Thực trạng, hạn chế của hệ thống tài phán hành chính ở Việt Nam

Khách hàng: Kính thưa Luật sư, tôi muốn Luật sư làm rõ giúp tôi về thực trạng về hệ thống tài phán hành chính ở Việt Nam, nó còn có những khó khăn gì? Và nhu cầu đổi mới hệ thống tài phán hành chính Việt Nam?

Cảm ơn!

Trả lời:

1. Nguyên nhân cơ chế tài phán hành chính ra đời

Có thể nói rằng việc thiết lập cơ chế tài phán hành chính ỏ Việt Nam là một quá trình tranh luận khá gay gắt.

Điều đó cũng giống như các nước xã hội chủ nghĩa trước kia, ở Việt Nam có một quan niệm phổ biến là dưối chế độ xã hội chủ nghĩa, về cơ bản quyền lợi của nhà nưốc và người dân là hoàn toàn nhất trí, không có sự mâu thuẫn.

Chính vì vậy mà từ đó không có tranh chấp nảy sinh giữa công dân và cơ quan nhà nước. Vì vậy không cần thiết phải lập ra các Toà án hành chính. Trong quá trình quản lý điều hành, nếu cơ quan nhà nước phạm sai lầm bị người dân khiếu nại, phản đối thì chính cơ quan hành chính đã có quyết định hoặc hành vi sai trái đó hoặc cấp trên sẽ trực tiếp xem xét lại và “tự sửa chữa”.

Đối với phương pháp (phương cách) này đôi lúc cũng có hiệu quả, nhưng trên thực tế đó chính là hệ thống mà người ta thường gọi là Bộ trưởng- quan toà. Thiếu một cơ chế bảo đảm cho công dân có thể tranh luận với cơ quan hành chính khi có tranh chấp, thiếu một cơ quan xét xử các vụ kiện hành chính độc lập khách quan, thiếu một cơ chế kiểm soát hữu hiệu tính hợp pháp trong hoạt động quản lý nhà nước.

Đối với quyền công dân được pháp luật ghi nhận khá đầy đủ nhưng trên thực tế bị vi phạm nhiều. Việc thiết lập một cơ chế kiểm soát mới hiệu quả hơn ngày càng trở nên bức thiết đặc biệt là trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền và dân chủ. Vì vậy Nhà nước ta đã quyết định giao cho Toà án nhân dân thẩm quyền xét xử các vụ án hành chính.

Chính vì nguyên nhân trên mà cơ chế tài phán hành chính đã chính thức ra đời từ năm 1995 và bắt đầu đi vào hoạt động từ năm 1996. Mặc dù được kỳ vọng rất lớn nhưng từ khi thành lập đến nay, hiệu quả hoạt động xét xử hành chính của Tòa án nhân dân là tương đối thấp.

2. Nguyên nhân Tòa án xét xử các hoạt động hành chính mang kết quả thấp

Như đã nói ở mục 1, cơ chế tài phán hành chính đã chính thức ra đời từ năm 1995 và bắt đầu đi vào hoạt động từ năm 1996. Mặc dù được kỳ vọng rất lớn nhưng từ khi thành lập đến nay, hiệu quả hoạt động xét xử hành chính của Tòa án nhân dân là tương đối thấp. Chúng ta có thể kể đến những nguyên nhân sau:

– Thẩm quyền của Toà án trong việc giải quyết các khiếu kiện hành chính còn hạn chế. Qua các lần sửa đổi Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính, số lượng vụ việc mà toà án có thẩm quyền giải quyết ngày càng tăng nhưng vẫn chỉ dừng lại ở một số’ vụ việc nhất định. Trong khi đó các khiếu kiện của người dân xảy ra trong mọi lĩnh vực vói số lượng rất lớn và ngày càng tăng.

– Việc thụ lý giải quyết của Toà án được thực hiện theo những quy định chặt chẽ, phức tạp nên số lượng các vụ việc thức tế được giải quyết là không nhiều. Hơn nữa, theo truyền thông pháp lý Việt Nam và ảnh hưởng của đạo Khổng coi trọng sự hoà khí, chuyện kiện tụng bị coi là điều không tốt nên người dân có tâm lý ngại ra toà mà chỉ muôn khiếu nại với các cơ quan hành chính vì thủ tục đơn giản hơn nhiều, đó là chưa kể tâm lý “sỢ quan” của người Á Đông.

– Trong quá trình giải quyết vụ án hành chính, toà án chỉ xem xét về tính hợp pháp, song các vụ việc khiếu nại liên quan đến các vấn đề do lịch sử để lại, đến việc thực hiện chính sách, nhất là chính sách đền bù, giải toả chiếm số lượng tương đôì lớn. Đây là những vụ khiếu nại phức tạp, nhạy cảm mà để giải quyết được triệt để, dứt điểm đòi hỏi không chỉ xem xét tính hợp pháp mà cả tính hợp lý của nội dung vụ việc nên Toà án không có đủ điều kiện để giải quyết.

– Việc thực thi phán quyết của Toà án trong các vụ kiện hành chính còn có nhiều hạn chế, đặc điểm của tranh chấp hành chính là người dân muốn được trả loại quyền hoặc lợi ích hợp pháp thì không chỉ cần có phán quyết của Toà án mà cần có các quyết định của cơ quan hành chính trên cơ sở phán quyết đó. Bản thân trong quy định của pháp luạt hiện hành cũng không chỉ rõ quyền hạn của toà án. Vì vậy hiệu lực thi hành của các bản án hành chính phụ thuộc rất nhiều vào “thái độ” của cơ quan hành chính.

– Về phía cơ quan tòa án thì xét xử hành chính là lĩnh vực mới đối với nhiều thẩm phán và hội thẩm nhân dân, vì thế họ chưa có đầy đủ kinh nghiệm và kỹ năng giải quyết loại việc này.Trong khi đó việc xét xử các vụ án hành chính đòi hỏi không chỉ có kiến thức về pháp luật mà còn cần kiến thức quản lý hành chính nhà nưốc liên quan đến các lĩnh vực mà toà án có thẩm quyền giải quyết.

Chính vì những nguyên nhân kể trên, Theo Báo cáo tình hình công tác giải quyết các vụ án hành chính và giải quyết các khiếu nại, tố cáo trong công tác xét xử của ngành Toà án nhân dân (số’ 103-BC/BCS ngày 28 tháng 9 năm 2005 của Ban Cán sự Đảng Toà án nhân dân tối cao), số lượng các vụ kiện hành chính được giải quyết tại Toà án nhân dân dù có tăng, song vẫn chỉ chiếm tỷ lệ rất nhỏ so vối các khiếu nại tại cơ quan hành chính nhà nước. Nhu cầu đổi mới hệ thống tài phán hành chính đặt ra hiện nay là khá bức thiết.

3. Mô hình cơ chế tài phán hành chính ở Việt Nam

Vào ngày 21/5/1996, Uỷ ban thường vụ Quốc hội đã thông qua Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính có hiệu lực từ 01/7/1996 (sửa đổi, bổ sung năm 1998 và năm 2006). Và đến ngày 24/11/2010, Quốc hội đã thông qua Luật tố tụng hành chính, quy định những nguyên tắc cơ bản trong tố tụng hành chính; nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của cơ quan tiến hành tố tụng, người tiến hành tố tụng; quyền và nghĩa vụ của người tham gia tố tụng, cá nhân, cơ quan, tổ chức có liên quan; trình tự, thủ tục khởi kiện, giải quyết vụ án hành chính, thi hành án hành chính và giải quyết khiếu nại, tố cáo trong tố tụng hành chính.

Như vậy, cơ chế tài phán hành chính (giải quyết các vụ án hành chính) tại tòa án đã được hình thành và ngày càng được hoàn thiện để đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân. Bên cạnh những kết quả đã đạt được, việc xét xử hành chính còn gặp nhiều khó khăn, chưa thực sự phát huy hết được vai trò của mình.

4. Những khó khăn, vướng mắc của xét xử hành chính còn tồn tài

Bên cạnh những kết quả đã đạt được ở mục 3, việc xét xử hành chính còn gặp nhiều khó khăn, chưa thực sự phát huy hết được vai trò của mình. Điều này được thể hiện ở một số mặt cụ thể như:

– Khó khăn do mô hình tổ chức và thẩm quyền xét xử sơ thẩm của tòa án. Theo quy định tại Điều 29 và Điều 30 Luật Tố tụng Hành chính thì Tòa án nhân dân cấp huyện có thẩm quyền xét xử sơ thẩm khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan nhà nước từ cấp huyện trở xuống trên cùng phạm vi địa giới hành chính với toà án hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước đó; Tòa án nhân dân cấp tỉnh có thẩm quyền xét xử sơ thẩm khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan nhà nước cấp tỉnh trên cùng phạm vi địa giới hành chính với toà án và của người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước đó. Mặc dù, tại Điều 14 của Luật Tố tụng Hành chínhquy định khi xét xử vụ án hành chính, thẩm phán và hội thẩm nhân dân độc lập và chỉ tuân theo pháp luật; nghiêm cấm mọi hành vi can thiệp, cản trở thẩm phán, hội thẩm nhân dân thực hiện nhiệm vụ. Tuy nhiên, trong thực tiễn, khi tòa án giải quyết các khiếu kiện đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan nhà nước ở cùng một cấp trên cùng phạm vi địa giới hành chính với tòa án, của cán bộ, công chức trong cơ quan nhà nước đó thì có thể vì một số các lý do khác nhau một số thẩm phán có những “e ngại”. Điều này đã ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu quả xét xử các vụ án hành chính.

– Về việc hướng dẫn thi hành Luật Tố tụng Hành chính. Luật Tố tụng Hành chính được ban hành vào năm 2010. Tòa án nhân dân tối cao và các cơ quan hữu quan đã có nhiều nỗ lực triển khai thực hiện, hướng dẫn thi hành Luật tố tụng hành chính, nhưng trong quá trình thực hiện vẫn còn một số quy định cần phải được hướng dẫn cụ thể để có cơ sở các tòa án nhân dân địa phương thực hiện và thực hiện một cách thống nhất như: hướng dẫn về trình tự, thủ tục tiến hành việc đối thoại trong tố tụng hành chính (quy định tại Điều 12 Luật Tố tụng Hành chính); hướng dẫn về thẩm quyền của Hội đồng xét xử (được quy định tại Điều 163 Luật Tố tụng Hành chính) về việc đánh giá tính hợp pháp của quyết định hành chính, hành vi hành chính và quyết định giải quyết khiếu nại;…

Trong quá trình triển khai thực hiện Luật Tố tụng Hành chính vẫn còn một số vướng mắc như: khó khăn, vướng mắc về thời hạn và việc ra quyết định giải quyết khiếu nại của Chánh án Tòa án nhân dân cấp trên trực tiếp đối với quyết định trả lại đơn khởi kiện của Chánh án Tòa án nhân dân cấp dưới (được quy định tại Điều 110 Luật Tố tụng Hành chính, theo đó trong thời hạn 07 ngày làm việc, kể từ ngày nhận được khiếu nại, kiến nghị đối với quyết định giải quyết khiếu nại của Chánh án Tòa án nhân dân cấp dưới về việc trả lại đơn khởi kiện thì Chánh án Tòa án nhân dân cấp trên trực tiếp phải giải quyết); vướng mắc về việc áp dụng thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính đối với các quyết định hành chính ban hành trước ngày 01/7/2011 (ngày Luật Tố tụng Hành chính có hiệu lực thi hành);…

– Về việc ủy quyền tham gia tố tụng hành chính của cơ quan có quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu kiện. Theo quy định của pháp luật thì người đại diện theo pháp luật trong tố tụng hành chính cho cơ quan có quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu kiện là người đứng đầu cơ quan đó. Việc thực hiện các quyền và nghĩa vụ tố tụng được pháp luật quy định. Nếu người đại diện theo pháp luật trong tố tụng hành chính cho cơ quan có quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu kiện không thể trực tiếp tham gia tố tụng, dự phiên tòa thì có thể ủy quyền nhưng sự ủy quyền này cần theo những nguyên tắc nhất định.

– Trên thực tế hiện nay, các khiếu kiện hành chính được giải quyết tại tòa án mặc dù qua các năm, nhất là sau khi Luật Tố tụng Hành chính được ban hành, có tăng lên nhưng số lượng còn rất ít nếu so sánh với số lượng các khiếu nại hành chính được giải quyết ở cơ quan hành chính nhà nước. Điều này xuất phát từ tâm lý, thói quen của một bộ phận người dân là “ngại kiện tụng”. Hơn nữa, việc khởi kiện vụ án hành chính có thể phải kéo dài thời gian theo các quy định tố tụng, phải nộp tạm ứng án phí,…

– Đội ngũ thẩm phán hành chính mặc dù đã được chú trọng tăng cường trong thời gian qua nhưng vẫn còn có một số hạn chế nhất định. Số lượng thẩm phán hành chính còn thiếu và rất ít nếu so với số lượng thẩm phán dân sự hay thẩm phán hình sự, nhất là trong điều kiện Luật Tố tụng Hành chính được ban hành năm 2010 đã mở rộng phạm vi thẩm quyền thụ lý giải quyết các vụ án hành chính của tòa án nhân dân.

Về chuyên môn nghiệp vụ thì Thẩm phán hành chính bên cạnh kiến thức về pháp luật, kỹ năng nghiệp vụ như các thẩm phán khác thì còn đòi hỏi phải có kiến thức và am hiểu về quản lý hành chính nhà nước mà quản lý hành chính nhà nước là một lĩnh vực rất rộng và nhiều trường hợp còn đòi hỏi phải có chuyên môn sâu (như: các lĩnh vực về thuế, sở hữu trí tuệ,…). Trong khi đó, việc đào tạo, bồi dưỡng riêng và chuyên sâu đối với tất cả các thẩm phán hành chính còn có những hạn chế, cần được quan tâm và đầu tư hơn nữa. Chúng ta có đáp ứng tốt điều kiện về con người (thẩm phán hành chính) thì mới có thể nâng cao được hiệu quả giải quyết các vụ án hành chính tại tòa án.

3. Nhu cầu đổi mới hệ thống tài phán hành chính

Thời gian vừa qua, Đảng và Nhà nước đã có yêu cầu các cơ quan chính phủ nghiên cứu để thiết lập hệ thống cơ quan tài phán hành chính riêng (như trên đã trình bày). Tuy nhiên quá trình thảo luận cho thấy những điều bất hợp lý nếu chúng ta tiếp tục thiết lập thêm một hệ thống giải quyết khiếu kiện mốớ ngoài hệ thống hiện hành.

Để khắc phục những bất cập hạn chế nêu trên, thì cần quan tâm nghiên cứu và tiếp tục hoàn thiện cơ chế xét xử hành chính với những nội dung chủ yếu như:

– Mô hình cơ quan tài phán hành chính theo kiểu như Toà án quân sự có vẻ như hợp lý hơn cả trong điều kiện hiện nay vừa phù hợp với quy định của Hiến pháp (Toà án nhân dân tốỉ cao là cơ quan xét xử cao nhất của nưổc Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam), vừa phù hợp vối đặc thù của hoạt động xét xử hành chính với đối tượng xét xử là hoạt động công quyền. Cụ thể là bao gồm: Toà hành chính trung ương, Toà hành chính vùng, Toà hành chính khu vực. Hệ thông Toà hành chính vẫn nằm trong hệ thông Toà án nhân dân.

Toà hành chính trung ương xét xử phúc thẩm những vụ án hành chính mà bản án, quyết định sơ thẩm chưa có hiệu lực pháp luật của Toà hành chính vùng xét xử sơ thẩm bị kháng cáo, kháng nghị theo quy định của pháp luật tô” tụng và giám đốc thẩm, tái thẩm những vụ án mà bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật của Toà hành chính vùng bị kháng nghị theo quy định của pháp luật tố tụng.

Toà hành chính vùng sơ thẩm những vụ án thuộc thẩm quyền theo quy định của pháp luật tổ’ tụng (đó là những việc khiếu kiện thuộc thẩm quyền giải quyết của Toà án cấp tỉnh hiện nay); Phúc thẩm những vụ án mà bản án, quyết định sơ thẩm chưa có hiệu lực pháp luật của Toà hành chính khu vực bị kháng cáo, kháng nghị theo quy định của pháp luật tố tụng; giám đốc thẩm, tái thẩm những vụ án mà bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật của Toà hành chính khu vực bị kháng nghị theo quy định của pháp luật tố tụng.

Toà hành chính khu vực sơ thẩm những vụ án thuộc thẩm quyền theo quy định của pháp luật tố tụng (đó là những việc khiếu kiện thuộc thẩm quyền giải quyết của Toà án cấp huyện hiện nay).

Việc thiết lập hệ thông toà án hành chính theo phương án này vừa có tác dụng củng cố, kiện toàn hệ thống Toà án nhân dân, vừa có tác dụng phân định lại thẩm quyền xét xử của Toà án nhân dân, bảo đảm củng cố’, tăng cường nguyên tắc: khi xét xử toà án độc lập và chỉ tuân theo pháp luật, khắc phục tình trạng phụ thuộc, lệ thuộc của thẩm phán vào cơ chế tổ chức ở địa phương ngại va chạm.

– Kết hợp giải quyết khiếu nại tại cơ quan hành chính và khiếu kiện ra Toà án nhân dân. Việc giải quyết khiếu nại cần được đổi mới cho phù hợp bảo đảm việc giải quyết cần nhanh gọn, công khai, bình đẳng, thực hiện đôì thoại giữa các bên trong quá trình giải quyết. Việc giải quyết khiếu nại nên duy trì qua hai cấp (lần đàu do chính người có quyết định bị khiếu nại thực hiện và được coi như trình tự xem xét lại, lần tiếp theo là cấp trên trực tiếp). Những người tham gia vào hoạt động này tuy không là thẩm phán mà vẫn là công chức hành chính nhưng về chuyên môn cần được “chuyên trách hoá”.Tiếp đó, nếu tranh chấp không được giải quyết ổn thoả trong giai đoạn khiếu nại thì vụ việc được đưa ra giải quyết tại Toà án nhân dân. Bảo đảm mọi khiếu nại đều có thể được đưa ra Toà án để giải quyết và ở đây mối đi đến quyết định cuối cùng.

– Vấn đề thi hành bản án hành chính như đã nói trên là cực kỳ quan trọng Đốì tượng phán xét của Toà án hành chính là quyết định hay việc làm của cơ quan quản lý nhà nước mang quyền lực công nên điều quan trọng là cần có biện pháp để buộc các cơ quan hành chính đã ban hành quyết định sai trái thay đổi lại quyết định của mình, cần quy định rõ thẩm quyền phán xử của cơ quan tài phán và của Toà án đôì vối quyết định hành chính bị khiếu kiện và trách nhiệm phải sửa đổi của cơ quan ban hành quyết định bị khiếu kiện. Nghiên cứu các biện pháp bảo đảm tính khách quan trong tổ chức và hoạt động của xét xử hành chính để khắc phục tình trạng e ngại, né tránh của cơ quan tài phán cũng như của các toà án trong việc thụ lý giải quyết các vụ án hành chính. Bảo đảm nguyên tắc độc lập trong xét xử của thẩm phán là điều kiện hết sức quan trọng để nâng cao hiệu quả xét xử các vụ án hành chính