1. Xác định và lựa chọn vấn đề chính sách
1.1. Vấn đề chính sách
Để xác định và lựa chọn được vấn đề chính sách, trước tiên cần làm rõ khái niệm vấn đề xã hội. Theo nghĩa rộng và nghĩa hẹp, vấn đề xã hội là những khó khăn, trở ngại của xã hội, cản trở hành vi, hoạt động xã hội, quan hệ xã hội và sự phát triển xã hội. Ví dụ, vấn đề xã hội của hôn nhân và gia đình là vấn đề mâu thuẫn gia đình, vấn đề ly hôn và vấn đề bạo lực gia đình; vấn đề xã hội của việc làm là vấn đề thất nghiệp, vấn đề thiếu việc làm, vấn đề mâu thuẫn, xung đột xã hội trong quá trình lao động, sản xuất, kinh doanh…
Về bản chất, vấn đề xã hội là một bộ phận của các hiện tượng xã hội. Điều đó có nghĩa rằng vấn đề xã hội là một trong những hiện tượng xã hội. Tuy nhiên, không phải bất kỳ một hiện tượng xã hội nào cũng có thể coi là vấn đề xã hội. Một hiện tượng xã hội trở thành vấn đề xã hội khi hiện tượng đó có ảnh hưởng đến đời sống xã hội.
Việc giải quyết vấn đề xã hội phải thông qua các chính sách xã hội, đồng nghĩa với vai trò của nhà nước trong việc giải quyết các vấn đề xã hội. Chỉ thông qua nhà nước, các vấn đề xã hội mới được chính thức hóa và có đủ điều kiện để giải quyết. Nhận thức của các thành viên trong xã hội, dư luận xã hội, hoặc các tập tục văn hóa, các quan niệm truyền thống về đạo đức lối sống… mặc dù có vai trò quan trọng, nhưng cũng chỉ có tác dụng ở mức độ hạn chế nhất định. Trong việc giải quyết các vấn đề xã hội, chỉ một số vấn đề được can thiệp bởi nhà nước thông qua các chính sách xã hội. Khi vấn đề xã hội được giải quyết bằng chính sách thì vấn đề xã hội trở thành vấn đề chính sách xã hội. vấn đề chính sách xã hội là một bộ phận của vấn đề xã hội được nhà nước lựa chọn giải quyết thông qua các chính sách xã hội. Như vậy, để trở thành một vấn đề chính sách xã hội, trước hết, vấn đề chính sách xã hội phải là một vấn đề xã hội.
Điểm khác biệt cơ bản giữa vấn đề chính sách xã hội và vấn đề xã hội là ở chỗ các vấn đề chính sách được Nhà nước giải quyết thông qua các chính sách xã hội. Một vấn đề xã hội khi được nhà nước lựa chọn để can thiệp bằng chính sách thì trở thành vấn đề chính sách xâ hội. Như vậy, vấn đề chính sách được hiểu là một mâu thuẫn xuất hỉện trong đời sổng xã hội hoặc một nhu cầu thay đổi hoặc duy trì hiện trạng, đòi hỏi cần có sự tác động của Nhà nước, vấn đề chính sách là một bộ phận của vấn đề xã hội và là một bộ phận nhỏ của các hiện tượng kinh tế – xã hội. Đó là những vấn đề thuộc đối tượng quản lý của nhà nước và là vấn đề có thể giải quyết bằng chính sách. Ví dụ, đó có thể là những vấn đề thường xuyên, quan trọng, mang tính phổ biến mà quốc gia nào cũng gặp (tài chính, tiền tệ, việc làm, dân số…), hoặc có thể là những vấn đề bức xúc, nổi cộm, cá biệt, nảy sinh trong một thời gian nhất định hoặc chỉ một số nước mới gặp (tham nhũng, nghèo đói, hậu quả chiến tranh, mâu thuẫn tôn giáo, sắc tộc,..)
1.2. Căn cứ để lựa chọn vấn đề chính sách xã hội
Trong đời sống xã hội của một quốc gia, tại các thời kỳ đều có nhiều vấn đề xã hội nảy sinh. Tuy nhiên, trong số các vấn đề xã hội nảy sinh cần phải tìm kiếm, phân tích, lựa chọn xây dựng các chính sách có tính quan trọng, bức xúc trong đời sống xã hội. Các vấn đề có tính quan trọng và bức xúc được biểu hiện ở các mặt như sau:
Thứ nhất, vấn đề mang tính phổ biến trong phạm vi rộng lớn, thường là toàn xã hội.
Thứ hai, vấn đề trở thành mâu thuẫn ngày càng gay gắt, hoặc trở thành vật cản đối với sự phát triển của đất nước. Chẳng hạn, ở Việt Nam hiện nay, những vấn đề như thế có thể là vấn đề đói nghèo, vấn đề ô nhiễm môi trường, vấn đề thủ tục hành chính, V…V.
Thứ ba, vấn đề đó là mối quan tâm, lo lắng của đa số người dân, có ảnh hưởng tiêu cực đến nhiều mặt của đời sống kinh tế – xã hội. Những vấn đề ấy, chẳng hạn, ở Việt Nam hiện nay là vấn đề ô nhiễm môi trường, tham nhũng, tệ nạn xã hội, V…V.
Thứ tư, vấn đề có nhiều khả năng trở thành nguy cơ trong tương lai. Môi trường và điều kiện kinh tế – xã hội sẽ làm cho vấn đề thay đổi. Vì thế, có những vấn đề tuy chưa biểu hiện tác động tiêu cực rõ ràng trong hiện tại, nhưng với xu hướng vận động của nó trong môi trường kinh tế – xã hội của đất nước sẽ dẫn đến nguy cơ trong tương lai. Nếu không có biện pháp ngăn chặn kịp thời bằng một chính sách thì hậu quả của nó sau này không thể nào khắc phục được. Không vì những hạn chế về nguồn lực hiện tại mà thiếu quan tâm giải quyết những vấn đề có khả năng bùng nổ, nguy hại cho tương lai. Những vấn đề như thế, chẳng hạn là vấn đề dân số, giáo dục và đào tạo, đô thị hoá, phát triển nguồn nhân lực,…
Với những tính chất trên, có thể hiểu vấn đề chính sách xuất phát từ nhu cầu xã hội, tức là đỏi hỏi của cộng đồng. Tuy nhiên, cần lưu ý rằng cộng đồng ở đây không hẳn là toàn thể người dân. Bởi vì, trong thực tế có những chính sách chỉ tác động trực tiếp đến một bộ phận người dân, số còn lại ít ảnh hưởng hoặc không quan tâm, không có nhu cầu về chính sách. Mặc dù vậy, khi chính sách ra đời lại gây cho các đối tượng không ít ảnh hưởng.
Trong thực tế, các vấn đề xã hội không những rất đa dạng và phong phú mà nguồn gốc nảy sinh của chúng cũng khác nhau. Chẳng hạn như trong quá trình xây dựng và thực hiện các chiến lược về kinh tế – xã hội, có những tác động mà khi hoạch định chưa lường tới sẽ làm nảy sinh vấn đề xã hội. Ngay trong quá trình vận hành của nền kinh tế thị trường, mặc dù đã có sự điều tiết của nhà nước song vẫn khó tránh khỏi những hậu quả tiêu cực như một quy luật tất yếu. Ngoài ra, các vấn đề bất thường như thiên tại, lũ lụt… cũng là những vấn đề chính sách mà Nhà nước cần điều tiết.
Như vậy, với vô số các vấn đề đang diễn ra hàng ngày, nhà hoạch định phải xem xét, đánh giá, để tìm đúng vấn đề thực sự nổi cộm, ảnh hưởng sâu sắc đến sự phát triển của tòan xã hội không chỉ ở hiện tại mà còn trong tương lai để có sự ưu tiên điều chỉnh kịp thời.
Sau khi xác định được vấn đề cần điều chỉnh bởi chính sách xã hội, nhà hoạch định cần phải tìm ra nguyên nhân dẫn đến vấn đề đó. Bởi vì, nguyên nhân là cơ sở chắc chắn nhất để đưa ra các giải pháp giải quyết triệt để vấn đề. Nhận thức vấn đề có thể gặp những chỉ báo định tính, khi đó nhà hoạch định cần tiến hành định lượng để việc đánh giá, xác định vấn đề chính sách được chuẩn xác hơn.
Có thể thấy xác định vấn đề là bước đầu tiên, có ảnh hưởng đến tòan bộ chương trìnhh hành động về sau. Để nhiệm vụ này hòan thành thì năng lực nhà hoạch định và nguồn thông tin đầy đủ, chính xác là rất quan trọng.
Xác định vấn đề chính sách để đưa ra phương án giải quyết là một hoạt động đóng vai trò vô cùng quan trọng nhung lại được thực hiện chủ yếu do nhận thức của con người. Vì vậy, để tránh chủ quan, phiến diện trong nhận thức thì nhà hoạch định phải đạt được những yêu cầu nhất định về trình độ tư duy, kinh nghiệm, khả năng dự báo đồng thời cần làm tốt công tác thu thập thông tin và dự báo. Đây là một công việc khó
Nguyên tắc 1: Mục tiêu của mỗi chính sách đều phải hướng vào mục tiêu tổng thể của đất nước.
Nguyên tắc 2: Nguyên tắc về tính cấp thiết của mục tiêu: Những mục tiêu đưa ra phải hợp lí tương ứng với đòi hỏi của vấn đề đang đặt ra và khả năng giải quyết mục tiêu đó. Tuy nhiên, không nên đề ra quá nhiều mục tiêu trong một chính sách làm phân tán sự điều hành cần thiết để đạt các mục tiêu đó. cần hạn chế và sắp xếp các mục tiêu theo thứ tự ưu tiên, tuỳ theo tầm quan trọng và tính cấp thiết của từng mục tiêu. Số lượng mục tiêu phụ thuộc vào các yếu tố sau đây. Thứ nhất, điều kiện những nguồn lực, thường là rất hạn chế (vốn, công nghệ, tài nguyên, trình độ nhân lực,…). Thứ hai, khả năng quản lí, điều hành, giám sát, kiểm tra của cơ quan nhà nước chịu trách nhiệm thi hành chính sách kinh tế – xã hội đó. Thứ ba, khả năng thực thi chính sách của cấp dưới.
Nguyên tắc 3: Nguyên tắc về tính hiện thực của mục tiêu. Nguyên tắc này đòi hỏi khi xây dựng mục tiêu phải dựa trên cơ sở phát triển các nguồn lực và điều kiện hiện tại. Tránh đưa ra những mục tiêu quá cao mang tính áp đặt ước muốn chủ quan, duy ý chí, cũng như các mục tiêu quá thấp không cần cố gắng, nỗ lực gì cũng có thể thực hiện được.
Nguyên tẳc 4: Nguyên tắc cân nhắc lợi, hại. Bất kỳ chính sách nào cũng đem lại cái lợi, cái hại cho đối tượng, cho xã hội. Nguyên tắc này đòi hỏi thực hiện chính sách nào mà cái lợi nhiều hơn cái hại về mặt xã hội.
Cần lựa chọn các mục tiêu ưu tiên cho chính sách xã hội. Để lựa chọn các mục tiêu ưu tiên cần phải xem xét các mô hình phân tích mục tiêu:
Mô hĩnh cây mục tỉêu
Mục tiêu cấp 1 là mục tiêu cao nhất:
+ Việc thực hiện những mục tiêu cấp thấp hơn là công cụ để thực hiện những mục tiêu cao hơn.
+ Mục tiêu cấp thấp hơn hoạt động theo định hướng của mục tiêu cấp cao hơn.
+ Trong việc tiến hành quy trình lập chính sách, người ta sẽ xác định mục tiêu cấp 1 trước.
Mô hình SMART
Mô hình này giúp chúng ta xác định những mục tiêu dài hạn, ngắn hạn và trung hạn là vô cùng quan trọng. SMART là viết tắt của những tiêu chí sau:
Speccific (cụ thể): Mục tiêu phải chính xác, rõ ràng. Mục tiêu càng cụ thể, càng dễ có khả năng đạt được mục tiêu đó.
Measurable (lượng hóa được): Các chỉ tiêu của mục tiêu chính sách xã hội càng lượng hóa được cụ thể càng có giá trị đối với tổ chức thực hiện và giám sát thực hiện chính sách xã hội.
Realistic (thực tế): Mục tiêu phải có tính khả thi (đảm bảo mục tiêu có thể đạt được).
Timing (thời gian): Phân bổ khoảng thời gian hợp lý cho từng mục tiêu.
2. Xây dựng các phương án chính sách xã hội
Khi giải quyết bất kỳ vấn đề gì cũng cần có nhiều phưomg án để lựa chọn, phải xác định được các điều kiện khách quan và chủ quan chi phối nó để đảm bảo chấp nhận được. Các điều kiện ở đây có thể là các ý kiến đóng góp của chuyên gia thuộc lĩnh vực chuyên môn hoặc có thể là thông tin tham khảo. Xây dựng các phương án chính sách thực chất là việc xác định các giải pháp, công cụ để thực hiện mục tiêu. Các giải pháp, các công cụ của chính sách kinh tế – xã hội là những phương thức, phương tiện được sử dụng trong quá trình thực hiện để đạt tới các mục tiêu của chính sách kinh tế – xã hội đó. Đó chính là việc bảo đảm về tổ chức và vật chất cho việc biến mục tiêu thành hiện thực. Trong bước này cần chú ý đến các nội dung sau:
2.1. Cơ sở xây dựng phương án chính sách
Cở sở xây dựng phương án chính sách bao gồm:
– Mục tiêu của chính sách. Mục tiêu này đòi hỏi phải có các giải pháp và công cụ nhất định để thực hiện, do đó nó là căn cứ để lựa chọn giải pháp và công cụ.
– Khả năng về nguồn lực mà chúng ta có (bao gồm các nguồn lực về ngân sách, cơ sở vật chất, phương tiện kỹ thuật và nghiệp vụ, về con người, về thời gian,…).
2.2. Nguyên tắc xác định giải pháp, công cụ
Việc lựa chọn các giải pháp, các công cụ không thể tuỳ tiện mà phải tuân theo các nguyên tắc sau:
Giải pháp, công cụ phải bám sát mục tiêu của chính sách và phải phù hợp với định hướng chính trị của xã hội. Rõ ràng không thể vì công cụ mà xoay ngược mục tiêu. Các mục tiêu là căn cứ để xây dựng các giải pháp thực hiện. Chính những mục tiêu và giải pháp là hai bộ phận gắn liền với nhau, tạo nên nội dung của một chính sách kinh tế xã hội.
Giải pháp, công cụ phải họp lí và hiện thực. Không thể đưa ra các giải pháp, công cụ mà mình không thể thực hiện được, hoặc không thể có được. Không thể lựa chọn các giải pháp lợi bất cập hại. Hoặc cũng không thể sử dụng những công cụ quá tốn kém mà hiệu quả thu được không tương xứng. Nói chung, khó có thể có được giải pháp, công cụ tối ưu, tuyệt đối cho những mục tiêu đề ra, vì các giải pháp và công cụ luôn bị giới hạn bởi các yếu tố như thông tin, thời gian, điều kiện vật chất, hoàn cảnh xã hội, những rủi ro bất định, sự thiếu kinh nghiệm, kiến thức, V…V. Do đó các giải pháp đề ra chỉ có thể là hợp lí nhất trong khuôn khổ các điều kiện hoặc hoàn cảnh nhất định. Suy cho cùng, một phương án chính sách được gọi là họp lý và tối ưu là phương án thực hiện được mục tiêu với chi phí thấp nhất.
Các giải pháp, công cụ phải mang tính hệ thống, tức là mỗi giải pháp, công cụ có tính độc lập tương đối của nó nhưng chúng có quan hệ tác động lẫn nhau. Vì vậy, khi đưa ra một giải pháp nào đó, cần xem xét ảnh hưởng của nó đối với các giải pháp khác. Và để thực hiện một mục tiêu của chính sách nào đó, thường phải sử dụng tổng hợp các loại giải pháp khác nhau. Ví dụ, đối với chính sách dân số, để thực hiện mục tiêu giảm tỉ lệ sinh, phải mở rộng biện pháp giáo dục tuyên truyền vận động nhân dân, tăng cường các biện pháp kinh tế (chẳng hạn, tăng chi ngân sách cho công tác y tế, kế hoạch hoá gia đình và giáo dục dân so, V…V.) đồng thời phải sử dụng các biện pháp tổ chức hành chính (phạt hành chính nếu vi phạm), tức là sử dụng đồng bộ các giải pháp.
3. Phương pháp xác định giải pháp, công cụ.
Phương pháp tổng quát để xác định giải pháp, công cụ thực hiện một mục tiêu cụ thể của một chính sách xã hội là phương pháp phân tích hệ thống. Phương pháp này đòi hỏi các nhà hoạch định phải có sự phân tích một cách chính xác khách quan và có hệ thống toàn bộ các khả năng phương pháp có thể sử dụng nhiều câu hỏi để tìm những giải pháp đặt mục tiêu của chính sách. Trình tự tiến hành của phương pháp này như sau:
– Trước tiên căn cứ vào mục tiêu cụ thể của chính sách, nhà hoạch định đề xuất một loạt các giải pháp có liên quan được thực hiện mục tiêu đó. Mỗi giải pháp này tương ứng một loạt công cụ thực hiện mục tiêu của chính sách. Nhìn chung càng xác định được nhiều giải pháp càng tốt. Ví dụ để thực hiện giải quyết mục tiêu về vấn đề dân số, cần phải thực hiện một loạt các giải pháp về giáo dục dân số; tăng chi cho chính sách công tác y tế thực hiện sinh đẻ có kế hoạch. Đổ làm được việc này nhà nước phải huy động một đội ngũ cán bộ, chuyên gia có kiến thức kinh nghiệm và thuộc lĩnh vực liên quan đồng thời tham khảo ý kiến của các nhà quản lý. Kết quả cuối cùng thu được ở bước này sẽ là danh mục các giải pháp.
– Tiếp theo từ danh mục các giải pháp đã có, các chuyên gia sẽ phân tích tầm quan trọng của mỗi giải pháp bằng phương pháp cho điểm hoặc các kỹ thuật chuyên môn khác, phân tích khả năng thực thi các giải pháp từ đó cân nhất sắp xếp thứ tự ưu tiên của các giải pháp và soạn tạo thành các phương án chính xác.
– Để phân tích đánh giá những giải pháp có khả năng thực thi và phát hiện những giải pháp tối ưu, trong mỗi giải pháp thường phải nêu ra 4 yêu cầu sau:
(1) Giải pháp phải giải quyết được vấn đề xã hội đặt ra hoặc làm thay đổi cơ bản thực trạng tồn tại của các vấn đề chính sách xã hội, tức là có đạt được mục tiêu của chính sách xã hội.
(2) Giải pháp có khả năng mang lại hiệu quả như mong muốn, cân nhắc những yếu tố phát sinh trong quá trình thực hiện.
(3) Giải pháp đó phải phù hợp với điều kiện hiện tại.
(4) Giải pháp đó có thể tạo ra được hiệu quả khác mong muốn, có linh hoạt đồng thời cân nhắc những hậu quả không tốt có thể nảy sinh.
Thỏa mãn nhu cầu trên giải pháp đó có thể là giải pháp hữu hiệu nhất được chấp nhận. Và được đệ trình lên cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem xét, thảo luận thông qua tại các hội nghị chính thức (Quốc hội, Chính phủ hoặc Bộ). Tất cả các chính sách xã hội mà Nhà nước đưa ra đều nhằm giải quyết những vấn đề xã hội đang diễn ra, đảm bảo ổn định và phát triển xã hội. Các chính sách đó đề cập đến những vấn đề mà mọi người trong xã hội đều quan tâm, mang tính quyết định đối với việc phát triển xã hội như những vấn đề việc làm, y tế, nước sạch, an ninh – quốc phòng, an sinh xã hội…
– Các cơ quan có thẩm quyền tiến hành đánh giá thảo luận trên cơ sở tham khảo ý kiến của các chuyên gia, nhà khoa học, đặc biệt là trưng cầu ý kiến của đối tượng hưởng lợi hay chịu ảnh hưởng trực tiếp từ chính sách. Trên sở đó nhằm hoạch định bổ sung hoàn chỉnh đề án chính sách trước khi được chính thức thông qua và ban hành rộng rãi.
– Thông qua chính sách tại các hội nghị chính thức.
– Quyết định chính sách bằng văn bản, tức là thể chế hóa chính sách thông qua việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật như Nghị định, Quyết định, Thông tư… và đăng công báo về việc ban hành chính sách.