Tổng quan về quyền lập pháp của CHLB Đức

1. Tổng quan về quyền lập pháp của CHLB Đức

Cộng hòa Liên bang Đức là quốc gia liên bang được điều chỉnh bởi Hiến pháp liên bang. Theo Điều 20 của Hiến pháp liên bang, Cộng hòa liên bang Đức gồm 16 bang (Laender), mỗi bang đều ban hành Hiến pháp riêng. Điều 70 và các điều tiếp theo của Hiến pháp liên bang quy định về thẩm quyền lập pháp (phân quyền lập pháp) giữa liên bang và các bang. Nguyên tắc chung là một thẩm quyền nhất định, nếu không có quy định thuộc thẩm quyền của Chính phủ liên bang (Điều 70, 71 và 73 Hiến pháp liên bang) thì được trao cho Chính phủ bang, điều này làm cho các bang có thẩm quyền khá “tự chủ”[autonomous]. Pháp luật liên bang tạo thành khung pháp lý cho các bang. Trường hợp có mâu thuẫn giữa pháp luật liên bang và bang nhất định, pháp luật liên bang sẽ được ưu tiên áp dụng (Điều 31 Hiến pháp liên bang).

Công tác xây dựng pháp luật ở Đức có những nét đặc trưng được thể hiện qua việc xây dựng chặt chẽ các quy phạm trong nước và việc chấp nhận các quy phạm quốc tế hoặc quy phạm được xây dựng giữa các quốc gia (Cộng đồng Châu Âu). Mô hình xây dựng pháp luật này, với những lựa chọn khác nhau, là mô hình điển hình cho các quốc gia thành viên Cộng đồng Châu Âu. Quy trình lập pháp của Đức được quy định trực tiếp trong Hiến pháp, do đó, quốc gia này không ban hành một đạo luật riêng về lập pháp.

2. Quyền đề xuất lập pháp

Theo quy định của Hiến pháp, các chủ thể có quyền trình dự luật/đưa ra đề xuất lập pháp gồm 03 cơ quan: Chính phủ liên bang, Hạ viện liên bang và Thượng viện liên bang (Điều 76 Hiến pháp). Đây là 03 cơ quan có vai trò quan trọng trong quy trình lập pháp của CHLB Đức.

Chính phủ liên bang gồm Thủ tướng liên bang và các Bộ trưởng liên bang. Thủ tướng liên bang được bầu bởi Hạ viện (Điều 62, Điều 63 Hiến pháp). Thượng viện sẽ bao gồm các thành viên của chính quyền các Bang. Mỗi Bang sẽ có tối thiểu 3 phiếu bầu; các Bang có hơn 2 triệu dân sẽ có 4 phiếu, các Bang có hơn 6 triệu dân sẽ có 5 phiếu, và các Bang hơn 7 triệu dân sẽ có 6 phiếu. Mỗi Bang bổ nhiệm số thành viên tương đương với số phiếu của mình (Điều 51 Hiến pháp). Các Bang sẽ tham gia, thông qua Thượng viện, vào hoạt động lập pháp, hành chính của Liên bang và các vấn đề liên quan đến Liên minh Châu Âu. (Điều 50 Hiến pháp). Hạ viện bao gồm các thành viên được bầu từ các cuộc bầu cử phổ thông, trực tiếp, tự do, bình đẳng và bỏ phiếu kín. Họ đại diện cho toàn dân, không bị ràng buộc bởi các chỉ đạo hoặc hướng dẫn và chỉ chịu trách nhiệm trước lương tâm mình (Điều 38 Hiến pháp). Các công việc trong Hạ viện đều được các Ủy ban thường trực đảm trách. Số lượng Ủy ban gần tương đương các Bộ Liên bang và các chức năng cũng gần tương tự.

Chính phủ liên bang có vai trò chính trong việc đề xuất lập pháp. Khoảng 2/3 các dự luật được xây dựng bởi Chính phủ liên bang. Hạ viện là cơ quan trung tâm của quy trình lập pháp của Đức. Tất cả đề xuất lập pháp liên bang đều phải trình Hạ viện thông qua.

3. Quy trình lập pháp

Quy trình lập pháp ở Đức được tiến hành theo các bước sau:

(1) Giới thiệu dự luật tới Hạ viện;

(2) Hạ viện thông qua dự luật;

(3) Do cấu trúc nhà nước liên bang của nước Cộng hòa Liên bang Đức, hoạt động xây dựng pháp luật phải có sự tham gia của Thượng viện (Bundesrat/BR) nếu nội dung của dự thảo luật đó có liên quan tới lợi ích của các bang;

(4) Tổng thống sẽ ban hành văn bản luật sau khi có chữ ký của Thủ tướng hoặc bộ trưởng các bộ có liên quan; thủ tục công bố trên Công báo pháp luật liên bang (Bundesgesetzblatt).

Bước 1: Giới thiệu dự luật tới Hạ viện

* Trường hợp dự luật do Chính phủ liên bang đề xuất:

Theo khoản 1 Điều 76 Hiến pháp quy định, trước khi trình dự luật tới Hạ viện, các dự luật của Chính phủ liên bang trước hết sẽ được trình Thượng viện. Thượng viện có quyền xem xét và cho ý kiến đối với dự luật đó. Đây là quy trình “Vòng đọc đầu tiên” “First Reading”, thậm chí trước khi Hạ viện cho ý kiến. Thời hạn để Thượng viện xem xét là 6 tuần (thời hạn này có thể là 3 tuần hoặc 9 tuần tùy thuộc vào phạm vi của dự luật). Trong trường sửa đổi Hiến pháp liên bang hoặc chuyển giao chủ quyền theo Điều 23 hoặc Điều 24 của Hiến pháp thì thời hạn này là 9 tuần.
Sau khi Thượng viện cho ý kiến, dự luật sẽ được trình Hạ viện xem xét, thông qua. Chính phủ liên bang trình ý kiến giải trình đối với dự luật cùng với ý kiến của Thượng viện kèm theo dự luật đến Hạ viện.

* Trường hợp dự luật do Thượng viện đề xuất:

Theo khoản 3 Điều 76 Hiến pháp, Thượng viện không gửi trực tiếp dự luật do mình đề xuất cho Hạ viện, mà phải gửi cho Chính phủ liên bang để Chính phủ liên bang trình Hạ viện. Sau khi nhận được dự luật của Thượng viện, Chính phủ liên bang có quyền cho ý kiến trong thời hạn 6 tuần.
Thời hạn này có thể là 3 tuần hoặc 9 tuần tùy thuộc vào phạm vi của dự luật. Trong trường sửa đổi Hiến pháp liên bang hoặc chuyển giao chủ quyền theo Điều 23 hoặc Điều 24 của Hiến pháp thì thời hạn này là 9 tuần.

* Trường hợp dự luật do Hạ viện đề xuất:

Dự luật cũng có thể trình cho Hạ viện bởi chính thành viên của Hạ viện trình. Trong trường hợp do thành viên của Hạ viện trình, đề xuất luật phải được sự ủng hộ của 5% tổng số thành viên Hạ viện (ở thời điểm hiện tại, 5% tương đương với 31 Nghị sĩ Hạ viện) hoặc một đảng hoặc nhóm đảng (parliamentary groups).

Bước 2: Hạ viện thông qua dự luật

Hạ viện Đức thường xem xét dự luật qua 3 vòng (phiên họp). Kết thúc vòng thứ nhất, dự luật sẽ được chuyển đến cho một hoặc nhiều ủy ban hoặc một số nhà cố vấn bên ngoài để tham khảo ý kiến dưới hình thức được gọi là thủ tục lấy ý kiến chuyên gia. Hình thức này huy động sự tham gia của giáo sư các trường đại học, các tổ chức khoa học để đưa ra các quan điểm chuyên môn. Vòng 2 và vòng 3 theo sau việc xem xét, thảo luận của các ủy ban. Vòng 2 chủ yếu liên quan đến các sửa đổi, bổ sung đối với dự luật. Vòng thứ 3 sẽ tiến hành bỏ phiếu thông qua dự luật (final vote).

Bước 3: Vòng đọc thứ hai của Thượng viện (Second Reading)

Sau khi Hạ viện thông qua, tất cả dự luật phải được Chủ tịch Hạ viện trình ngay tới Thượng viện. Thông qua Thượng viện, 16 bang sẽ tham gia vào quá trình xây dựng pháp luật liên bang. Phạm vi xem xét, cho ý kiến của Thượng viện ở vòng đọc thứ hai này phụ thuộc vào việc dự luật được thông qua có cần sự chấp thuận của Thượng viện. Các dự luật có liên quan đến lợi ích của các bang sẽ đòi hỏi thủ tục chấp thuận của Thượng viện. Đối với các dự luật khác, Thượng viện có quyền đưa ra phản đối.

Trường hợp dự luật không thể đạt được sự đồng thuận giữa hai Viện, nếu dự luật thuộc trường hợp phải có sự chấp thuận của Thượng viện, dự luật đó coi như “thất bại”. Nếu dự luật chỉ thuộc trường hợp Thượng viện có quyền phản đối, Hạ viện có quyền “phủ quyết” đối với phản đối của Thượng viện.

Trường hợp Thượng viện và Hạ viện không thống nhất về một dự luật, các cơ quan này có thể yêu cầu triệu tập Ủy ban Hòa giải. Ủy ban Hòa giải gồm 16 đại diện của mỗi Viện. Thời hạn để Thượng viện yêu cầu triệu tập Ủy ban là 3 tuần sau khi nhận được một dự luật đã được Hạ viện thông qua. Nhiệm vụ của Ủy ban là cố gắng đạt được sự đồng thuận và khắc phục những quan điểm khác nhau giữa Hạ viện và Thượng viện. Trường hợp Ủy ban hòa giải đạt được sự đồng thuận giữa hai Viện, Hạ viện và Thượng viện cần bỏ phiếu thông qua trước khi dự luật có hiệu lực thi hành. Ủy ban cũng có thể đưa ra các đề xuất để sửa đổi dự luật đã được Hạ viện thông qua hoặc có thể đề nghị bãi bỏ toàn bộ dự luật. Trường hợp sau hai phiên họp mà Ủy ban Hòa giải không đạt được sự đồng thuận giải quyết đối với một dự luật, bất kỳ thành viên nào của Ủy ban cũng có thể gửi yêu cầu đề nghị kết thúc Thủ tục hòa giải. Trường hợp sự đồng thuận không đạt được trong cuộc họp tiếp theo (phiên họp thứ 3), thì thủ tục kết thúc với kết quả là không có thỏa thuận đạt được.

Theo Điều 78 Hiến pháp, một dự luật được thông qua bởi Hạ viện sẽ trở thành luật nếu Thượng viện đồng ý, hoặc không đưa ra một yêu cầu triệu tập Ủy ban Hòa giải theo quy định tại khoản (2) Điều 77, hoặc không đưa ra một phản đối trong khoảng thời hạn quy định tại khoản (3) Điều 77 (hoặc rút phản đối) hoặc nếu phản đối bị phủ quyết bởi Hạ viện.

Bước 4: Tổng thống ban hành đạo luật sau khi có chữ ký của Thủ tướng hoặc bộ trưởng các bộ có liên quan và công bố trên công báo pháp luật liên bang

Trong trường hợp Thượng viện từ bỏ việc triệu tập Ủy ban hòa giải hoặc ý kiến của Ủy ban này về dự thảo luật là tích cực, dự thảo luật sẽ được bộ trưởng của bộ có liên quan hoặc Thủ tướng ký và chuyển tới Tổng thống để thẩm tra tính hợp hiến của luật đó. Việc thẩm tra về tính hợp hiến của dự luật thường do Văn phòng Tổng thống tiến hành. đối với những dự thảo luật phức tạp, việc thẩm tra sẽ thực hiện trong vài tuần.

Sau khi việc thẩm tra cho kết quả tích cực, dự luật đó sẽ được Tổng thống ký phê chuẩn và công bố công khai trên công báo pháp luật của liên bang. Các đạo luật quy định cụ thể ngày có hiệu lực. Trong trường hợp không quy định, đạo luật sẽ có hiệu lực vào ngày thứ 14 sau ngày công bố trên Công báo liên bang.

4. Ủy quyền lập pháp là gì?

Ủy quyền lập pháp (delegation of legislative power) chính là hành vi của cơ quan lập pháp không trực tiếp thực thi quyền lập pháp mà trao/giao lại một phần quyền năng này cho cơ quan khác thực hiện. Như vậy, “ủy quyền lập pháp” (delegation of legislative power) chính là tiền đề để thực hiện hành vi lập pháp theo ủy quyền (ban hành các “văn bản lập pháp theo ủy quyền” – delegated legislation). Ủy quyền lập pháp vì thế luôn đi kèm với hoạt động lập pháp theo ủy quyền (delegated legislation), tức là hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật vốn thuộc thẩm quyền ban hành của Quốc hội nhưng được cơ quan nhận ủy quyền lập pháp ban hành. 

Về bản chất, ủy quyền lập pháp cũng là một hành vi thực hiện quyền lập pháp. Chính vì thế, việc ủy quyền lập pháp thường được thể hiện trong nội dung các đạo luật của Quốc hội (còn gọi là các đạo luật nguồn, đạo luật “mẹ” – enabling acts) hoặc trong Nghị quyết của Quốc hội. Ủy quyền lập pháp, vì thế, là hành vi lập pháp “gián tiếp”, theo đó, thay vì Quốc hội trực tiếp, tự mình xem xét, quyết định và ban hành các văn bản quy phạm pháp luật thì Quốc hội đã trao cho chủ thể khác quyền năng ban hành văn bản quy phạm pháp luật và thừa nhận giá trị pháp lý như là luật của loại văn bản quy phạm pháp luật này nếu các văn bản này được ban hành theo đúng thẩm quyền, trình tự, thủ tục pháp luật quy định. Tuy nhiên, do ủy quyền lập pháp cũng là hành vi thực hiện quyền lập pháp, do vậy, Quốc hội (chủ thể thực hiện quyền lập pháp), về nguyên tắc vẫn phải chịu toàn bộ trách nhiệm trước nhân dân về chất lượng của các văn bản được ban hành trên cơ sở lập pháp theo ủy quyền. 

5. Vấn đề Ủy quyền lập pháp theo pháp luật CHLB Đức

Vấn đề ủy quyền lập pháp cũng được ghi nhận trực tiếp trong Hiến pháp CHLB Đức. Theo quy định tại Điều 80 của Hiến pháp liên bang, cơ quan lập pháp (Nghị viện liên bang) có thể ủy quyền cho cơ quan hành pháp ban hành các văn bản hướng dẫn nhằm bổ sung và thực hiện một đạo luật gốc. Điều này có ý nghĩa là để có thể giảm thiểu các quy định chi tiết trong các đạo luật liên bang hoặc có thể làm cho các quy định pháp luật thích ứng nhanh với những thay đổi của xã hội.

Về chủ thể được ủy quyền lập pháp: theo quy định tại câu 1 khoản 1 Điều 80 của Hiến pháp liên bang, chủ thể được ủy quyền lập pháp gồm: (1) Chính phủ liên bang; (2) Bộ trưởng liên bang; (3) Chính phủ tiểu bang. Bộ trưởng liên bang ở đây được hiểu là cơ quan hành chính tối cao liên bang, không phải là cá nhân lãnh đạo cơ quan này. Vì vậy, trong quy phạm ủy quyền, Bộ liên bang hữu quan được xác định là chủ thể được ủy quyền. Chủ thể được ủy quyền lập pháp cũng có thể là nhiều Bộ liên bang.

Việc ủy quyền lập pháp phải được quy định trong đạo luật liên bang (đạo luật được ban hành theo trình tự, thủ tục như đã phân tích ở trên). Nội dung, mục đích và phạm vi ủy quyền phải được xác định rõ trong đạo luật đó. Các văn bản được ủy quyền lập pháp phải chứa đựng nội dung về cơ sở pháp lý (đạo luật ủy quyền).

Vấn đề ủy quyền tiếp: Hiến pháp CHLB Đức quy định, trường hợp đạo luật ủy quyền quy định cho phép ủy quyền tiếp, thì việc ủy quyền tiếp phải được quy định trong văn bản ủy quyền.