Khái niệm về hiệu quả thi hành pháp luật

1. Quan niệm về thi hành pháp luật

Ban hành Hiến pháp, pháp luật không phải mục đích cuối cùng của đất nước. Hiến pháp, pháp luật được ban hành là để điều chỉnh các quan hệ xã hội, trật tự, củng cố và phát triển chúng theo những định hướng mong muốn nhằm đạt được những kết quả, mục tiêu nhất định, trong đó có mục tiêu: dân giàu, nước mạnh, dân chủ, công bằng, văn minh. Và điều đó chỉ có thể đạt được khi những chỉ dẫn, mệnh lệnh của các quy định trong Hiến pháp, pháp luật được thi hành có hiệu quả trong đời sống xã hội, thể hiện ở hành vi thực tế, hợp pháp của các cơ quan, tổ chức, những người có chức vụ, quyền hạn và các cá nhân. Vì vậy, V.I. Lênin đã cho rằng, vấn đề quan trọng không phải là ban hành thật nhiều luật, mà quan trọng là thực hiện chúng trên thực tế. Trong thư gửi cán bộ, nhân viên ngành Tư pháp, Tổng Bí thư Ban Chấp hành Trung ương Đảng Cộng sản Việt Nam (thời kỳ 1991- 1997) Đỗ Mười đã viết: “Có một hệ thống pháp luật đầy đủ, đồng bộ cũng mới chỉ là có được một yếu tố cần của Nhà nước pháp quyền, nhưng chưa đủ. Nhà nước pháp quyền Việt Nam của dân, do dân và vì dân, đòi hỏi pháp luật phải được thi hành một cách nghiêm chỉnh, thống nhất và công bằng, theo nguyên tắc mọi người đều bình đẳng trước pháp luật”[1]. Như vậy, nghiêm chỉnh thi hành Hiến pháp, pháp luật là điều kiện không thể thiếu của một nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân, của một xã hội văn minh.

Thi hành pháp luật là hành vi thực tế, hợp pháp, được hình thành trong quá trình các tổ chức và cá nhân khi gặp phải tình huống thực tế mà pháp luật đã dự liệu, trên cơ sở nhận thức của mình, chuyển hoá một cách sáng tạo các quy tắc xử sự chung mà nhà nước đã ban hành vào tình huống cụ thể đó thông qua hành vi thực tế hợp pháp của mình, nói cách khác, những đòi hỏi, cấm đoán, hay cho phép của pháp luật đối với các tổ chức, cá nhân đã được biểu hiện thành các hành vi thực tế hợp pháp của họ. Thi hành pháp luật được xem là hình thức để nhà nước thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của mình, quản lý, bảo vệ, thúc đẩy phát triển xã hội, còn đối với các tổ chức khác hoặc các cá nhân thì đó là việc thực hiện các quyền, tự do, hoặc các nghĩa vụ pháp lý của họ mà pháp luật đã quy định, vì lợi ích của mỗi tổ chức, cá nhân, cũng như của cả cộng đồng xã hội.

2. Khái niệm hiệu quả thi hành pháp luật

Hiệu quả thi hành pháp luật là một đại lượng so sánh, thể hiện ở kết quả và chất lượng của việc thi hành các quy định pháp luật trên thực tế (kết quả thực tế tích cực đạt được do việc thi hành pháp luật mang lại, phù hợp với những mục đích, yêu cầu mong muốn đạt được của việc thi hành pháp luật trong những phạm vi và điều kiện nhất định với mức chi phí thấp). Kết quả và chất lượng của việc thi hành các quy định pháp luật trên thực tế thể hiện thông qua việc so sánh: giữa trạng thái của các quan hệ xã hội trước và sau khi pháp luật được thi hành; giữa những biến đổi tích cực với những biến đổi không tích cực của các quan hệ xã hội do việc thi hành pháp luật mang lại; đối chiếu và so sánh giữa kết quả thực tế đạt được do việc thi hành pháp luật với mục đích, yêu cầu mong muốn đạt được khi thi hành nó; giữa những chi phí thực tế với những chi phí dự kiến để đạt được mục đích đề ra khi thi hành pháp luật… Như vậy, để đánh giá hiệu quả thi hành pháp luật thì phải xác định được: Những mục đích, yêu cầu mong muốn đạt được khi thi hành pháp luật; các kết quả tích cực đạt được trên thực tế do việc thi hành pháp luật mang lại; những chi phí thực tế để đạt được các kết quả đó.

Việc xem xét, đánh giá hiệu quả thi hành pháp luật cần được tiến hành trong những phạm vi giới hạn về không gian, thời gian với những số lượng và chất lượng nhất định ở tất cả các hình thức thực hiện pháp luật. Do pháp luật là một hệ thống nên sự tác động của pháp luật lên các quan hệ xã hội cũng mang tính chất hệ thống, vì vậy, hiệu quả thi hành pháp luật không phải là tổng số giản đơn hiệu quả của các yếu tố riêng rẽ của quá trình thi hành các quy định pháp luật mà là một hiện tượng pháp lý đặc biệt, nó phụ thuộc bởi rất nhiều yếu tố, những mối quan hệ có liên quan đến việc thi hành pháp luật. Từ đó cho thấy một quy định pháp luật nào đó nếu không được thi hành có hiệu quả có thể sẽ làm ảnh hưởng tới hiệu quả việc thi hành các quy định pháp luật khác và ngược lại nếu nó được thi hành có hiệu quả thì có thể sẽ làm cho việc thi hành các quy định pháp luật khác cũng có hiệu quả. Do vậy, sự đồng bộ trong xây dựng và thi hành pháp luật của các cơ quan, tổ chức, các cá nhân có một ý nghĩa vô cùng quan trọng đối với việc nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật trong thực tiễn.

Hoạt động xem xét, đánh giá hiệu quả thực hiện pháp luật rất phức tạp và khó khăn. Nó đòi hỏi phải đi sâu tìm hiểu thực tiễn đời sống pháp luật, thu thập những thông tin chính thức và cả những thông tin không chính thức về các vấn đề có liên quan, có như vậy mới có thể đánh giá tương đối chính xác về hiệu quả thi hành một quy định pháp luật, một chế định pháp luật hay một văn bản pháp luật nào đó… ở một phạm vi không gian, thời gian nhất định. Chỉ khi nào có những đánh giá chính xác về hiệu quả thi hành pháp luật thì mới có giải pháp nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật đúng đắn, chính xác, phù hợp.

3. Hiệu quả thi hành pháp luật ở Việt Nam hiện nay

Ở Việt Nam thời gian gần đây, hoạt động thi hành pháp luật đã được quan tâm nhiều hơn, tốt hơn. Dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam, nhiều quy định và văn bản pháp luật mới ban hành đã được thi hành có hiệu quả trong cuộc sống, phát huy được vai trò tác dụng của pháp luật đối với sự nghiệp xây dựng, bảo vệ và phát triển đất nước, làm cho “Môi trường đầu tư, kinh doanh, tiềm lực, quy mô và sức cạnh tranh của nền kinh tế tiếp tục được nâng lên. Chính trị, xã hội ổn định, đời sống của nhân dân được cải thiện rõ rệt. Các lĩnh vực an sinh xã hội, y tế, giáo dục – đào tạo, khoa học – công nghệ, bảo vệ môi trường, phát triển văn hoá, xây dựng con người Việt Nam, v.v. có nhiều chuyển biến tích cực, có mặt khá nổi bật”[2], dân ta ngày càng giàu, đất nước ngày càng phát triển hùng mạnh, dân chủ được mở rộng, xã hội từng bước công bằng,văn minh hơn. Đúng như Đảng ta nhận định: “Đất nước ta chưa bao giờ có được cơ đồ, tiềm lực, vị thế và uy tín quốc tế như ngày nay ”.[3]

Bên cạnh những quy định pháp luật được tổ chức thi hành nghiêm minh thì cũng còn một số quy định pháp luật chưa được thi hành hoặc thi hành chưa nghiêm. Văn kiện Đại hội XIII của Đảng đã thẳng thắn thừa nhận việc “Chấp hành pháp luật nhìn chung chưa nghiêm; kỷ cương, phép nước có nơi, có lúc còn bị xem nhẹ, xử lý vi phạm pháp luật chưa kịp thời, chế tài xử lý chưa đủ sức răn đe. Cải cách hành chính, cải cách tư pháp chưa đáp ứng đầy đủ yêu cầu phát triển đất nước”[4].

4. Nguyên nhân dẫn đến hiệu quả thi hành pháp luật ở nước ta hiện nay chưa cao

Những nguyên nhân dẫn đến hiệu quả thi hành pháp luật ở nước ta hiện nay chưa cao thì rất nhiều, có thể nói đến những nguyên nhân cơ bản sau đây:

+ Bản thân hệ thống pháp luật chưa thật sự hoàn thiện, chất lượng chưa cao. Điều này biểu hiện ở sự chưa đồng bộ, thống nhất của hệ thống pháp luật, “Hệ thống pháp luật còn một số quy định chưa thống nhất, chưa đáp ứng kịp thời yêu cầu thực tiễn”[5], tính quy phạm của hệ thống pháp luật chưa cao, còn nhiều quy định pháp luật chỉ mới dừng lại ở dạng những nguyên tắc chung, nhiều quy định không sát, không phù hợp với thực tế cuộc sống nên rất khó thực hiện. Nhiều quy định thiếu chế tài hoặc chế tài chưa đủ mạnh dẫn đến hiện tượng “nhờn luật”. Việc ban hành các văn bản quy định chi tiết, văn bản quy định về trình tự, thủ tục, văn bản hướng dẫn thi hành thường chậm so với yêu cầu, đôi khi còn ban hành trái luật.

+ Hoạt động giải thích về nội dung, tinh thần của văn bản hay quy định pháp luật rất ít được tiến hành hoặc được tiến hành nhưng không chính danh. Cơ quan có thẩm quyền giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh là Ủy ban Thường vụ Quốc hội rất ít khi tiến hành hoạt động giải thích. Các quy định của Bộ Luật Hình sự, Bộ luật Dân sự chủ yếu được Hội đồng Thẩm phán Toà án nhân dân tối cao hướng dẫn thi hành, đôi khi trong những hướng dẫn đó đã chứa đựng những nội dung giải thích.

+ Công tác phổ biến, giáo dục về nội dung, tinh thần của văn bản hay quy định pháp luật tới cán bộ, nhân dân và các đối tượng có liên quan để mọi người nhận thức chính xác đầy đủ chúng, biết được những gì nên làm, những gì phải làm, những gì có thể làm được, những gì không được làm… được tiến hành với hiệu quả chưa cao. Nhiều tổ chức, cá nhân vẫn chưa có được sự hiểu biết pháp luật cần thiết để từ đó chủ động quyết định hành vi sản xuất, kinh doanh… của mình. Nhiều chủ thể bị thua, thiệt khi sản xuất, kinh doanh, nhất là làm ăn với các đối tác nước ngoài vì kém hoặc không hiểu biết pháp luật đầy đủ.

+ Công tác tổ chức, cán bộ liên quan đến việc tổ chức thi hành pháp luật cũng chưa thật tốt. Ngay từ Văn kiện Đại hội lần thứ X của Đảng, khi xác định những nguyên nhân chủ quan dẫn đến những yếu kém và bất cập về kinh tế, xã hội ở nước ta khi đó, đã khẳng định: “Chỉ đạo và tổ chức thực hiện vẫn là một khâu yếu nhất”[6], nhưng đến nay điều đó vẫn chưa được khắc phục. Văn kiện Đại hội lần thứ XIII thẳng thắn nhìn nhận là: “chỉ đạo và tổ chức thực hiện vẫn là khâu yếu, chậm được khắc phục; năng lực cụ thể hoá, thể chế hoá chủ trương, nghị quyết còn hạn chế, năng lực tổ chức thực hiện của cán bộ chưa đáp ứng được yêu cầu nhiệm vụ, làm cho pháp luật, nghị quyết chậm được thực hiện và hiệu quả thấp”[7]. Việc phân công cơ quan hay những người có chức vụ, quyền hạn chịu trách nhiệm tổ chức thực hiện văn bản hay quy định pháp luật nhiều khi không rõ ràng. Việc tuyển dụng hoặc đào tạo và bố trí cán bộ, công chức chưa thật phù hợp, nhiều cán bộ, công chức năng lực, trình độ và cả đạo đức chưa tương xứng với công việc được giao. Một số cơ quan áp dụng pháp luật chưa được tổ chức một cách khoa học, sự phân công, phối hợp giữa các cơ quan nhà nước về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn chưa thật tốt nên vẫn còn hiện tượng hoạt động chồng chéo, mâu thuẫn, không phối hợp hoặc cản trở lẫn nhau trong công việc của các cơ quan này. Một số cán bộ, công chức chưa tinh thông về nghiệp vụ trong việc giải quyết các công việc thuộc thẩm quyền, ý thức tổ chức, kỷ luật và tinh thần trách nhiệm chưa cao, vẫn còn hiện tượng quan liêu, cửa quyền, sách nhiễu, trì trệ, giấy tờ hình thức hoặc thờ ơ, lãnh đạm đối với số phận, tính mạng con người, với tài sản của nhà nước, của các tổ chức kinh tế và của nhân dân…

+ Các điều kiện về cơ sở vật chất, kỹ thuật để phục vụ cho việc triển khai thực hiện một số quy định pháp luật chưa đầy đủ. Rất nhiều văn bản hay quy định pháp luật để được thực hiện trong thực tế đòi hỏi chi phí rất lớn về tiền của, công sức và những trang thiết bị vật chất – kỹ thuật nhất định nhưng lại chưa được đáp ứng. Tình trạng này đã dẫn đến nhiều văn bản pháp luật được ban hành nhưng phải lùi, hoãn thời gian thực hiện lại nhiều lần. Một số quy định pháp luật do tổ chức thực hiện không tốt phải làm đi, làm lại nhiều lần gây tốn kém rất lớn cả về tiền bạc và công sức của nhà nước cũng như của nhân dân. Trong hoạt động tổ chức thi hành, thi hành pháp luật vẫn còn hiện tượng tham nhũng, lãng phí làm cho chi phí thi hành pháp luật vẫn còn khá cao.

Ngoài ra, những điều kiện về đời sống vật chất và tinh thần của những người trực tiếp thực hiện, áp dụng pháp luật và gia đình họ cũng còn nhiều hạn chế nên ảnh hưởng rất lớn tới quá trình tổ chức thực hiện và áp dụng pháp luật của họ.

Với những lý do trên cộng thêm năng lực tổ chức thực hiện còn hạn chế đã làm cho việc chỉ đạo và tổ chức thi hành pháp luật chưa thực sự tốt, một số quy định pháp luật đã không được thực hiện hoặc thực hiện không nghiêm, thậm chí có những quy định pháp luật còn được áp dụng sai dẫn đến tình trạng oan sai trong quá trình áp dụng pháp luật gây nhiều bức xúc trong xã hội, ảnh hưởng đến uy tín của các cơ quan nhà nước, tiến trình xây dựng, củng cố nhà nước pháp quyền và đời sống của nhân dân.

5. Quan điểm nâng cao chất lượng thi hành pháp luật

Chỉ thị số 43/CT-TTg ban hành ngày 11/12/2020 của Thủ tướng Chính phủ về nâng cao chất lượng công tác xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật và tăng cường hiệu quả thi hành pháp luật. Trong đó:

Chị thị nêu, trước yêu cầu phát triển của đất nước trong tình hình mới, công tác xây dựng pháp luật và thi hành pháp luật vẫn còn hạn chế, bất cập. Hệ thống pháp luật còn cồng kềnh, phức tạp, thiếu đồng bộ, tính ổn định chưa cao; một số quy định chưa phù hợp với yêu cầu thực tiễn, khó đi vào cuộc sống; tình trạng chậm, nợ ban hành văn bản quy định chi tiết thi hành chưa được khắc phục triệt để; các điều kiện thi hành pháp luật chưa được bảo đảm; việc tổ chức thi hành pháp luật ở một số nơi còn lúng túng, hiệu quả chưa cao; ý thức chấp hành pháp luật trong một bộ phận cán bộ và nhân dân còn thấp. Những hạn chế, bất cập xuất phát từ nhiều nguyên nhân.

Để nâng cao hơn chất lượng công tác xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật và tăng cường hiệu quả thi hành pháp luật, đáp ứng yêu cầu, nhiệm vụ trong tình hình mới, Thủ tướng Chính phủ yêu cầu Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Chủ tịch Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương tập trung chỉ đạo, tổ chức thực hiện có hiệu quả các nhiệm vụ, giải pháp; trong đó, cần nâng cao nhận thức về vị trí, vai trò, tầm quan trọng của công tác xây dựng pháp luật và thi hành pháp luật; xác định xây dựng pháp luật là nhiệm vụ trọng tâm, ưu tiên hàng đầu trong công tác lãnh đạo, chỉ đạo, điều hành; gắn kết việc xây dựng pháp luật với tăng cường hiệu quả thi hành pháp luật; chủ động rà soát pháp luật thuộc các lĩnh vực quản lý để đề xuất nội dung hoàn thiện pháp luật, kịp thời xử lý những nội dung mâu thuẫn, chồng chéo, bất cập hoặc không phù hợp thực tiễn nhằm phát triển kinh tế, bảo vệ môi trường, bảo đảm an sinh xã hội, quyền con người, quyền công dân, hội nhập quốc tế và thực hiện các cam kết quốc tế, nhất là các điều ước quốc tế Việt Nam mới gia nhập (CPTPP, EVFTA, RCEP…). Chú trọng thể chế hóa, hoàn thiện pháp luật về tổ chức, bộ máy theo hướng tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả.

Thực hiện nghiêm Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020); nâng cao tính dự báo, bảo đảm tính ổn định và chất lượng của chương trình xây dựng luật, pháp lệnh; đẩy mạnh và đổi mới các phương pháp, hình thức lấy ý kiến các cơ quan, tổ chức; chú trọng việc lấy ý kiến các chuyên gia, nhà khoa học, nhất là ý kiến của đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản. Nghiêm túc tiếp thu, giải trình đầy đủ, thực chất các ý kiến góp ý để bảo đảm tính khả thi.

Ghi chú:

[1] Đỗ Mười, Thư gửi cán bộ, nhân viên ngành Tư pháp nhân dịp 50 năm thành lập ngành, Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, số 12/1995, tr.1

[2] Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII, tập 1, Nxb Chính trị quốc gia Sự thật, Hà Nội, 2021, tr.21

[3] Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII, tập1, Sđd, tr.25

[4] Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII, tập1, Sđd, tr.89-90

[5] Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII, tập 1, Sđd, tr.89

[6] Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X, Nxb Chính trị quốc gia Sự thật, Hà Nội, 2006, tr.176

[7] Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII, tập 1, Sđd, tr.94