Trả lời:

1. Soạn thảo cơ sở ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Cơ sở ban hành văn bản quy phạm pháp luật trước hết là một bộ phận cấu thành nội dung của văn bản, được xác lập với mục đích bảo đảm cho văn bản ban hành hợp pháp và phù hợp với thực tiễn.

–Ý nghĩa: Cơ sở ban hành văn bản quy phạm pháp luật có giá trị cung cấp các căn cứ pháp lý là các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành có liên quan trực tiếp đến nội dung của văn bản để minh chứng rằng văn bản được ban hành là hoàn toàn có cơ sở. Mặt khác, cơ sở ban hành văn bản còn thể hiện sự liên kết giữa hình thức và nội dung của văn bản theo ý nghĩa bảo đảm hợp pháp về nội dung và thống nhất về hình thức.

–Vị trí: Cơ sở ban hành văn bản quy phạm pháp luật thường được trình bày sau trích yếu nội dung văn bản là phần kết nối các yếu tố hình thức như: quốc hiệu, tiêu ngữ, tên cơ quan ban hành văn bản, địa danh, thời gian ban hành văn bản, tên văn bản… với nội dung chính của văn bản.

– Nội dung: Thông thường khi soạn thảo nội dung phần cơ sở ban hành văn bản quy phạm pháp luật, người soạn thảo phải trình bày cơ sở pháp lý và cơ sở thực tiễn.

2. Cơ sở pháp lý của văn bản quy phạm pháp luật

Cơ sở pháp lý của văn bản quy phạm pháp luật là những chuẩn mực pháp luật mà trên cơ sở đó dự thảo văn bản quy phạm pháp luật được ban hành. Thông thường, đó là các văn bản liên quan trực tiếp tới văn bản đang soạn thảo về thẩm quyền ban hành văn bản và nội dung lĩnh vực được điều chỉnh. Như vậy, để soạn thảo phần cơ sở pháp lý một cách khoa học, chính xác và bảo đảm yếu tố hợp pháp trong nội dung văn bản quy phạm pháp luật cần xuất phát từ mục đích và ý nghĩa của việc lựa chọn các văn bản pháp luật với vai trò là cơ sở pháp lý.

2.1 Yêu cầu khi soạn thảo cơ sở pháp lý

Nhằm xác lập nội dung phần cơ sở pháp lý một cách khoa học, thống nhất, đầy đủ và chính xác, người soạn thảo phải đáp ứng những yêu cầu sau đây:

Một làcác văn bản pháp luật được viện dẫn làm cơ sở pháp lý của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật luôn là văn bản quy phạm pháp luật. Nguyên tắc này cho phép hiểu việc lựa chọn thứ nhất chỉ là các văn bản quy phạm pháp luật. Bởi vì, bản thân văn bản quy phạm pháp luật luôn chứa đựng các quy phạm pháp luật (là các quy tắc xử sự mẫu) được Nhà nước thừa nhận nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh ữong thực tiễn. Do vậy, việc bảo đảm để văn bản quy phạm pháp luật được ban hành hợp pháp thì các văn bản pháp luật đóng vai trò là cơ sở pháp lý đương nhiên phải là văn bản quy phạm pháp luật liên quan mà không thể là văn bản áp dụng pháp luật hoặc văn bản hành chính.

Hai là các văn bản pháp luật được lựa chọn phải là văn bản đang có hiệu lực pháp luật tại thời điểm văn bản quy phạm pháp luật được ban hành, hoặc văn bản đã ban hành nhưng đang trong thời gian chờ có hiệu lực pháp lý (khi soạn thảo văn bản để chi tiết hoá và hướng dẫn văn bản của cấp trên). Đồng thời, văn bản đó phải có hiệu lực pháp luật cao hơn dự thảo. Thực tế cho thấy, trong nhiều trường hợp việc xác lập phần cơ sở pháp lý sẽ phải viện dẫn nhiều văn bản liên quan với thứ bậc hiệu lực pháp lý cao thấp khác nhau. Yêu cầu đặt ra là phải viện dẫn các văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý cao hơn dự thảo mà không phải là văn bản có hiệu lực ngang hoặc thấp hơn hiệu lực của dự thảo.

Ba là các văn bản được viện dẫn làm cơ sở pháp lý phải liên quan trực tiếp về thẩm quyền và nội dung lĩnh vực mà dự thảo điều chỉnh.

2.2 Cách thức soạn thảo phần cơ sở pháp lý

Hiện nay, cách thức soạn thảo phần cơ sở pháp lý đối với các văn bản quy phạm pháp luật trình bày theo kết cấu điều khoản như luật, pháp lệnh, nghị định, thông tư, quyết định, nghị quyết thường xác lập theo công thức lặp và có tính thống nhất. Đó là việc sử dụng câu bắt đầu bằng từ “căn cứ”. Nếu có nhiều văn bản liên quan thì phần cơ sở pháp lý được trình bày bằng nhiều “căn cứ” khác nhau. Sau mỗi từ “căn cứ” viện dẫn một văn bản quy phạm pháp luật liên quan. Trong đó, văn bản quy định về thẩm quyền của chủ thể ban hành văn bản quy phạm pháp luật được trình bày ở vị trí đầu tiên, tiếp đến là các văn bản pháp luật có liên quan trực tiếp đến nội dung của dự thảo. Theo quy định của pháp luật, sau mỗi văn bản được viện dẫn sử dụng dấu chấm phẩy (;) để liệt kê (Xem: Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015).

Ví dụ: Cơ sở pháp lý của Nghị định quy định chi tiết thi hành Luật Công chứng do Chính phủ ban hành được trình bày như sau:

Căn cứ Luật Tổ chức Chỉnh phủ ngày 19 tháng 6 năm 2015;

Căn cứ Luật Công chứng ngày 20 tháng 6 năm 2014;

Thông thường, khi trình bày phần cơ sở pháp lý với những văn bản pháp luật cụ thể, người soạn thảo phải ghi nhận kèm theo những yếu tố cần thiết có liên quan đến nội dung văn bản, nhằm cá biệt hoá văn bản bằng cách tạo ra những thông tin chính xác về văn bản được viện dẫn, không nhầm lẫn với văn bản khác. Nhìn chung, các văn bản được viện dẫn với ý nghĩa là cơ sở pháp lý thường được viện dẫn các yếu tố của văn bản đó như: tên loại văn bản; số, kí hiệu văn bản; cơ quan ban hành văn bản; thời gian ban hành văn bản hoặc thời gian thông qua văn bản; trích yếu văn bản (trừ luật, pháp lệnh, chỉ viện dẫn tên và thời gian ban hành).

3. Cơ sở thực tiễn của văn bản quy phạm pháp luật

Trong văn bản quy phạm pháp luật, cơ sở thực tiễn được xác định là những thông tin mang tính thực tiễn, bảo đảm cho văn bản trong quá trình soạn thảo phù hợp với yêu cầu đặt ra từ thực tiễn.

Những thông tin thực tiễn về nhu cầu ban hành văn bản quy phạm pháp luật thường được thể hiện thông qua văn bản đề nghị (tờ trình) hoặc hành vi đề nghị của cơ quan chủ trì soạn thảo.

Hiện nay, pháp luật chưa quy định cụ thể và thống nhất về cách thức trình bày phần cơ sở thực tiễn. Đối với văn bản quy phạm pháp luật có kết cấu điều khoản, phần cơ sở thực tiễn thường được xác lập ở vị trí sau cơ sở pháp lý, với việc dùng câu bắt đầu bằng các từ “xét” hoặc “theo”.

Đa số trong các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, cơ sở thực tiễn được sử dụng từ “xét”, người soạn thảo có thể lựa chọn một trong hai yếu tố sau: đề nghị của cơ quan chủ trì soạn thảo, hoặc tờ trình của cơ quan chủ trì soạn thảo.

Ví dụ: Cơ sở thực tiễn của nghị quyết do hội đồng nhân dân tỉnh ban hành được trình bày như sau:

“Căn cứ Luật Tổ chức chính quyền địa phương ngày 19 tháng 6 năm 2015;

Xét đề nghị của Thường trực Hội đồng nhân dân tỉnh tại Tờ trình số …/TTr-TTHĐND ngày … tháng … năm …; Báo cảo thẩm tra số …/BC- PC ngày … tháng … năm … của Ban Pháp chế Hội đồng nhân dân tỉnh và ý kiến của các đại biểu Hội đồng nhân dân tinh, ”

Riêng đối với dự thảo nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ, thông tư của bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ, phần cơ sở thực tiễn được viết bởi từ “theo”, sau từ “theo” là hành vi đề nghị của trưởng cơ quan, đơn vị soạn thảo văn bản. Ví dụ: Thông tư của Bộ Tư pháp hướng dẫn tập sự hành nghề công chứng, phần cơ sở thực tiễn được trình bày như sau:

“Căn cứ……………………………………………………………………….. ;

Theo đề nghị của Cục trưởng Cục Bổ trợ tư pháp, Bộ Tư pháp,

Bộ trưởng Bộ Tư pháp ban hành Thông tư hướng dẫn tập sự hành nghề công chứng. ”

Tóm lại, cơ sở pháp lý và cơ sở thực tiễn là hai yếu tố thuộc về nội dung của phần cơ sở ban hành văn bản quy phạm pháp luật, giúp người soạn thảo có cách nhìn tổng quát về cơ cấu văn bản. Trên thực tế, khi soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật, nếu xác định chính xác cơ sở ban hành văn bản sẽ có tác dụng minh chứng rằng: Văn bản ban hành đúng thẩm quyền, có nội dung hợp pháp, đúng thủ tục do pháp luật quy định và đáp ứng nhu cầu thực tiễn.

4. Soạn thảo các quy định của văn bản quy phạm pháp luật

4.1 Soạn thảo phạm vi điều chỉnh

Trong văn bản quy phạm pháp luật nói chung, phạm vi điều chỉnh của văn bản thường được xác lập trên cơ sở những giới hạn về nội dung lĩnh vực văn bản điều chỉnh.

Về mặt lý luận, các vấn đề chuyên môn này sẽ chỉ ra những giới hạn mà theo đó văn bản tác động vào các lĩnh vực, các quan hệ xã hội khác nhau. Điều này trước hết có liên quan đến thẩm quyền ban hành văn bản, đồng thời cũng cho biết mục tiêu văn bản được ban hành để giải quyết vấn đề bất cập nào của thực tiễn và phạm vi giải quyết. Như vậy, phạm vĩ tác động của văn bản quy phạm pháp luật thường tập trung đề cập những nội dung có liên quan đến việc điều chỉnh các vấn đề chuyên môn thuộc nhiều lĩnh vực trong đời sống xã hội. Việc điều chỉnh này có thể bắt đầu từ một lĩnh vực hay một số lĩnh vực chuyên môn có quan hệ với nhau, vấn đề đặt ra là cần xác định nội dung chuyên môn đó thuộc thẩm quyền quản lý của cơ quan nào, chủ thể nào và có phạm vi tác động đến đâu, đề qua đó xem xét văn bản liên quan đến một hay nhiều lĩnh vực khác nhau, cũng như thuộc quyền quản lý của một hay nhiều cơ quan. Thông thường, văn bản chứa đựng nội dung điều chỉnh vấn đề chuyên môn thuộc lĩnh vực nào sẽ có phạm vi tác động liên quan đến lĩnh vực đó.

Ví dụ: Đe điều chỉnh các vấn đề liên quan đến lĩnh vực giáo dục hiện nay, Quốc hội ban hành Luật Giáo dục năm 2019 và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Giáo dục đại học năm 2012. Trong đó, cảc quy định về hệ thống giáo dục quốc dân, nhà trường và các cơ sở giáo dục khác của hệ thống giáo dục quốc dân có liên quan đến hoạt động quản lý nhà nước, hoạt động chuyên môn trong lĩnh vực giáo dục nói chung được xác lập trong nội dung của Luật Giáo dục. Vì vậy, phạm vi điều chỉnh của Luật Giáo dục bao gồm tất cả các hoạt động về quản lý nhà nước, chuyên môn trong hệ thống giáo dục quốc dân ở các cấp học, ngành học, người học… Tuy nhiên, Luật Giáo dục đại học chỉ đề cập phạm vi điều chỉnh là các quy định về tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ sở giáo dục đại học, về bảo đảm chất lượng và kiếm định chất lượng giáo dục đại học, về giảng viên và người học mà không phải là tất cả các vấn đề có liên quan đến hệ thống giáo dục quốc dân nói chung.

Như vậy, việc xác lập phạm vi điều chỉnh của văn bản quy phạm pháp luật chủ yếu dựa trên sự đánh giá chính xác các vấn đề nội dung được đề cập trong văn bản. Hiện nay, hầu hết nội dung này được xác lập tại phần đầu của văn bản và được trình bày trong một quy định cụ thể theo công thức: “Văn bản này quy định về…”. Ví dụ: Phạm vi điều chỉnh của Luật Tố tụng hành chính năm 2015 được xác lập như sau:

’‘Luật Tố tụng hành chính quy định những nguyên tắc cơ bản trong tố tụng hành chính; nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của cơ quan tiến hành tố tụng, người tiến hành tố tụng; quyền và nghĩa vụ của người tham gia tố tụng, cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan; trình tự, thủ tục khởi kiện, giải quyết vụ án hành chính, thi hành án hành chính và giải quyết khiếu nại, tố cáo trong tố tụng hành chính. ”

4.2 Soạn thảo đối tượng áp dụng

Ngoài việc xác lập những quy định về phạm vi điều chỉnh của văn bản quy phạm pháp luật, trong nội dung văn bản quy phạm pháp luật còn xác lập quy định về đối tượng tác động của văn bản. về nguyên tắc, người soạn thảo thường căn cứ vào phạm vi lĩnh vực hoặc quan hệ xã hội mà văn bản điều chỉnh để xác định sự tác động đó hướng tới nhóm đối tượng nào, hoặc qua đó nhận diện được chủ thể trực tiếp tham gia quan hệ xã hội đó.

Như vậy, có thể hiểu đối tượng áp dụng văn bản quy phạm pháp luật là cơ quan nhà nước, tổ chức và cá nhân có quyền, nghĩa vụ trực tiếp khi tham gia vào quan hệ xã hội được điều chỉnh trong văn bản và chịu tác động trực tiếp từ văn bản đó. Theo nhận định này thì văn bản quy phạm pháp luật có phạm vi tác động vào các lĩnh vực, quan hệ xã hội khác nhau sẽ hướng tới những nhóm đối tượng khác nhau. Hay nói cách khác, đối tượng tác động của văn bản này không thể là đối tượng tác động của văn bản khác.

Về cách thức trình bày, nhìn chung đối tượng áp dụng văn bản quy phạm pháp luật được diễn đạt theo hướng viết trừu tượng. Cách thức xác lập mang tính khái quát này thường tạo ra những khó khăn trong việc xác định các yếu tố riêng biệt khi nhận diện đối tượng của văn bản quy phạm pháp luật. Bởi vì, trong nhiều trường hợp đối tượng tác động của văn bản thường mang dấu hiệu đại diện cho nhóm đối tượng có chung một hoặc một số yếu to như: độ tuổi, quyền lợi, nghĩa vụ, nghề nghiệp, mục đích… hoặc là mọi đối tượng nằm trong điều kiện, hoàn cảnh mà quy phạm pháp luật điều chỉnh. Để nhận diện các nhóm đối tượng có chung dấu hiệu đặc thù, điều quan họng là phải xác định được nội dung của vấn đề và phạm vi điều chỉnh vấn đề. Chẳng hạn, đối tượng tác động của Hiến pháp là mọi cá nhân, tổ chức, cơ quan nhà nước, đơn vị kinh tế, lực lượng vũ trang… Ở phạm vi tác động hẹp hơn, Luật Cán bộ, công chức chỉ điều chỉnh nhóm đối tượng là công dân Việt Nam – những người trong diện được bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ chức vụ, chức danh theo nhiệm kì trong các cơ quan nhà nước, cơ quan của Đảng Cộng sản, các tổ chức..những người được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh… trong cơ quan của Đảng, Nhà nước, tổ chức ở trung ương và địa phương… và hưởng lương từ ngân sách nhà nước (Xem: Điều 4 Luật Cán bộ, công chức năm 2008, sửa đổi, bổ sung năm 2019).

Trên thực tế, việc xác lập các quy định về đối tượng tác động của văn bản quy phạm pháp luật thường được xem xét dựa trên những dấu hiệu chung nhất về quyền, nghĩa vụ, hách nhiệm của đối tượng là cá nhân, tổ chức, cơ quan nhà nước, khi các đối tượng này chịu tác động trực tiếp từ nội dung của văn bản. Tuy nhiên, sự tác động này hoàn toàn không mang tính đồng nhất, mà được xác định dựa trên nội dung các vấn đề văn bản điều chỉnh cho từng nhóm đối tượng khác nhau. Vì vậy, để nhận diện rõ hơn về các nhóm đối tượng tác động của văn bản quy phạm pháp luật, pháp luật hiện hành đã thống nhất cách thức xác lập vấn đề này tập trung vào hai nhóm đối tượng là: cá nhân và tổ chức (cơ quan nhà nước) theo hướng xác định chung.

Đối tượng tác động của văn bản quy phạm pháp luật được xác lập bằng những cách thức sau:

+ Sử dụng phương pháp khái quát hoá đối tượng thi hành bằng cách sử dụng các ngữ danh từ chỉ người để chỉ các đối tượng chung nhất (người nào, bất kì ai, mọi công dân, mọi người…) hoặc đại diện cho một nhóm người có chung dấu hiệu riêng biệt về độ tuổi, hành vi, nghề nghiệp… như: trẻ em, người chưa thành niên, thành niên, người khởi kiện, người lao động, người sử dụng lao động, cán bộ, công chức, viên chức…; tổ chức khái quát nhất (tổ chức nào, mọi tổ chức…) hoặc những tổ chức có cùng các dấu hiệu như: pháp nhân, thể nhân, doanh nghiệp, công ti, công đoàn…

Có hai kĩ thuật trình bày đối tượng tác động. Kĩ thuật thứ nhất là tách đối tượng tác động để quy định thành điều riêng và đặt tên là “Đối tượng áp dụng”. Trong trường họp này, người soạn thảo diễn đạt với công thức: “Văn bản này được áp dụng đối với..

Kĩ thuật thứ hai, đối tượng tác động của văn bản được trình bày dưới dạng các quy phạm giải thích. Với cách quy định này, nghĩa của các từ ngữ được giải thích sẽ sử dụng chung trong những trường hợp tưomg tự và có tính thống nhất trong toàn bộ văn bản, cũng như cả hệ thống pháp luật. Ví dụ: Để nhận diện và có cách hiểu thống nhất về “người khởi kiện”, Luật Tố tụng hành chính năm 2015 đưa ra cách giải thích như sau:

“Người khởi kiện là cơ quan, tổ chức, cá nhân khởi kiện vụ án hành chính đối với qưyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỉ luật buộc thôi việc, quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh, quyết định giải quyết khiếu nại trong hoạt động kiểm toán nhà nước, danh sách cử tri bầu cử đại biếu Quốc hội, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân, danh sách cử tri trưng cầu ý dân (sau đây gọi chung là danh sách cử tri) ” – Xem: Khoản 8 Điều 3 Luật Tố tụng hành chính năm 2015, sửa đổi, bổ sung năm 2019.

Như vậy, việc giải thích từ ngữ có liên quan đến đối tượng tác động của văn bản sẽ cho phép thực hiện thống nhất đối với các quy phạm pháp luật khác của văn bản mà không nhất thiết phải nhắc lại nội dung đã được giải thích trong các quy phạm pháp luật này (Xem: Các điều 152, 157,158 Luật Tố tụng hành chính năm 2015).

Trường hợp dự thảo văn bản quy phạm pháp luật có đối tượng được quy định tại quy phạm giải thích ở một văn bản khác thì chủ thể soạn thảo văn bản có thể dùng phương pháp dẫn chiếu đến vị trí của văn bản quy phạm pháp luật chứa đựng quy phạm giải thích đó, hoặc mặc nhiên sử dụng chúng mà không cần đưa ra quy định mới. Đây là trường hợp đối tượng của một phần trong văn bản có dấu hiệu hoàn toàn giống đối tượng được xác định ở một phần khác trong cùng văn bản, hoặc trong một văn bản khác. Trong trường hợp này, cách xác lập đơn giản nhất về đối tượng tác động là dùng phương pháp dẫn chiếu trực tiếp đến vị trí trong cùng văn bản hoặc văn bản khác có quy định về đối tượng, đế chỉ rõ đối tượng được quy định tại quy phạm nào, văn bản nào.

+ Sử dụng phương pháp viết trống không, ẳn đối tượng tác động.

Có nghĩa, người soạn thảo không chỉ ra đối tượng tác động của văn bản nhưng người thực thi vẫn hiểu quy định đó được áp dụng cho mọi cá nhân, tổ chức khi tham gia vào quan hệ xã hội mà văn bản điều chỉnh. Với trường hợp này, cơ quan soạn thảo văn bản thường sử dụng các kiểu câu khuyết chủ ngữ hoặc không xác lập phàn chủ ngữ khi mô tả đối tượng để chỉ tất cả mọi đối tượng liên quan.

Ví dụ: “Nghiêm cấm mọi hành vi mua bán, vận chuyển, sử dụng, tàng trữ trái phép các chất ma túy “cấm mọi hình thức truy bức, nhục hình, xúc phạm danh dự, nhân phẩm của công dân… ”.

Cách khái quát hoá này thường không được quy định trong điều riêng với tên gọi “Đối tượng áp dụng” mà được sử dụng đế liệt kê các hành vi bị cấm đoán trong từng quy phạm riêng lẻ.

Luật LVN Group (sưu tầm & biên tập)