tư duy và cải cách hoàn thiện hệ thống pháp luật ở Việt Nam.

Luật Doanh nghiệp và Luật Đầu tư có hiệu lực và được thực hiện trong bối cảnh có thêm hàng loạt các nhân tố khác cùng tác động tích cực đến cải cách và phát triển kinh tế Việt Nam. Đó trước hết là sự kiện Việt Nam gia nhập Tổ chức Thương mại thế giới (WTO), và nền kinh tế Việt Nam đang trên đà phát triển tốt với tốc độ tăng trưởng cao; và việc các nhà đầu tư đã tái cơ cấu đầu tư của họ bằng cách chuyển một phần đầu tư của họ từ các nước lân cận khác sang Việt Nam… Thông tin cập nhật cho đến những ngày gần đây cho thấy đầu tư nước ngoài vào Việt Nam đang gia tăng với quy mô và tốc độ cao hơn nhiều so với những năm trước đây.

Trong bài viết này, tác giả sẽ đánh giá việc thực hiện Luật Doanh nghiệp và Luật Đầu tư nhìn từ góc độ cải cách thể chế. Thể chế trong bài viết này được hiểu là tập hợp tất cả các quy định của pháp luật điều chỉnh và tác động tới hoạt động đầu tư và kinh doanh. Mục đích là phân tích, đánh giá và nhận dạng chất lượng các quy định pháp luật về đầu tư và kinh doanh (đây là một trong các nhân tố quyết định năng lực cạnh tranh của môi trường kinh doanh quốc gia); từ đó, tìm kiếm các giải pháp nhằm nâng cao chất lượng các quy định về đầu tư và kinh doanh nói riêng và của toàn bộ hệ thống pháp luật nói chung. Bố cục bài này gồm ba phần. Phần 1 sẽ đánh giá chất lượng của các quy định hiện hành liên quan đến đầu tư. Phần 2 trình bày cách thức thực hiện, kết quả và vấn đề. Phần cuối cùng đề xuất một số định hướng cải cách các quy định về đầu tư nói riêng và hệ thống quy định về kinh doanh nói chung.

1. Vấn đề chất lượng các quy định pháp luật liên quan đến đầu tư và những hệ lụy

Các quy định của pháp luật liên quan đến đầu tư nói trong bài này bao gồm: pháp luật về đầu tư, pháp luật về xây dựng, pháp luật về đất đai, pháp luật về môi trường, pháp luật về kinh doanh bất động sản, pháp luật về nhà ở và pháp luật về doanh nghiệp.

Pháp luật về các lĩnh vực nói trên gồm luật và các văn bản quy phạm pháp luật hướng dẫn thi hành luật do các cơ quan nhà nước trung ương có thẩm quyền ban hành, chưa tính các văn bản quy phạm do các cấp chính quyền địa phương ban hành.

Việc tập hợp và rà soát sơ bộ cho thấy, hiện tại có khoảng 134 văn bản với độ dày khoảng 3471 trang trong 7 lĩnh vực nói trên. Trung bình cứ 1 trang văn bản luật phải có hơn 8 trang hướng dẫn thi hành. Trong lĩnh vực đất đai mỗi trang văn bản luật có tới 19,5 trang hướng dẫn thi hành, xây dựng có 12,5 trang, môi trường hơn 8 trang, đầu tư gần 8 trang và doanh nghiệp hơn 1,5 trang… Theo cơ cấu phân bố số trang theo loại văn bản và cấp có thẩm quyền ban hành thì số trang văn bản luật chiếm 11%, nghị định của chính phủ chiếm 26,7%, thông tư và quyết định cấp bộ chiếm gần 55%, và số còn lại là quyết định của Thủ tướng.

Xét về số lượng văn bản, thì trong xây dựng có 44 văn bản, đất đai: 39, môi trường: 22, đầu tư: 11 và doanh nghiệp: 4. Trung bình mỗi văn bản luật có gần 20 văn bản hướng dẫn thi hành. Về cơ cấu phân bố, số lượng luật chiếm khoảng 5%, số nghị định chiếm 29%, thông tư và quyết định của bộ trưởng chiếm 55,2%, số còn lại là quyết định của Thủ tướng.

Phân tích trên đây cho thấy số lượng văn bản pháp luật có liên quan là quá nhiều và quá đồ sộ với gần 3500 trang giấy. Mỗi luật khi thi hành có quá nhiều văn bản hướng dẫn thi hành; trong đó có quá nửa văn bản hướng dẫn thi hành (gồm cả nội dung và số lượng văn bản) là do các Bộ có liên quan ban hành. Thực trạng nói trên thường gây ra một số hệ quả là:

Một là, nội dung và tinh thần của luật bị biến dạng, biến tướng hoặc không được thể hiện trong văn bản hướng dẫn thi hành. Văn bản hướng dẫn thi hành, nhất là văn bản do các bộ ngành ban hành chi phối nội dung và cách thức thực hiện pháp luật trong ngành đó. Và do đó, trên thực tế, thông tư và quyết định của bộ trưởng có hiệu lực thực tế hơn cả luật và nghị định. Điều này làm đảo lộn trật tự, nguyên tắc và giá trị vốn có của hệ thống pháp luật; tạo điều kiện nảy sinh sự tuỳ tiện trong giải thích và thực thi luật pháp của các cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền.

Hai là, không thân thiện với đối tượng bị điều chỉnh; đồng thời, tạo dư địa cho cán bộ, công chức có liên quan sách nhiễu, tham nhũng và hối lộ và có thể thực thi luật pháp theo cách có lợi cho lợi ích cá nhân, lợi ích nhóm hơn là phục vụ nhu cầu và lợi ích chung của xã hội như mục tiêu ban đầu của văn bản pháp luật. Do đó, chi phí thực thi pháp luật cao, tạo ‘dư địa’ phát sinh các nhóm trục lợi từ luật pháp; luật pháp kém hiệu quả vì không phục vụ cho lợi ích chung của xã hội.

Ba là, tuy còn nhiều yếu tố khác, nhưng thực tế cho thấy có quan hệ thuận giữa hiệu lực của pháp luật và số lượng văn bản pháp luật. Thực tế thi hành pháp luật cho thấy hiệu lực, sự thân thiện và thuận lợi, cũng như những vấn đề phát sinh trong thực thi Luật Doanh nghiệp ít hơn nhiều so với thực hiện Luật Đầu tư, Luật Đất đai và Luật Xây dựng…

Bốn là, với “cơ cấu thành phần” của hệ thống quy định pháp luật như trình bày trên đây, thì hiệu lực và hiệu quả của các luật phụ thuộc vào cách hướng dẫn thi hành của các bộ có liên quan. Vì vậy, hiện tượng phân tán, chồng chéo, trùng lặp và mâu thuẫn giữa các hướng dẫn có liên quan về cùng một vấn đề là hệ quả tất yếu. Cụ thể là, những quy định liên quan đến đầu tư trong các quy định của pháp luật đã được rà soát và đánh giá. Những quy định liên quan đến đầu tư bao gồm các quy định về đất đai, môi trường, xây dựng, bất động sản… trực tiếp điều chỉnh một phần các hoạt động đầu tư. Việc tập hợp, rà soát và đánh giá các quy định pháp luật liên quan đến đầu tư trong các lĩnh vực nói trên phát hiện thấy tình trạng khác biệt, chồng chéo, khác nhau, không tương thích với nhau là khá phổ biến thể hiện trên một số điểm sau đây.

SOURCE: TẠP CHÍ QUẢN LÝ KINH TẾ SỐ 10 (3 + 4/2008) – TS. NGUYỄN ĐÌNH CUNG – Viện Nghiên cứu Quản lý kinh tế Trung ương