Tìm hiểu pháp luật về Công chức công vụ Cộng hoà Liên bang Đức

Căn cứ pháp lý:

– Luật Cơ bản (Basic Regulation) Cộng hoà Liên bang Đức;

– Luật Công vụ (31/3/1999) Cộng hoà Liên bang Đức;

– Luật thực thi bình đẳng giữa nam và nữ (30/11/2001) Cộng hoà Liên bang Đức.

Cộng hoà Liên bang Đức gồm 16 bang (Bundeslander), thủ đô Berlin là thành phố lớn nhất. Tổng thống đứng đầu nhà nước nhưng quyền hành pháp lại do Thủ tướng (Chancellor) và các Bộ trưởng liên bang (Federal ministers) thực hiện. Thủ tướng do Nghị viện liên bang (Bundestag – Federal Chamber) bầu và thường là người lãnh đạo của Đảng giành được đa số phiếu trong Viện. Mặc dù Thủ tướng đề cử các thành viên của Chính phủ lên Tổng thống nhưng thường có sự thương lượng về thành phần của Chính phủ giữa các Đảng liên minh, tạo nên Chính phủ liên minh.

1. Tổ chức hành chính Cộng hoà Liên bang Đức

Cộng hoà Liên bang Đức gồm 16 bang (Bundeslander), thủ đô Berlin là thành phố lớn nhất. Tổng thống đứng đầu nhà nước nhưng quyền hành pháp lại do Thủ tướng (Chancellor) và các Bộ trưởng liên bang (Federal ministers) thực hiện. Thủ tướng do Nghị viện liên bang (Bundestag – Federal Chamber) bầu và thường là người lãnh đạo của Đảng giành được đa số phiếu trong Viện. Mặc dù Thủ tướng đề cử các thành viên của Chính phủ lên Tổng thống nhưng thường có sự thương lượng về thành phần của Chính phủ giữa các Đảng liên minh, tạo nên Chính phủ liên minh. Chính phủ được điều hành trên 3 nguyên tắc: Thủ tướng định ra các đường lối chính sách chung. Trong khuôn khổ các đường lối này, từng Bộ trưởng hành động độc lập và chịu trách nhiệm giải trình trước Thủ tướng. Hội đồng Bộ trưởng hay Nội các (Cabinet of Ministers) xử lý các vấn đề điều phối, thông qua các quyết định liên bộ. Các nhiệm vụ hành chính được uỷ quyền thực hiện từ 3 cấp: Bộ trưởng, Chính quyền bang và Thành phố (với những nhiệm vụ do Bang phân giao). Cấp chính quyền địa phương tổ chức theo nhiều mô hình tuỳ thuộc vào quy mô của Bang, một số Bang lớn được tổ chức thành ba cấp: Vùng, tỉnh và xã (làng) các bang còn lại có hai cấp: Tỉnh và xã (làng).

Nhìn chung, cấp Liên bang chịu trách nhiệm về lập pháp, điều phối và tạo xung lực chính trị trong khi cấp Bang chịu trách nhiệm theo dõi và thực thi chính sách công.  Các đại biểu của Nghị viện Liên bang không do nhân dân bầu trực tiếp mà thuộc quyền hành pháp của chính quyền hành chính Bang (Lander) bổ nhiệm. Có hai cấp hành chính theo lãnh thổ: Cấp thứ nhất là Chính quyền liên bang và cấp thứ hai là Chính quyền bang. Mỗi Bang (Land) có Hiến pháp và cách thức phân giao quyền lực riêng. Mỗi Bang tự tổ chức nên các nhánh cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp. Nghị viện Bang (Landtag) có quyền thông qua luật về chính quyền địa phương, hệ thống cảnh sát, văn hoá và giáo dục. Nhiệm vụ chủ yếu của họ là cùng chính quyền hành chính Bang thực hiện công việc hành pháp. Một phần hoạt động của Nghị viện Bang do cấp Liên bang quy định thông qua khung pháp lý chung. Liên bang có thẩm quyền lập pháp trên hầu hết các lĩnh vực (quốc phòng, ngoại giao và quốc tịch) trong khi Bang có quyền về các dịch vụ: Giáo dục, văn hoá và cảnh sát. Trong các lĩnh vực giao thoa (Luật dân sự, hình sự, công ty), Bang thực hiện khi Liên bang không làm. Liên bang có thể định ra các điều khoản khung để các Bang cụ thể hoá, áp dụng thực hiện.

Về cơ cấu tổ chức của Bộ, có 3 cấp chính: Cấp thứ nhất là các chức danh chính khách gồm Bộ trưởng và Quốc vụ khanh Nghị viện (Parliamentary Secretary of State). Cấp thứ hai là công chức chính trị (Political civil servants) gồm Quốc vụ khanh (Secretary of State) và các Tổng Cục trưởng (Director-General) được bổ nhiệm đặc biệt và không phải giải thể khi thay đổi Chính phủ. Cấp thứ ba là công chức chuyên nghiệp (Career civil servants or employees) gồm các Phó Tổng cục trưởng (Deputy Director-General), Vụ trưởng (Heads of Service) và Trưởng bộ phận (Heads of Division). Một số công chức chuyên nghiệp hưởng địa vị pháp lý lâm thời của công chức chính trị. Tổ chức hành chính cơ bản là Vụ (Service), các Vụ trực thuộc Tổng cục, dưới quyền các Tổng Cục trưởng và Phó Tổng cục trưởng, cấp trên trực tiếp của Tổng Cục trưởng là Quốc vụ khanh… Nguyên tắc thứ bậc này áp dụng cho tất cả cơ quan hành chính. Cũng như nhiều nước trong Liên minh Châu Âu, ngày càng nhiều tổ chức độc lập (independent entities) gọi là cơ quan sự nghiệp (agencies) được thành lập để cung ứng dịch vụ.

2. Khái quát về Công chức công vụ Cộng hoà Liên bang Đức

Luật Cơ bản (Basic Regulation) quy định nguyên tắc về địa vị của công chức phục vụ trong Liên bang, Bang hay Chính quyền địa phương. Công chức liên bang được Luật Công vụ (31/3/1999) điều chỉnh. Cấp Liên bang có thẩm quyền xây dựng khung pháp lý liên quan đến tất cả công chức, áp dụng đồng nhất giữa các ngạch khác nhau. Nhân sự hành chính được phân thành 2 loại: Công chức thuộc hệ thống chức nghiệp, theo nghĩa rộng đều giữ các chức vụ trong nền hành chính truyền thống (quản lý, cảnh sát và giáo dục). Công chức theo nghĩa hẹp nhất có số lượng rất ít so với các nhóm nhân sự khác trong khu vực công cho dù điều kiện làm việc và quy định pháp lý được áp dụng giống nhau và thực tế là các công chức tạo nên nhóm hành chính tinh hoa. Nhân sự công khác (Employees và Workers) làm việc theo điều khoản quy định trong hợp đồng tuyển dụng nhưng trên thực tế họ có vị trí được bảo đảm ổn định như công chức. Chỉ có 1 tỷ lệ nhỏ công chức làm việc ở cấp Liên bang và hầu hết công việc địa phương thuộc trách nhiệm của chính quyền hành chính Bang.

3. Về quyền và nghĩa vụ của công chức

 Luật Cơ bản yêu cầu tất cả công chức phải tuân thủ các nguyên tắc chức nghiệp công vụ. Công chức không có quyền đình công, ban đầu họ còn không có quyền thương lượng tập thể. Các nhân viên khu vực công có hai công đoàn Liên bang chính là DGB và DBB tham gia cùng Bộ Nội vụ soạn thảo các điều khoản pháp lý liên quan đến các quyền, điều kiện làm việc, đào tạo, … của công chức (thành viên của hai công đoàn này chiếm khoảng 40 – 55%). Luật Công vụ quy định phải tham vấn công đoàn trước khi thông qua các biện pháp đơn phương. Các thoả ước có giá trị ràng buộc pháp lý. Cho đến năm 2003, thương lượng tập thể vẫn mang tính tập quyền cao khi các thoả ước có ảnh hưởng đến toàn bộ khu vực công, ở cả ba cấp Liên bang, Bang và địa phương. Từ năm 2005, việc đàm phán với nhân viên thuộc Bang mới tiến hành độc lập.

Về số lượng và phân bổ công chức: Nhân sự bang chiếm 47%, công chức 38% và nhân viên 15% tổng số nhân sự công. Khoảng 3,7 triệu người được tuyển dụng ở các cấp Trung ương, vùng và chính quyền địa phương (Liên bang: 0,47 triệu, Bang: 1,9 triệu, địa phương và các Hiệp hội thành lập cho các mục đích đặc biệt: 1,3 triệu, số người tuyển dụng gián tiếp để cung ứng dịch vụ công khoảng: 779,000. Giai đoạn 1989 – 2000, tỷ lệ nhân sự bang tăng từ 40% lên 47% do việc tăng chức năng và dịch vụ của chính quyền địa phương. Tuy nhiên, từ khi đất nước thống nhất, số lượng nhân sự công giảm từ khoảng 6,7 triệu năm 1991 xuống thấp hơn 4,5 triệu năm 2007. Công tác quản lý nguồn nhân lực và việc tuyển dụng công được phân cấp rõ ràng, các Bộ chịu trách nhiệm trong việc tuyển dụng, đào tạo và quản lý nhân sự của mình một cách độc lập.

Về ngạch, bậc nhân sự công, bao gồm: Các bậc thấp từ A2 – A6 (không phổ biến). Các bậc trung từ A6 – A9 + AZ, các bậc cao từ A9 – A13, trong đó: các bậc cảnh sát cao cấp từ A9 – A13, công vụ cao cấp từ A13 – A16 (công chức), B1 – B11 (Quốc vụ khanh là công chức), nhóm không là công chức: 11/3 x B11 (Bộ trưởng liên bang), 12/3 x B11 (Thủ tướng liên bang), 15/6 x B11 (Tổng thống liên bang), W1 (Giáo sư đại học) – W3 (Hiệu trưởng hay Viện trưởng), C1 – C4 (Giáo viên), R1 – R10 (không là công chức).

4. Về hệ thống chức nghiệp:

Con đường phát triển dựa trên nguyên tắc thực tài (căn cứ hệ thống cấp bậc), thâm niên công tác và giới hạn ngân sách. Không có hệ thống thi tuyển cạnh tranh trung ương tập quyền mà các cấp chính quyền tổ chức độc lập. Công chức cao cấp được tuyển dụng từ nguồn các ứng viên cho từng dự án cụ thể. ở chính quyền hành chính Bang, công chức có thâm niên công tác có thể được lựa chọn làm việc theo một số điều khoản cụ thể trước khi giữ vị trí lâu dài. Công tác đánh giá ở từng Bộ có quy trình thủ tục khác nhau nhưng phải tuân thủ các quy định trong pháp luật Liên bang liên quan đến chuyên môn, nghề nghiệp. Hầu hết các văn bản hướng dẫn việc đánh giá gồm hai nhóm tiêu chí: Tiêu chí về thực thi nhiệm vụ (kết quả đạt được trong giai đoạn đánh giá) và tiêu chí về năng lực (bao gồm cả tiềm năng phát triển tương lai).

5. Về chính sách đãi ngộ:

Tất cả công chức được trả lương theo quy chế tiền lương Liên bang (Bundesbesoldungsgesetz), không phụ thuộc vào việc họ cung ứng dịch vụ ở đâu. Ngày nay, 16 Bang có mức tiền lương khác nhau, phụ thuộc vào tình trạng “giàu” hay “nghèo”. Tuy nhiên, Chính phủ Liên bang phải giám sát để đảm bảo rằng sự khác biệt với Hệ thống tiền lương Liên bang dưới 5%. Luật Liên bang quy định lương cơ bản giống nhau đối với mọi công chức. Tiền thưởng do công chức có thẩm quyền thương lượng với nhân viên. Có 2 thang bảng lương (Pay Schemes) trong lĩnh vực hành chính chung, gồm cả hành chính Liên bang: Bảng A  (A1-A16) công chức – những người lĩnh các bậc lương tăng dần. Bảng B (B1-B11) các khoản lương cố định của các công chức giữ vị trí cao cấp. Ngoài ra, công chức có thể hưởng phụ cấp gia đình cũng như một số phụ cấp khác khi làm nhiệm vụ ở nước ngoài. Để thưởng cho việc thực thi xuất sắc nhiệm vụ, các quy định về tiền lương căn cứ theo kết quả thực thi nhiệm vụ, các mức độ hoàn thành nhiệm vụ, các khoản thưởng cho việc hoàn thành công việc (chi 1 lần) và phụ cấp trong thực thi nhiệm vụ (không quá 12 tháng) được áp dụng năm 1997 và sửa đổi, bổ sung năm 2002.

6. Về công tác giới:

Luật thực thi bình đẳng giữa nam và nữ (30/11/2001) với mục tiêu đạt sự bình đẳng trong mọi lĩnh vực công vụ, đặt ra yêu cầu bổ nhiệm một Uỷ viên hội đồng về vấn đề nữ để thúc đẩy và theo dõi việc thực thi luật. Bên cạnh các biện pháp khác, Luật quy định trong các lĩnh vực có ít đại diện nữ nếu nam và nữ có khả năng và sự phù hợp tương đương thì ưu tiên nữ khi tuyển dụng, sử dụng, đào tạo và đề bạt. Hơn thế, Luật cũng có các quy định trong việc hài hoà công việc với trách nhiệm gia đình. Những nhân viên gánh vác bổn phận gia đình được làm việc một phần thời giờ hay hưởng chế độ nghỉ đặc biệt và được quyền trở lại làm việc ở vị trí cũ, với điều khoản như ban đầu.

Công chức cao cấp gồm các công chức từ cấp Trưởng bộ phận (thuộc Bộ) trở lên. Các vị trí hành chính cao nhất gồm Bộ trưởng, Trưởng Ban và Tổng Thư ký – họ cũng thuộc nền hành chính nhưng được lựa chọn theo các tiêu chí chính trị. Công vụ cao cấp được tổ chức tương tự như hệ thống chia quả thực (Spoil System) của Hoa Kỳ. Công chức cao cấp được hưởng các điều kiện đặc biệt khác hẳn với các nhóm công chức còn lại mặc dù không có địa vị pháp lý chính thống. Đây là hệ thống công vụ theo mô hình chức nghiệp nhằm tạo dựng sự gắn kết khi các công chức cao cấp cùng chia sẻ một môi trường văn hoá. Điều này có nghĩa là cách thức làm việc nhóm, truyền thông giao tiếp thông suốt giữa các cơ quan tổ chức và luân chuyển nội bộ được khuyến khích. Công chức cao cấp được tuyển dụng thông qua tiến trình chức nghiệp trong nội bộ nền công vụ. Vị trí khởi đầu để tiếp cận với công vụ cao cấp là từ cấp Trưởng bộ phận – những người được đánh giá hoàn thành xuất sắc nhiệm vụ trong nhiều năm. Độ tuổi trung bình để gia nhập công vụ cao cấp từ 40 – 50 tuổi. Việc quảng cáo các vị trí cao cấp trống được thực hiện khác nhau giữa các Bộ, một số Bộ chỉ thông báo nội bộ. Các vị trí cao cấp nhất (Quốc vụ khanh) được tuyển dụng theo cách thức chính trị. Con đường chức nghiệp vào công vụ cao cấp thường bắt đầu từ hoạt động tuyển dụng cho “Công vụ cao hơn” (Higher Service), gồm: Quốc Vụ khanh, Tổng cục trưởng, Tổng cục phó, Trưởng cơ quan sự nghiệp. Luật quy định cụ thể các yêu cầu về tuyển dụng, cấp bậc và các điều kiện nhưng cũng dành khoảng tự quyết lớn cho các Bộ khi tổ chức quy trình lựa chọn và xây dựng hệ thống đánh giá riêng.

7. Bộ nhiệm và đánh giá công chức

Nội các Liên bang ra quyết định bổ nhiệm công chức cao cấp trên cơ sở đề xuất của các Bộ liên quan và các quyết định này có tính lâu dài nhằm đảm bảo sự ổn định và chính quy của bộ máy công vụ. Tuy nhiên, có thể chấm dứt việc sử dụng công chức cấp cao như trường hợp về hưu sớm, các vị trí hàng đầu (Quốc Vụ khanh) được bổ nhiệm và chấm dứt sử dụng trên cơ sở chính trị. Các vị trí cao cấp khác (Tổng cục trưởng, Tổng cục phó, Trưởng cơ quan sự nghiệp) phải qua giai đoạn tập sự (probationary period), thường khoảng 2 năm, để đánh giá và nâng cao các kỹ năng lãnh đạo và quản lý. Việc bổ nhiệm có hiệu lực khi chứng chỉ bổ nhiệm được ban hành.

Công tác đánh giá thực thi nhiệm vụ được tiến hành thường xuyên 2 đến 3 năm một lần. Đối với các vị trí thấp hơn như Vụ trưởng, việc đánh giá được thực hiện theo quy chế chung. Các vị trí cao hơn đôi khi được miễn đánh giá định kỳ. Các chương trình đào tạo lãnh đạo của Học viện Liên bang (Federal Academy) dành cho đối tượng cao cấp liên tục được cập nhật và nâng cao, theo hướng đổi mới nội dung đào tạo lãnh đạo hiện đại dựa trên các kỹ năng quản lý. Công chức cao cấp hưởng bảng lương B (B1 – B11), ngoài việc được hưởng các khoản thưởng và các phụ phí liên quan đến thực thi nhiệm vụ như đã đề cập ở trên, họ còn có thể được làm việc theo thời gian linh hoạt.