1. Khái quát về thành viên ủy ban của Nghị viện
Có một nhận xét là số lượng thành viên của Ủy ban càng ít thì tính chuyên môn của Ủy ban lại càng cao. Việc đi tìm số lượng thành viên chuẩn mực cho một ủy ban của Nghị viện là mục tiêu của nhiều nghiên cứu. Trong một nghiên cứu so sánh về Nghị viện Hoa Kỳ năm 1982, một điều tra đã cho rằng số lượng thành viên của một ủy ban là 9 người có thể là một mô hình lý tưởng nhất trong việc tính đến các chi phí thời gian và điều kiện trong việc ra quyết định(1). Tuy nhiên, quy mô hợp lý cho một ủy ban còn phụ thuộc vào các yếu tố khác như quy mô của Nghị viện cũng như việc có hay không sử dụng các tiểu ban trong cơ cấu của từng ủy ban. Ở Nghị viện các nước Châu Âu, số lượng thành viên của một ủy ban xê dịch từ 7 thành viên đến 145 thành viên. Ở Quốc hội Pháp, số lượng thành viên của một ủy ban là lớn nhất với 145 thành viên. Còn số lượng thành viên nhỏ nhất là 7 thành viên ở Nghị viện của Ireland. Ở một số Nghị viện, số lượng thành viên ở các ủy ban là như nhau nhưng một số Nghị viện khác lại duy trì số lượng thành viên khác nhau ở từng ủy ban khác nhau. Ngoài ra, số lượng thành viên các ủy ban còn phụ thuộc vào sự thỏa thuận giữa các đảng với nhau trong Nghị viện. Lựa chọn các thành viên Ở phần lớn các Nghị viện, các thành viên của ủy ban được lựa chọn dựa trên đề nghị của các đảng trong Nghị viện. Tuy nhiên, cách thức tiến hành lựa chọn thành viên rất khác nhau.
Cách thức phổ biến nhất là các thành viên của Nghị viện được lựa chọn dựa trên tỷ lệ các đảng phái trong Nghị viện. Đảng đa số hoặc liên minh đa số sẽ nắm giữ phần lớn các vị trí trong ủy ban. Tỷ lệ giữa các Đảng phái trong hệ thống ủy ban sẽ rất quan trọng vì với tỷ lệ này các Đảng phái sẽ giữ được tương quan lực lượng của mình khi xem xét các quyết định của Nghị viện. Nhưng tỷ lệ này sẽ không được bảo đảm ở tất cả các ủy ban trong Nghị viện, nhất là ở những ủy ban có quy mô nhỏ hoặc ở những Nghị viện mà không có các đảng chính trị nào nắm vị trí nổi bật và các đảng phải liên kết với nhau để thành lập các Chính phủ liên minh. Chẳng hạn như ở Thụy Điển, vào thời điểm Đảng Cộng sản yêu cầu mình phải có ghế ở tất cả các ủy ban của Nghị viện, Đảng Dân chủ Xã hội đã phải chấp thuận nhường ghế của mình cho Đảng Cộng sản nhằm nhận được sự ủng hộ của Đảng này để trở thành liên minh cầm quyền. Một vấn đề quan trọng hơn là các chức vụ lãnh đạo trong ủy ban. Vấn đề này có thể là đơn giản ở các Nghị viện lưỡng đảng nhưng là vấn đề rất phức tạp ở Nghị viện có nhiều hơn hai đảng có ghế ở Nghị viện. Ở những Nghị viện lưỡng đảng, chức vụ chủ tịch Ủy ban sẽ chủ yếu do đảng đa số nắm giữ nhưng không phải ở tất cả các ủy ban. Chức vụ chủ tịch một số ủy ban có chức năng giám sát như Ủy ban tài chính công ở Hạ viện Anh, phải do đảng đối lập nắm giữ. Ở Hạ viện Hoa Kỳ các Ủy ban điều tra đặc biệt sẽ do thành viên của các hai đảng làm đồng chủ tịch. Ở các Nghị viện có nhiều hơn hai đảng ở Châu Âu, chức vụ chủ tịch Ủy ban sẽ được phân bổ theo tỷ lệ giữa các đảng lớn. Các đảng nhỏ hơn hầu như không có cơ hội để tham dự vào việc lãnh đạo ủy ban. Hạn chế việc trở thành thành viên của nhiều ủy ban Về nguyên tắc, để phát huy tính chuyên môn của các ủy ban, các thành viên ủy ban chỉ được là thành viên của duy nhất một ủy ban, nhất là trong các Nghị viện có tất cả các thành viên đều là thành viên của một ủy ban nhất định nào đó. Trên thực tế, chỉ có một số ít Nghị viện hạn chế số lượng của ủy ban mà các nghị sĩ có thể tham gia.
Các Nghị viện có sự hạn chế này gồm Pháp, Italia, Na-uy, Bồ Đào Nha và Thụy Sĩ. Trong đó, Na-uy là trường hợp duy nhất yêu cầu mỗi một thành viên của Nghị viện chỉ được là thành viên của một ủy ban. Ở nước này, có 165 ghế cho 12 ủy ban thường trực dành cho 165 nghị sĩ của Nghị viện. Mặc dù chỉ có một số ít quy định về việc hạn chế số lượng ủy ban được tham gia, trên thực tế có rất ít Nghị viện cho phép các nghị sĩ là thành viên đồng thời của trên 2 ủy ban. Tuy nhiên, ở một số nước ở nước Bắc Âu, nhằm giải quyết cân bằng giữa tính đại diện của nghị sĩ với tính chuyên môn của uỷ ban, đáp ứng nhu cầu của nhiều nghị sĩ muốn tham gia hoạt động ở nhiều uỷ ban, Nghị viện đã áp dụng hình thức “thành viên chính thức” và “thành viên dự bị”. Ví dụ, Luật tổ chức Nghị viện Phần Lan quy định Nghị viện Phần Lan có 16 uỷ ban, mỗi uỷ ban có số uỷ viên cứng, khoảng 17 người là thành viên chuyên trách của uỷ ban. Những nghị sĩ khác muốn tham gia hoạt động của một số uỷ ban theo các vấn đề mà họ quan tâm, thì được thừa nhận vai trò là “thành viên dự bị” của uỷ ban. Trung bình mỗi nghị sĩ ở Phần Lan tham gia hai uỷ ban với hai tư cách nói trên(2).
2. Việc thành lập các tiểu ban của ủy ban
Đa số Nghị viện thành lập các tiểu ban thuộc cơ cấu Ủy ban. Các tiểu ban có thể được thành lập theo nội quy của Nghị viện hoặc có thể được thành lập bằng các cách không chính thống khác. Ở một số Nghị viện khác việc thành lập các tiểu ban có thể bị cấm. Cho dù các tiểu ban không tồn tại thì trên thực tế, một số ủy ban vẫn phân chia công việc của mình cho một nhóm nhỏ các thành viên ủy ban. Các tiểu ban có thể gây ảnh hưởng đến quy trình lập pháp ở một số khía cạnh nhất định. Thứ nhất, quy mô nhỏ và thẩm quyền nhỏ của các tiểu ban có thể làm cho việc phân công lao động được rõ ràng, cụ thể hơn. Tuy nhiên, việc xem xét dự án luật ở quy mô hẹp của tiểu ban có thể làm cho sự phản ánh lợi ích đối với dự luật cũng bị hẹp lại; các dự án luật có thể bị xem xét một cách phiến diện hơn. Tuy nhiên, cách lập luận này có thể bị thách thức vì về mặt thông tin, việc thành lập các tiểu ban với quy mô như vậy tạo điều kiện cho việc chuyên môn hóa hoạt động của các nghị sĩ với một chi phí thấp nhất. Thứ hai, việc thành lập các ủy ban một mặt, tạo cơ hội cho nhiều dự án luật được xem xét cùng một lúc nhưng nó lại tạo ra một bước nữa trong quy trình xem xét dự án luật và bước này có thể tạo ra những bước cản đối với một quy trình lập pháp hữu hiệu. Chẳng hạn như ở Hạ viện Hoa Kỳ, các tiểu ban năng động có thể tạo ra những xung đột về thẩm quyền với các ủy ban khác cũng như với các tiểu ban khác.
Như vậy, có thể thấy rằng việc thành lập các tiểu ban có thể tùy thuộc vào điều kiện thực tế của các Nghị viện trong từng thời kỳ nhất định.
3. Các nguyên tắc trong hoạt động của ủy ban
Thời gian tiến hành các cuộc họp của Ủy ban
Ở nhiều Nghị viện, các cuộc họp của ủy ban được Nội quy của Nghị viện quy định một cách chặt chẽ. Chẳng hạn, ủy ban không thể nhóm họp trong thời gian đang có một phiên họp toàn thể của Nghị viện. Hoặc cụ thể hơn, nội quy Nghị viện một số nước yêu cầu các ủy ban không được tổ chức các phiên họp khi Nghị viện đang tiến hành biểu quyết(3). Thông thường, các phiên họp của ủy ban ở Nghị viện các nước được tiến hành vào thời gian diễn ra kỳ họp Quốc hội. Điều này là do các kỳ họp của Nghị viện các nước thường kéo dài. Nội quy hoặc tập quán của một số Nghị viện quy định các phiên họp toàn thể chỉ diễn ra vào buổi sáng, còn thời gian buổi chiều là dành cho các phiên họp của các ủy ban hoặc ngược lại. Tuy nhiên, xuất phát từ đặc thù của một số Nghị viện, các phiên họp của Ủy ban có thể được diễn ra trong các khoảng thời gian đặc biệt khác. Trong trường hợp này, Quốc hội nước ta cũng là một ví dụ điển hình khi các phiên họp của Hội đồng Dân tộc, các ủy ban của Quốc hội nước ta thường diễn ra ngoài thời gian kỳ họp.
Thủ tục tiến hành các phiên họp ủy ban
Nhìn chung phiên họp ở ủy ban của Nghị viện các nước thường tiến hành theo các thủ tục tương tự như phiên họp toàn thể của Nghị viện nhưng không đến mức quá trang trọng như các phiên họp toàn thể. Chẳng hạn, thời gian phát biểu của các nghị sĩ ở các phiên họp ủy ban có thể được kéo dài hơn, và thể thức phân bố quyền phát biểu nhằm hướng đến việc tìm ra một câu trả lời tốt nhất cho vấn đề đang được thảo luận chứ không nhằm hướng đến sự đối lập giữa các quan điểm.
Hơn thế nữa, trong phiên họp của các ủy ban ở Nghị viện một số nước, các lời nói mang tính ngụ ý hoặc hài hước vẫn có thể được chấp nhận trong khi chúng hoàn toàn bị cấm kỵ trong các phiên họp toàn thể. Tuy nhiên, do tính chất các phiên họp của Ủy ban mang tính kỹ thuật nhiều hơn các phiên họp toàn thể nên có thể xảy ra tình trạng các nghị sĩ là chuyên gia về các vấn đề đang được thảo luận sẽ phát biểu bất tận về những vấn đề thuộc sở trường của mình trong các phiên họp của ủy ban. Vì thế quy định về thủ tục hoạt động của ủy ban ở Nghị viện một số nước vẫn có các yêu cầu cụ thể về thời gian phát biểu trong đó nêu rõ vai trò của vị chủ tọa cuộc họp trong việc điều hành phiên họp nhằm hạn chế sự lãng phí về mặt thời gian cũng như sự mất cân bằng về quyền phát biểu giữa các thành viên của ủy ban(8).
Tính chất công khai của các phiên họp ủy ban
Các phiên họp ủy ban ở Nghị viện của rất nhiều nước được tổ chức dưới dạng các phiên họp kín. Ở một số nước khác, Hiến pháp, nội quy hoặc tập quán của Nghị viện cho phép công chúng vào theo dõi các phiên họp của ủy ban (trừ những nội dung liên quan đến an ninh quốc gia). Nghị viện một số nước lại phối hợp tổ chức các phiên họp kín và các phiên họp công khai. Nguyên tắc tổ chức các phiên họp công khai là Ủy ban sẽ công bố trước các thời gian và địa điểm tổ chức ủy ban, cho phép báo chí vào tham dự và cung cấp công khai biên bản của các cuộc họp. Ngoài ra, các ủy ban ở Nghị viện nhiều nước còn tổ chức các phiên điều trần công khai để thu thập thông tin về các dự án luật, các vấn đề liên quan đến chính sách hoặc để thực hiện chức năng giám sát của Nghị viện.
Qua các phiên điều trần này, các nghị sĩ có thể thu được thông tin của các chuyên gia pháp luật, các chuyên gia nghiên cứu và từ các đại diện của các doanh nghiệp, các tổ chức xã hội và ngay cả từ cá nhân các công dân. Đặc biệt, ở một số nước, các ủy ban thậm chí có thể yêu cầu các thành viên của Chính phủ đến điều trần trước ủy ban để chứng thực hoặc bảo vệ các chính sách của hành pháp. Lợi ích của các phiên điều trần công khai là: 1) nhận được sự góp ý của các chuyên gia bên ngoài Nghị viện về các dự án luật; 2) tạo ra diễn đàn để các nghị sĩ có thể trao đổi ý kiến với các chuyên gia có kinh nghiệm trong lĩnh vực chuyên môn; 3) thông tin trước đến công dân về các vấn đề hiện tại mà Nghị viện đang xem xét; 4) tạo ra sự tin tưởng của công chúng đối với tính minh bạch trong hoạt động của Nghị viện.
Các báo cáo của ủy ban và việc bảo vệ ý kiến của nhóm thiểu số trong ủy ban
Các báo cáo của ủy ban là một nguồn tài liệu quan trọng trong quá trình hoạt động của Nghị viện. Phần lớn các ủy ban chuẩn bị báo cáo bằng văn bản về dự án luật để trình ra Nghị viện. Báo cáo đó thông thường là nội dung cụ thể của dự thảo luật với những bình luận cụ thể của ủy ban. Ở Thụy Điển và Hoa Kỳ, các báo cáo của Ủy ban thường là tập tài liệu rất dày miêu tả chi tiết quan điểm của đa số thành viên ủy ban về dự luật cũng như các quan điểm của phe thiểu số. Các báo cáo này cũng có phần nói về tiến trình ủy ban xem xét về dự luật.
Các thành viên thiểu số, cho dù là một thành viên, cũng được quyền bổ sung vào bản báo cáo này những quan điểm của riêng mình khác biệt với quan điểm của Ủy ban. Các ủy ban trong Nghị viện của Hoa Kỳ, Canada có quyền tổ chức các phiên “điều trần” để nghe các nhân chứng đến từ các bộ, các nhóm lợi ích, chính quyền địa phương trình bày các quan điểm của họ về dự thảo luật cũng như trả lời các câu hỏi mà các thành viên của Ủy ban nêu ra. Kết quả của các phiên điều trần này thường được tập hợp thành các biên bản và được xem là một phần quan trọng trong lịch sử lập pháp của dự án luật. Tuy vậy, không phải tất cả ủy ban ở các Nghị viện đều có thể tổ chức phiên điều trần như vậy. Ở mô hình Nghị viện của các nước Westminster, mặc dù không có các phiên điều trần liên quan đến các dự án luật nhưng các ủy ban ở các Nghị viện này thường tổ chức các phiên điều trần về hoạt động của các bộ trong Chính phủ. Do vậy, cho dù thiếu các nội dung liên quan đến dự án luật nhưng ở Nghị viện Anh các ủy ban lại có đầy đủ các tài liệu điều tra của ủy ban liên quan đến những nội dụng cụ thể về hoạt động của ngành hành pháp.
4. Nguyên tắc phân chia lĩnh vực hoạt động và phối hợp giữa các ủy ban
Một trong những khó khăn đó là việc phân định về thẩm quyền giữa các ủy ban. Thông thường, một vấn đề nào đó do cuộc sống đặt ra có thể thuộc thẩm quyền của nhiều ủy ban khác nhau trong Nghị viện. Thực tiễn ở Nghị viện các nước cho thấy có ba cách cơ bản để phân công, phối hợp giữa các ủy ban. Cách thứ nhất là phân chia các vấn đề nhỏ thành từng phần cho các Ủy ban xem xét như ở Hạ viện Hoa Kỳ.
Cách thứ hai là thành lập ủy ban liên hợp giữa các ủy ban để xem xét dự luật như kinh nghiệm ở Nghị viện Ba Lan. Còn cách thứ ba là cho phép các ủy ban được gửi ý kiến của mình về vấn đề Nghị viện đang xem xét đến một ủy ban chủ trì việc xem xét dự án như kinh nghiệm của Riksdag Thụy Điển. Đối với các dự án luật lớn gồm nhiều vấn đề, Hạ viện Hoa Kỳ đã xử lý bằng cách thành lập một ủy ban đặc biệt để xem xét các dự án loại này như thành lập ủy ban đặc biệt để thẩm tra dự án luật năng lượng trong nhiệm kỳ của Tổng thống Carter.
Ủy ban này có thẩm quyền trong việc quyết định cả về chính sách lẫn quy trình xem xét dự án luật với thành phần gồm chủ tịch các ủy ban có chức năng lập pháp trong Hạ viện. Ở một số Nghị viện khác, đặc biệt là ở các nước dân chủ mới ở Trung Âu, có một số ủy ban có nhiệm vụ xem xét tất cả các dự án luật được trình ra Nghị viện. Ví dụ như Ủy ban Pháp luật và Lập pháp có chức năng xem xét một phạm vi lớn các dự án luật được trình ra Nghị viện.
5. Chức năng, nhiệm vụ của Ủy ban của Quốc hội
Uỷ ban của Quốc hội được thành lập để giúp Quốc hội thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn đã được Hiến pháp, luật quy định đồng thời, các Uỷ ban của Quốc hội còn là hình thức thu hút các đại biểu vào việc thực hiện công tác chung của Quốc hội. Uỷ ban của Quốc hội gồm có chủ nhiệm, các phó chủ nhiệm và các uỷ viên uỷ ban do Quốc hội bầu ra trong số các đại biểu Quốc hội. Các thành viên của các uỷ ban của Quốc hội không thể đồng thời là thành viên Chính phủ để đảm bảo cho hoạt động giám sát được khách quan.
Các Uỷ ban của Quốc hội được chia làm hai loại: Uỷ ban thường trực và Uỷ ban lâm thời.
Uỷ ban thường trực của Quốc hội là những uỷ bạn hoạt động thường xuyên, tổn tại trong suốt nhiệm kì của Quốc hội. Hiện nay Quốc hội khoá XI của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam có bảy uỷ ban thường trực đó là: Uỷ ban pháp luật, Uỷ ban kinh tế và ngân sách, Uỷ ban văn hoá, giáo dục thanh thiếu niên và nhi đồng, Uỷ ban quốc phòng và an ninh; Uÿ ban về các vấn để xã hội, Uỷ ban khoa học, công nghệ và môi trường, Uỷ ban đối ngoại.
Nhiệm vụ của các Uÿ ban trường trực là nghiên cứu, thẩm tra các dự án luật, kiến nghị về luật, dự án pháp lệnh và dự án khác, những báo cáo được Quốc hội hoặc Uỷ ban thường vụ Quốc hội giao trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội ý kiến vẻ chương trình xây dựng luật, pháp lệnh; thực hiện quyền giám sát trong phạm ví nhiệm vụ, quyển hạn do luật định; kiến nghị những vấn đề thuộc phạm yị hoạt động của Uỷ ban. Mỗi uỷ ban có một số thành viên hoạt động theo chế độ chuyên trách.
Uỷ ban lâm thời là những uỷ ban được thành lập ra để thực hiện nhiệm vụ của Quốc hội trong một thời điểm nhất định, sau khi hoàn thành nhiệm vụ sẽ giải thể. Ví dụ: Uỷ ban kiểm tra tư cách đại biểu Quốc hội, Uỷ ban sửa đổi Hiến pháp, Uỷ ban điều tra tội ác chiến tranh…
Danh mục tài liệu tham khảo:
(1). Xem Francis, W.L. (1982), ‘Legislative Committee Systems: Optimal Committee Size and he Cost of Decision Making’, Journal of Politics, 44, 1982.
(2). Parliament of Finland, Committees, có tại http://www.eduskunta.fi truy cập 31/5/2014
(3). Xem UNDP (2006), Legislative Committee System tại http://magnet.undp. org/docs/parliaments/Legislative%20Committee%20System.htm truy cập ngày 15/11/2006
(8). Có thể xem thêm các nguyên tắc về thủ tục tiến hành các phiên họp ở Ủy ban tại Fred Francis và Peg Francis (2001), Democratic Rules of Order, (Francis, Victoria, Canada). Darwin Patnode (1993), Robert’s Rules of Order, (Berkley Books, New York).