Tìm hiểu về hoạt động hạch định ngân sách của Nghị viện một số quốc gia?

1. Khái quát về hoạt động hạch định ngân sách của Nghị viện

Xét về mặt hình thức, ngân sách là một đạo luật vì nó được Nghị viện thảo luận, biểu quyết và được cơ quan hành pháp ban hành tương tự như đối với các đạo luật khác. Thủ tục quyết định ngân sách được áp dụng tương tự như thủ tục thông qua các đạo luật khác có nguyên do xuất phát từ truyền thống của Nghị viện, và hơn nữa quy trình này cho phép Nghị viện và công chúng thấy rõ “tiền đã đi đâu” nhằm đề cao tính minh bạch trong hoạt động của các cơ quan công quyền. Thêm vào đó, quy trình ngân sách như vậy còn là phương tiện dân chủ để làm tăng trách nhiệm của Chính phủ trước Nghị viện và các uỷ ban của Nghị viện. Ở mức độ tổng quát, quy trình ngân sách về cơ bản có các bước như sau:

– Chuẩn bị dự án ngân sách;

– Thông qua ngân sách tại Nghị viện;

– Thi hành ngân sách.

Trong phạm vi tìm hiểu về quy trình ngân sách ở Nghị viện, chúng ta sẽ tập trung xem xét giai đoạn (1), giai đoạn (2) và nghiên cứu về quy trình thực hiện chức năng giám sát của Nghị viện trong giai đoạn thứ (3).

2. Quyền chuẩn bị các dự án ngân sách

Đối với các dự luật thường, như đã trình bày ở phần quy trình lập pháp, có thể do nghị sĩ, hoặc Chính phủ chuẩn bị. Nhưng đối với dự án ngân sách, Chính phủ là chủ thể duy nhất có quyền soạn thảo. Quyền soạn thảo dự án ngân sách được giao cho hành pháp có tính hợp lý ở chỗ:

Thứ nhất, hành pháp là cơ quan trực tiếp thi hành các chính sách quốc gia nên dĩ nhiên hành pháp phải được xây dựng mọi chi tiết của ngân sách – là phương tiện tài chính để thi hành chương trình của mình;

Thứ hai, về phương diện kỹ thuật, với hệ thống công chức ở mọi cấp, mọi ngành, hành pháp là cơ quan có đầy đủ khả năng để tìm hiểu về nhu cầu thực tế của các cơ quan, công sở nên có thể thống kê một cách dễ dàng các con số thu chi cần thiết cho các cơ quan này. Tuy vậy, trong lịch sử, một số nước đã ghi nhận quyền này thuộc về Nghị viện. Đó là thời gian trước năm 1921 ở Hoa Kỳ, với việc tôn trọng nguyên tắc phân quyền, Nghị viện Hoa Kỳ được quyền soạn thảo các dự án ngân sách. Việc chuẩn bị dự án ngân sách được thực hiện bằng cách thông qua Bộ Tài chính, Nghị viện sẽ tập hợp nhu cầu chi tiêu của các cơ quan công quyền.

Vai trò của Bộ Tài chính chỉ là tập hợp số liệu và chuyển giao toàn bộ lên cho Nghị viện. Do vậy, ngân sách không phải là bản dự toán tổng hợp về thu, chi ngân sách mà chỉ là tổng số đơn giản của các con số theo nhu cầu riêng của các bộ. Hơn nữa, khi được gửi đến Nghị viện, bản dự toán ngân sách này lại được nghiên cứu riêng lẻ ở từng uỷ ban của mỗi viện, và quá trình này thường cho ra những kết quả hoàn toàn khác nhau. Qua thời gian, người ta nhận ra rằng các đạo luật ngân sách của Nghị viện soạn thảo đều không mạch lạc, thiếu tính thống nhất, và nhiều khi còn tạo ra những khoản kinh phí không đáng có. Sau cuộc cải cách lập pháp năm 1921, Hoa Kỳ đã ban hành Luật về Ngân sách và Kế toán (1921) trao quyền soạn thảo ngân sách cho hành pháp và cơ chế này đã chứng minh những ưu điểm của mình qua chất lượng của các bản dự toán ngân sách được Tổng thống trình lên Nghị viện hàng năm.

Một mặt ghi nhận Chính phủ là cơ quan duy nhất có quyền soạn thảo các dự án luật về ngân sách, các nước còn có quy định hạn chế kiến nghị của các nghị sĩ có liên quan đến các khoản thu, chi ngân sách mà chúng ta sẽ bàn đến ở sau. Tuy nhiên, điều này không hạn chế quyền sửa đổi của Nghị viện đối với các dự án ngân sách khi chúng được gửi đến Nghị viện.

3. Quá trình chuẩn bị dự án ngân sách

Thông thường việc lập ngân sách hàng năm có tính kế thừa từ năm này sang năm khác. Cơ sở đầu tiên để lập dự toán ngân sách năm tiếp theo thường là dựa vào ngân sách đang được thực hiện, sau đó là các dự đoán về kinh tế của đất nước trong những năm tới theo các yếu tố như tốc độ phát triển kinh tế, lạm phát, thay đổi về nhân khẩu là những yếu tố ảnh hưởng trực tiếp đến thu chi ngân sách. Chính vì tính phức tạp và đòi hỏi có sự chính xác cao nên công việc thường được chuẩn bị ở hành pháp từ rất sớm. Chẳng hạn như ở Hoa Kỳ, các cơ quan công quyền bắt đầu lập dự toán ngân sách từ mùa xuân năm này đối với những năm tài chính được bắt đầu từ tháng 10 năm sau, tức là trước khoảng 9 tháng khi dự án ngân sách được trình lên Nghị viện, trước 17 tháng khi năm ngân sách đó được bắt đầu và trước khoảng 29 tháng trước khi năm ngân sách đó kết thúc. Việc chuẩn bị các dự án ngân sách là công việc mang tính chất hành chính và thuộc riêng về cơ quan hành pháp.

Ở các nước, quá trình này có nhiều điểm giống nhau trong đó có xuất hiện vai trò nổi bật của Bộ Tài chính- là cơ quan có trách nhiệm dự toán các khoản thu ngân sách, kiến nghị sửa đổi các sắc thuế và tổng hợp nguồn chi ngân sách từ các cơ quan công quyền. Việc chuẩn bị ngân sách được bắt đầu bằng việc các bộ, các cơ quan nhà nước lập dự toán ngân sách chi tiêu của mình trong năm tài chính tiếp theo. Ở một số nước như Thụy Điển, Đan Mạch… việc dự toán ngân sách của các cơ quan công quyền có thể dài đến ba năm trong đó việc dự toán chi tiêu ngân sách trong năm đầu thường chi tiết hơn để Nghị viện quyết định, còn hai năm sau chỉ dừng ở mức giới thiệu những định hướng chung cho hoạt động dài hạn của cơ quan đó. Sau khi nhận được dự toán chi tiêu của các bộ và các cơ quan nhà nước khác, Bộ Tài chính thực hiện việc tổng hợp chúng thành một kiến nghị ngân sách của Chính phủ. Ở một số nước, thường là ở những nước theo mô hình thể chế Anh, Bộ Tài chính có vai trò rất lớn trong việc kiến nghị ngân sách.

Đối với những khoản chi tiêu của các cơ quan công quyền mà Bộ Tài chính cho là thái quá, thì Bộ trưởng Bộ Tài chính có thể mời bộ trưởng bộ có liên quan đến để xem xét sửa đổi lại. Một số nước khác, việc điều chỉnh các khoản chi tiêu của các Bộ trong giai đoạn chuẩn bị này lại thuộc về Chính phủ, Bộ Tài chính chỉ làm động tác đơn giản là tổng hợp các khoản dự chi của các Bộ để trình lên Chính phủ xem xét. Một điều đặc biệt là ở hầu hết các nước theo mô hình này, việc chuẩn bị ngân sách thường được giữ kín, chẳng hạn như ở Anh, Bộ trưởng Bộ Tài chính có trách nhiệm giữ bí mật các kiến nghị về thuế của mình cho tới ngày trình ra Nghị viện (ngày ngân sách thường là vào ngày thứ 3 trong tháng 3 hoặc tháng 4)1. Tuy nhiên, một số nước khác lại có quan điểm ngược lại.

Quá trình chuẩn bị ngân sách của các cơ quan nhà nước ở Thụy Điển là một quá trình hoàn toàn công khai mà đôi khi các cơ quan công quyền ở nước này còn sử dụng các phương tiện thông tin đại chúng như một áp lực để đòi hỏi Nghị viện chấp thuận các kế hoạch chi tiêu của mình2. Còn ở Mỹ, trước khi trình ngân sách ra Nghị viện, Văn phòng Tổng thống cũng tổ chức họp báo để giới thiệu ra công chúng kiến nghị ngân sách của Tổng thống. Riêng ở Hoa Kỳ và một số nước theo chế độ Tổng thống, việc chuẩn bị ngân sách không thuộc về Bộ tài chính mà chủ yếu do Văn phòng Điều hành và Ngân sách (Office of Management and BudgetOMB) trực thuộc Tổng thống thực hiện3. Sau khi nhận được kiến nghị ngân sách, các chuyên gia của Văn phòng Điều hành và Ngân sách sẽ tiến hành điều trần hoặc tổ chức các cuộc thảo luận để hiểu kỹ yêu cầu ngân sách của các bộ và cho phép các bộ bảo vệ kiến nghị của mình.

Cho đến tháng 11, 12, các chuyên gia của Văn phòng sẽ trình kiến nghị của mình về dự án ngân sách lên Giám đốc Văn phòng. Sau khi có được kết quả cuối cùng, Văn phòng Điều hành và Ngân sách sẽ chuyển tài liệu tới Tổng thống để Tổng thống xem xét và trình ra Nghị viện. Tài liệu này có đầy đủ các mô tả về phương pháp tài chính, các phụ lục minh hoạ cho từng khoản mục ngân sách, các chương trình tín dụng của liên bang v.v… Việc chuẩn bị ngân sách thuộc độc quyền của ngành hành pháp nhưng cũng không loại trừ hoàn toàn sự tham gia của các nghị sĩ. Trên thực tế ở một số nước, trong giai đoạn đầu của quá trình chuẩn bị ngân sách, cơ quan hành pháp cũng thường có các hoạt động tham khảo ý kiến của các nghị sĩ về dự toán ngân sách.

4. Đệ trình ngân sách

Cơ quan hành pháp có trách nhiệm chuẩn bị dự án ngân sách và cũng là cơ quan có trách nhiệm trình dự án ngân sách lên Nghị viện. Chính vì ngân sách có tính thời hạn nên hầu hết các quốc gia đều quy định cơ quan hành pháp phải đệ trình dự án ngân sách hàng năm trước một thời hạn nhất định so với thời điểm bắt đầu của năm tài chính nhằm tạo ra một khoảng thời gian đủ để Nghị viện có thể thẩm tra một cách tường tận về dự luật. Khoảng thời gian để Nghị viện xem xét ngân sách trước thời điểm năm tài chính bắt đầu thường là 2 tháng, và dài hơn có thể là 3 đến 9 tháng (Mỹ, Hàn Quốc, Tây Ban Nha…). Chẳng hạn như ở Mỹ, theo Đạo luật về ngân sách năm 1974 thì “Tổng thống phải trình ngân sách lên Nghị viện sau ngày thứ Hai đầu tiên của tháng Một, nhưng phải trước ngày thứ Hai đầu tiên của tháng Hai”. Ngoài ra, đến trước ngày 15 tháng 7 Tổng thống còn phải đệ trình tổng kết ngân sách bổ sung nhằm cung cấp thêm tài liệu cập nhật cho Nghị viện xem xét Ngân sách. Thực tế cho thấy, ngành hành pháp các nước thường ít khi vi phạm thời hạn trình các dự án luật ngân sách bởi vì muốn có ngân sách để hoạt động thì dự án ngân sách cần phải được Nghị viện thông qua. Thủ tục trình dự án ngân sách lên Nghị viện của hành pháp cũng có một số điểm khác biệt ở các nước khác nhau. Ở những nước theo chính thể nội các như ở Anh, ngân sách được trình lên Nghị viện bằng bài phát biểu của Bộ trưởng Bộ Tài chính về ngân sách trước Nghị viện. Một số nước khác thì việc gửi dự án ngân sách cũng giống như đối với các dự án thông thường khác thông qua Văn phòng Nghị viện. Các nước theo chính thể Tổng thống thì Ngân sách được trình ra Nghị viện bằng các thông điệp của Tổng thống gửi đến Nghị viện. Cũng như các dự án luật, dự án ngân sách được gửi đến Nghị viện còn phải kèm theo những tài liệu có liên quan để làm cơ sở thông tin cho các nghị sĩ thảo luận thông qua dự án. Những tài liệu này thường có liên quan đến những đánh giá việc thực hiện ngân sách trong những năm vừa qua, những dự báo về tình hình kinh tế- xã hội của đất nước trong năm tới, và những kế hoạch, quyết sách của Chính phủ.

5. Thảo luận và biểu quyết dự án ngân sách

Quy trình thảo luận và biểu quyết thông qua dự án ngân sách, về cơ bản, cũng tương tự như quy trình thông qua các dự án luật khác. Chẳng hạn như ở Anh, sau khi Bộ trưởng Bộ Tài chính đọc xong thông báo ngân sách trước Hạ viện, Hạ viện cũng sẽ tổ chức thảo luận theo tuần tự đọc lần một, đọc lần hai và đọc lần ba. Còn ở Hoa Kỳ, sau khi nhận được thông điệp của Tổng thống về ngân sách, dự án ngân sách cũng sẽ được chuyển đến các uỷ ban để các ủy ban tổ chức điều trần, ghi nhận và chuẩn bị các báo cáo trình ra Nghị viện xem xét, quyết định. Một điều lưu ý thêm là trong quá trình thông qua dự án ngân sách, Nghị viện các nước thường xem xét, thông qua các dự án ngân sách một cách chi tiết, đặc biệt là về các khoản chi (nguyên tắc biệt chi). Nguyên tắc này có nghĩa rằng Nghị viện không chỉ xem xét thông qua tổng số chi ngân sách nói chung mà xem xét cụ thể từng khoản chi một trong dự án ngân sách do Chính phủ đệ trình và một khi các khoản chi này đã được thông qua thì Chính phủ không được quyền tự động chuyển các khoản kinh phí từ khoản mục chi này sang cho khoản mục chi khác. Điều này có ý nghĩa đặc biệt quan trọng trong việc nâng cao tầm kiểm soát hoạt động của từng bộ, từng cơ quan công quyền của Nghị viện. Để xem xét chi tiết về dự án ngân sách, hầu hết Nghị viện các nước thực hiện công việc này theo hai bước. Trước hết, Nghị viện sẽ thông qua một mức ngân sách chung để làm giới hạn thảo luận về thu chi ngân sách.

Sau đó, dựa trên mức chung này, Nghị viện sẽ xem xét và thông qua cụ thể về ngân sách do cơ quan hành pháp đệ trình. Chẳng hạn như ở Mỹ, sau khi nhận được dự án ngân sách do Tổng thống đệ trình, Nghị viện sẽ dựa vào các đánh giá của Văn phòng Ngân sách Nghị viện để thảo luận và thông qua các nghị quyết về ngân sách với nội dung chủ yếu là vạch ra những giới hạn chung cùng những nguyên tắc trong quá trình thông qua ngân sách của Nghị viện. Mặc dù có nhiều điểm tương tự với quy trình lập pháp nhưng việc thảo luận và thông qua ngân sách ở Nghị viện có nhiều hạn chế so với các dự án luật thông thường khác.

Đối với các đạo luật thông thường, thẩm quyền của Nghị viện có thể nói là rất lớn. Nhưng đối với các đạo luật về ngân sách, thẩm quyền của Nghị viện có những giới hạn nhất định như giới hạn về thời gian biểu quyết, giới hạn về quyền sửa đổi nội dung thu chi của dự án ngân sách. Những giới hạn này xuất phát từ những nét đặc trưng của hoạt động thu chi ngân sách, và tương quan giữa hành pháp và lập pháp. Những hạn chế này được thể hiện ra ở mặt hình thức qua những điểm khác biệt trong quy trình lập ngân sách mà theo các chuyên gia thuộc Dự án về đổi mới quy trình ngân sách ở Nam Phi198 đã chỉ ra bao gồm:

Thứ nhất, quy trình ngân sách cho phép cơ quan lập pháp sửa đổi rất ít, thậm chí là không sửa đổi gì đối với các dự án ngân sách. Đặc biệt ở các nước theo chế độ đại nghị, là thể chế mà quyền lực của các đảng đa số có thể chi phối cả hành pháp và lập pháp, thì cơ quan hành pháp, các chính đảng có thể tạo áp lực rất lớn buộc Nghị viện phải thông qua các dự án ngân sách. Bên cạnh đó, quy trình ngân sách còn thiếu sự tham gia của các chuyên viên và các chuyên gia về ngân sách để có thể giúp Nghị viện đánh giá chính xác dự án ngân sách và đưa ra các kiến nghị sửa đổi.

Thứ hai, quy trình ngân sách thường cho phép Nghị viện xem xét, quyết định dự án ngân sách trong một khoản thời gian ngắn để đánh giá ngân sách. Chúng ta sẽ đi vào phân tích cụ thể những hạn chế này qua kinh nghiệm của Nghị viện các nước trên thế giới. Sửa đổi dự án ngân sách Mặc dù hầu hết các nước cho phép thay đổi dự án ngân sách ở Nghị viện nhưng cũng có rất nhiều điểm khác biệt về quy trình và nội dung của quyền sửa đổi này ở Nghị viện các nước.

Danh mục tài liệu tham khảo:

1. IPU (1986), Parliaments in the World 1986, Volume 2, 1993, trang 1053.

2. Torbjorn Larsson (1997), Governing Sweden, (Statskontoret), trang 91.

3. Tiền thân của Văn phòng Điều hành và Ngân sách là Văn phòng Ngân sách (Bureau of the Budget) thuộc Bộ Tài chính được thành lập theo Đạo luật Kế toán và Ngân sách năm 1921. Đến nay 1939, theo yêu cầu tập trung quyền chuẩn bị ngân sách vào tay Tổng thống, Văn phòng này được chuyển sang trực thuộc Tổng thống.

4. Xem tại: Trang thông tin điện tử http://www.internationalbudget.org