Thẩm định văn bản quy phạm pháp luật là gì ?

1. Văn bản pháp luật

Có rất nhiều quan điểm hiện nay về khái niệm văn bản pháp luật, tuy nhiên có thể định nghĩa văn bản pháp luật như sau: Văn bản pháp luật (VBPL) do những chủ thể có thẩm quyền ban hành theo trình tự, thủ tục và hình thức theo pháp luật quy định, có nội dung là ý chí của nhà nước, mang tính bắt buộc và được đảm bảo bằng quyền lực của nhà nước.

Văn bản pháp luật bao gồm ba nhóm văn bản là văn bản quy phạm pháp luật, văn bản áp dụng pháp luật và văn bản hành chính. Mỗi nhóm trong hệ thống VBPL còn có một số nét đặc thù về nội dung, tính chất và vai trò trong quản lý nhà nước.

2. Đặc điểm văn bản pháp luật

Văn bản pháp luật bao gồm ba nhóm văn bản là văn bản quy phạm pháp luật, văn bản áp dụng pháp luật và văn bản hành chính. Mỗi nhóm trong hệ thống VBPL còn có một số nét đặc thù về nội dung, tính chất và vai trò trong quản lý nhà nước. Văn bản pháp luật có những đặc điểm cơ bản sau đây:

a) Văn bản pháp luật do những chủ thể có thẩm quyền ban hành

Ở Viêt Nam những chủ thể có thẩm quyền của cơ quan nhà nước bao gồm: Các cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp. Các cơ quan nhà nước chỉ được ban hành văn bản pháp luật trong phạm vi, lĩnh vực do mình quản lý mà pháp luật quy định. Ngoài ra, pháp luật còn quy định cho một số chủ thể khác cũng có thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật như: Người đứng đầu các cơ quan nhà nước, thủ trưởng một số đơn vị trực thuộc các cơ quan nhà nước,…

Những VBPL mà được ban hành bởi chủ thể không có thẩm quyền theo quy định của pháp luật về thẩm quyền ban hành thì không có hiệu lực pháp luật.

b) Văn bản pháp luật có hình thức do pháp luật quy định

Hình thức văn bản pháp luật bao gồm hai yếu tố cấu thành là tên gọi và thể thức của văn bản.

– Về tên gọi: Hiện nay pháp luật quy định rất nhiều loại văn bản pháp luật có tên gọi khác nhau như: Hiến pháp, luật, pháp lệnh, nghị định, nghị quyết, thông tư,…

– Về thể thức: VBPL là quy định cách trình bày văn bản theo một khuôn mẫu, kết cấu nhất định, tạo sự liên kết chặt chẽ giữa hình thức với nội dung và đảm bảo sự thống nhất trong hoạt động của hệ thống cơ quan nhà nước.

c) Văn bản pháp luật được ban hành theo trình tự, thủ tục nhất định

– VBPL được ban hành theo thủ tục, trình tự theo quy định của pháp luật như Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Luật khiếu nại, tố cáo,…Với mỗi VBPL cụ thể thì có các quy định về thủ tục riêng nhưng nhìn chung đều bao gồm những hoạt động mang tính chuyên môn, nghiệp vụ có vai trò trợ giúp cho người soạn thảo, tạo cơ chế trong việc phối hợp, kiểm tra giám sát của những cơ quan có thẩm quyền đối với việc ban hành VBPL.

d) Văn bản pháp luật chứa đựng ý chí của chủ thể

Nội dung của VBPL chứa đựng ý chí của chủ thể ban hành. Ý chí được biểu hiện qua hai hình thức đó là qua các quy phạm pháp luật thì bao gồm cấm, cho phép, bắt buộc hoặc qua những mệnh lệnh của chủ thể là người có thẩm quyền.

e) Văn bản pháp luật mang tính bắt buộc và được nhà nước đảm bảo thực hiện

Nhà nước có thể áp dụng nhiều biện pháp khác nhau như: tuyên truyền, giáo dục hoặc cưỡng chế. Nếu các tổ chức, cá nhân có liên quan không thực hiện hoặc thực hiện không đúng các nội dung của văn bản pháp luật thì phải chịu trách nhiệm pháp lý trước nhà nước.

3. Văn bản quy phạm pháp luật

Theo Luật Ban hành văn bản pháp luật 2015 đã quy định cụ thể về khái niệm văn bản quy phạm pháp luật

“Điều 2. Văn bản quy phạm pháp luật

Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản có chứa quy phạm pháp luật, được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này.

Văn bản có chứa quy phạm, pháp luật nhưng được ban hành không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này thì không phải là văn bản quy phạm pháp luật.”

Tại Điều 2: “Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản có chứa quy phạm pháp luật, được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này”.

Theo đó, Khoản 1 Điều 3 giải thích “Quy phạm pháp luật là quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính nhất định, do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định trong Luật này ban hành và được Nhà nước bảo đảm thực hiện”.

Theo định nghĩa trên thì dấu hiệu đầu tiên và quan trọng nhất để nhận biết một Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản đó có chứa đựng “quy phạm pháp luật” hay không? xác định yếu tố “chứa đựng quy phạm pháp luật” là công việc đầu tiên cần được thực hiện trong toàn bộ quá trình xây dựng, ban hành một Văn bản quy phạm pháp luật. Nếu văn bản cần ban hành có chứa “quy phạm pháp luật” thì việc soạn thảo, ban hành văn bản đó phải tuân theo trình tự, thủ tục của việc ban hành Văn bản quy phạm pháp luật. Ngược lại, nếu không chứa quy phạm pháp luật thì việc soạn thảo và ban hành văn bản đó không phải tuân theo trình tự, thủ tục soạn thảo của Văn bản quy phạm pháp luật. Cần lưu ý “chứa đựng quy phạm pháp luật” được hiểu là ngay cả khi văn bản đó chỉ chứa duy nhất một quy phạm pháp luật.

=> Đặc điểm của văn bản quy phạm pháp luật bao gồm những đặc điểm như sau:

• Văn bản phải chứa quy phạm pháp luật, quy tắc xử sự chung và điều chỉnh các mối quan hệ trong xã hội;
• Do cơ quan Nhà nuớc ban hành hoặc phối hợp ban hành;
• Được soạn thảo và ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục do luật định;
• Có hiệu lực bắt buộc, được Nhà nước đảm bảo thực hiện.

4. Cách hiểu thẩm định văn bản quy phạm pháp luật

Hiện nay thuật ngữ “thẩm định” có nhiều cách hiểu khác nhau. Với cách hiểu thông thường, Từ điển Tiếng Việt thông dụng giải thích thẩm định là “xem xét để xác định về chất lượng”. Dưới góc độ pháp lý, theo Từ điển Luật học do Viện khoa học pháp lý Bộ Tư pháp biên soạn, đã đưa ra cách hiểu:

“Thẩm định có ý nghĩa là việc xem xét, đánh giá và đưa ra kết luận mang tính pháp lý bằng văn bản về một vấn đề nào đó. Hoạt động này do tổ chức hoặc cá nhân có chuyên môn, nghiệp vụ thực hiện … Việc thẩm định có thể tiến hành với nhiều đối tượng khác nhau như thẩm định dự án, thẩm định báo cáo, thẩm định hồ sơ, thẩm định thiết kế, thẩm định đồ án quy hoạch, thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật …”.

Như vậy, thẩm định trước hết là hoạt động của một chủ thể được tiến hành nhằm kiểm tra, đánh giá văn bản theo những tiêu chí nhất định. Tính đúng đắn của văn bản có thể được nhìn nhận từ nhiều góc độ khác nhau, tùy thuộc loại, tính chất của văn bản. Xét về bản chất, thẩm định là việc kiểm tra trước nhằm phát hiện những vi phạm, khiếm khuyết, hạn chế và dự báo, phòng ngừa những sai trái có thể có trong dự thảo.

5. Thẩm quyền thẩm định văn bản quy phạm pháp luật

Thẩm định văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động nghiên cứu, xem xét, đánh giá về nội dung và hình thức, kĩ thuật soạn thảo đối với dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật theo nội dung, trình tự, thủ tục do luật định nhằm đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất và đồng bộ của văn bản quy phạm pháp luật trong hệ thống pháp luật và những yêu cầu khác về chất lượng dự án, dự thảo theo quy định của pháp luật.

Thẩm định là khâu bắt buộc trong quy trình soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật.

Kết quả thẩm định có tính chất tư vấn cho Chính phủ trước khi Chính phủ trình dự án, dự thảo (do Chính phủ chủ trì hoặc cơ quan khác chủ trì soạn thảo) lên cơ quan có thẩm quyền ban hành (Quốc hội, Uỷ ban thường vụ quốc hội) hoặc trước khi Chính phủ ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo thẩm quyền.

Pháp luật của phần lớn các nước trên thế giới đều quy định Bộ Tư pháp là cơ quan chịu trách nhiệm chính tiến hành hoạt động thẩm định (như Thụy Điển; Phần Lan, Cộng hoà Liên bang Đức; Cộng hoà Liên bang Nga:…). Tuy nhiên, cũng có những nước cơ quan chính có thẩm quyền thẩm định văn bản quy phạm pháp luật không phải là Bộ Tư pháp mà là tổ chức độc lập thuộc Chính phủ như Tham chính Viện của Cộng hoà Pháp.

Quốc hội thông qua hoặc để Chính phủ ban hành theo thẩm quyền.

Những loại dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật phải qua trình tự thẩm định là: dự án luật, dự án pháp lệnh, dự thảo Nghị quyết của Quốc hội và Uỷ ban thường vụ Quốc hội; dự thảo Nghị quyết, Nghị định của Chính phủ. Nội dung thẩm định bao gồm:

1. Sự cần thiết ban hành luật, pháp lệnh, nghị quyết, nghị định; đối tượng và phạm vì điều chỉnh của dự án, dự thảo;

2. Sự phù hợp của nội dung dự án, dự thảo với đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng; tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của văn bản với hệ thống pháp luật;

3. Tính khả thi của văn bản;

4. Việc tuân thủ thủ tục và trình tự soạn thảo; ngôn ngữ, soạn thảo văn bản. gữ, kĩ thuật

Sự phù hợp của các dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật đối với Điều ước quốc tế mà Việt Nam kí kết hoặc gia nhập, tuy không phải là một yêu cẩu bắt buộc thuộc nội dung cần thẩm định theo pháp luật hiện hành nhưng trên thực tế thẩm định văn bản quy phạm pháp luật ở nước ta, cơ quan thẩm định (Bộ Tư pháp) thường cũng lưu ý xem xét khía cạnh này của văn bản để góp ý với ban soạn thảo hoặc cơ quan chủ trì soạn thảo hoàn thiện nội dung của dự án, dự thảo.

Theo Điều 1, Quy chế thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ban hành kèm theo Quyết định số 05/2007/QĐ-TTG ngày 10/1/2007 của Thủ tướng Chính phủ: “Thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động xem xét, đánh giá về nội dung và hình thức của dự án, dự thảo nhằm đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ của dự án, dự thảo trong hệ thống pháp luật”.