Trưng mua là biện pháp cưỡng chế buộc phải bán tài sản cho Nhà nước theo thỏa thuận giữa cơ quan nhà nước với cá nhân, tổ chức sở hữu tài sản trên cơ sở thời giá thị trường.

Trưng mua được áp dụng trong trường hợp thật cần thiết vì lí do quốc phòng, an ninh và vì lợi ích quốc gia. Việc Nhà nước thanh toán tiền mua tài sản cho cá nhân, tổ chức sở hữu tài sản là dấu hiệu đặc trưng để phân biệt trưng mua với tịch thu tài sản. Đối với tịch thu tài sản, Nhà nước không thanh toán cho người có tài sản bị tịch thu.

Thể thức trưng mua do luật định.

1. Khái niệm trưng mua, trưng dụng

– Khái niệm trưng mua, trưng dụng đã được quy định từ rất sớm trong các văn bản pháp luật nước ta. Ngay từ những ngày đầu thành lập nước, Chủ tịch Chính phủ lâm thời nước Việt Nam dân chủ cộng hoà đã quy định: “trong thời kỳ quốc gia còn cần phải bảo vệ và củng cố nền độc lập trên khắp địa hạt Việt Nam, các nhà chức trách quân sự hoặc hành chính, nếu không điều đình thoả thuận được với tư nhân thì có quyền: trưng dụng bất động sản; trưng thu hoặc trưng dụng động sản”[1].

Các Hiến pháp nước ta ở các thời kỳ đều quy định trưng mua, trưng dụng là một biện pháp cấp thiết để xây dựng và bảo vệ tổ quốc.

Theo quy định tại Điều 23 của Hiến pháp năm 1992 thì tài sản hợp pháp của cá nhân, tổ chức không bị quốc hữu hoá. Trong trường hợp thật cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh và vì lợi ích quốc gia, Nhà nước trưng mua hoặc trưng dụng có bồi thường tài sản của cá nhân hoặc tổ chức theo thời giá thị trường. Thể thức trưng mua, trưng dụng do Luật định. Như vậy, khái niệm trưng mua, trưng dụng liên quan đến một khái niệm khác cần được làm rõ là quốc hữu hoá.

– Khái niệm trưng mua, trưng dụng được đề cập đến trong một số cuốn từ điển đã được xuất bản. Theo định nghĩa trong các từ điển hiện có thì: 

“Trưng mua là việc cơ quan nhà nước buộc tư nhân phải bán cho nhà nước theo giá quy định, ví dụ: trưng mua ruộng đất của địa chủ, trưng mua lương thực” [2] hoặc “Trưng mua là việc nhà nước buộc chủ sở hữu tài sản (công dân, nông trang trong tập thể, hợp tác xã) phải bán tài sản cho nhà nước”3

Trưng dụng cũng được định nghĩa là việc cơ quan nhà nước tạm lấy đi (vật hoặc người thuộc quyền sở hữu hay quyền quản lý của tư nhân, tập thể hay cơ quan, xí nghiệp cấp dưới) để sử dụng trong một thời gian nào, một công việc nào đó, do yêu cầu đặc biệt4. Hoặc “Trưng dụng là biện pháp hành chính cho phép một cơ quan nhà nước với điều kiện có bồi thường, buộc tư nhân phải cho nhà nước sử dụng một động sản hay bất động sản trong một thời gian nhất định”5.

“Quốc hữu hoá là việc chuyển thành của nhà nước những tư liệu sản xuất chủ yếu, xí nghiệp sản xuất, đất đai của giai cấp bóc lột”6, ví dụ: quốc hữu hoá các công ty tư bản chủ nghĩa, hoặc “Quốc hữu hoá là hành động hay biện pháp của quốc gia chuyển tài sản, những tư liệu sản xuất thuộc quyền sở hữu tư nhân (ruộng đất, hầm mỏ, nhà máy, ngân hàng) thành tài sản quốc gia, thuộc quyền sở hữu nhà nước, không đền bù hoặc có đền bù”7.

Từ các định nghĩa trên có thể rút ra:

(1) Trưng mua, trưng dụng và quốc hữu hoá là những biện pháp huy động các nguồn lực vật chất bằng mệnh lệnh nhà nước.

(2) Cả ba biện pháp này được thực hiện có thể có bồi thường hoặc không có bồi thường.

(3) Trưng mua và quốc hữu hoá được thực hiện với việc chuyển quyền sở hữu sang sở hữu nhà nước nhưng trưng dụng thì không có sự chuyển quyền sở hữu tài sản.

2. Điều kiện trưng mua, trưng dụng

Việc xác định điều kiện trưng mua, trưng dụng là hết sức cần thiết. Theo chúng tôi, để xác định được điều kiện trưng mua, trưng dụng thì phải hiểu đúng quy định tại Điều 23 của Hiến pháp 1992 trong trường hợp thật cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh và vì lợi ích quốc gia. Vấn đề mấu chốt phải làm rõ ở đây thế nào là lý do quốc phòng, an ninh và lợi ích quốc gia? Tiếp đó, phải xem xét mối quan hệ giữa lý do quốc phòng, an ninh và vì lợi ích quốc gia. Điều kiện trưng mua, trưng dụng cũng phải được cụ thể hoá thành điều kiện trưng mua, điều kiện trưng dụng. Điều kiện đó cũng phải được xác định về không gian, thời gian và đối tượng tài sản bị trưng mua, trưng dụng (động sản, bất động sản, tài sản cá nhân, doanh nghiệp, nhà đầu tư trong nước và nước ngoài)

Qua nghiên cứu các quy định pháp luật hiện hành như Luật Quốc phòng, Luật An ninh quốc gia, Pháp lệnh về Tình trạng khẩn cấp, Pháp lệnh Bảo vệ công trình quốc phòng và khu quân sự, chúng ta có thể coi các trường hợp sau đây là điều kiện trưng mua, trưng dụng tài sản theo quy định của Hiến pháp:

– Đất nước trong tình trạng chiến tranh hoặc trong tình trạng khẩn cấp về quốc phòng, an ninh;

– Khi có tình huống đe dọa sự ổn định về chế độ chính trị và Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, về độc lập, chủ quyền, thống nhất, toàn vẹn lãnh thổ của Tổ quốc;

– Khi các mục tiêu công trình quan trọng về an ninh quốc gia (đối tượng, địa điểm, công trình, cơ sở về chính trị, an ninh, quốc phòng, kinh tế, khoa học – kỹ thuật, văn hoá xã hội thuộc danh mục cần được bảo vệ) bị xâm hại hoặc có nguy cơ xảy ra sự cố nghiêm trọng gây phương hại tới an ninh quốc gia. 

– Khắc phục thảm họa lớn do thiên tai, dịch bệnh gây ra. Riêng đối với trường hợp này cần phải quy định cụ thể ảnh hưởng của thiên tai, dịch bệnh đến mức độ nào để có thể coi là thảm họa lớn. Quy định như vậy để tránh tình trạng lạm dụng trưng mua, trưng dụng trong điều kiện ở nước ta thiên tai, dịch bệnh xảy ra tương đối thường xuyên.

Tất nhiên, bản thân các trường hợp nêu trên chưa thể là điều kiện đủ để thực hiện trưng mua, trưng dụng. Có một yếu tố nữa rất quan trọng không thể thiếu đã được Hiến pháp khẳng định là trường hợp thật cần thiết. Tức là không phải cứ có hoàn cảnh xảy ra như trên là trưng mua, trưng dụng ngay, mà trưng mua, trưng dụng chỉ được thực hiện khi xuất hiện trường hợp thật cần thiết, khi đã áp dụng các biện pháp cần thiết mà không có hiệu quả. Thể thức trưng mua, trưng dụng do luật định cũng là một yếu tố mang tính điều kiện để thực hiện trưng mua, trưng dụng. Một điều nữa cũng cần lưu ý là trưng mua, trưng dụng là hai biện pháp khác nhau, nên điều kiện trưng mua và điều kiện trưng dụng cũng không giống nhau, do vậy, cần phải được quy định rõ ràng.   

Từ nghiên cứu trên, có thể thấy rằng Hiến pháp 1992 quy định rất chặt chẽ điều kiện trưng mua, trưng dụng. Quy định đó nhằm mục đích vừa bảo đảm trưng mua, trưng dụng trong trường hợp thật cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh và vì lợi ích quốc gia vừa bảo đảm quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, bảo vệ tài sản hợp  pháp của người dân.

3. Đối chiếu và hướng xử lý các quy định hiện hành về trưng mua, trưng dụng

Trong hệ thống pháp luật nước ta hiện nay có rất nhiều văn bản đề cập đến trưng mua, trưng dụng. Tuy nhiên, qua nghiên cứu rà soát, chúng tôi thấy không phải tất cả các quy định này đều phù hợp với quy định tại Điều 23 của Hiến pháp.

Có thể phân loại các quy định này như sau:

3.1. Những quy định trưng mua, trưng dụng phù hợp với quy định tại Điều 23 của Hiến pháp:

Đó là những quy định trực tiếp về vấn đề này tại khoản 3 Điều 169 của Bộ luật Dân sự quy định về bảo vệ quyền sở hữu. Trong trường hợp thật cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh và vì lợi ích quốc gia, nhà nước trưng mua hoặc trưng dụng có bồi thường tài sản của cá nhân, pháp nhân hoặc chủ thể khác theo quy định của pháp luật. Vấn đề này cũng được quy định tại khoản 3 Điều 5 của Luật Doanh nghiệp quy định về bảo đảm của Nhà nước đối với doanh nghiệp và chủ sở hữu doanh nghiệp; khoản 2 Điều 6 của Luật Đầu tư quy định bảo đảm về vốn và tài sản; Điều 7 của Luật Quốc phòng và Điều 24 của Luật An ninh quốc gia; Điều 4 của Pháp lệnh về Dự bị động viên; Điều 8 của Pháp lệnh về Tình trạng khẩn cấp; khoản 2 Điều 5 của Luật Nhà ở quy định về bảo hộ quyền sở hữu nhà ở.

– Có những văn bản không quy định trực tiếp việc trưng mua, trưng dụng nhưng lại có quy định gián tiếp về vấn đề này. Ví dụ, tại khoản 2 Điều 178  của Luật Hàng không dân dụng Việt Nam quy định: người khai thác tàu bay được miễn trách nhiệm bồi thường nếu thiệt hại là hậu quả trực tiếp của chiến tranh, xung đột vũ trang hoặc tàu bay đang được cơ quan nhà nước có thẩm quyền trưng dụng; điểm c, khoản 1 Điều 115 của Bộ luật Hàng hải cho phép chấm dứt hợp đồng trong trường hợp tàu biển bị nhà nước trưng dụng; khoản 3 Điều 246 của Bộ luật này quy định người bảo hiểm không chịu trách nhiệm bảo hiểm trong trường hợp tàu biển bị nhà nước trưng mua, trưng dụng.

3.2. Những quy định trưng mua, trưng dụng không phù hợp với quy định tại Điều 23 của Hiến pháp

Là những quy định không tuân thủ các điều kiện trong trường hợp thật cần thiết vì lý do quốc phòng an ninh và vì lợi ích quốc gia cũng như điều kiện thể thức trưng mua, trưng dụng do luật định”, đó là:

– Quy định tại điểm đ, khoản 2 Điều 35 của Luật Đê điều về huy động lực lượng, vật tư phương tiện để hộ đê: “Trường hợp khẩn cấp chống lũ lụt, bão, thiên tai khác mà cần phải sử dụng đất thì Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, huyện có quyền trưng dụng đất. Việc trưng dụng đất, trả lại đất và bồi thường cho người có đất bị trưng dụng được thực hiện theo quy định của pháp luật về đất đai”;

– Quy định tại khoản 8 Điều 14 của Luật Công an nhân dân, về nhiệm vụ quyền hạn của công an nhân dân: “Trong trường hợp cần thiết, được ra quyết định hoặc kiến nghị tạm đình chỉ, đình chỉ hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân gây nguy hại đến an ninh quốc gia, trật tự an toàn xã hội và trưng dụng phương tiện giao thông, thông tin, các phương tiệnkỹ thuật khác của cơ quan, tổ chức, cá nhân và người điều khiển, sử dụng các phương tiện đó theo quy định của pháp luật”.

– Quy định tại khoản 1 Điều 270 của Bộ luật Hình sự: “Người nào chiếm dụng chỗ ở, xây dựng nhà trái phép, đã bị xử phạt hành chính về hành vi này hoặc đã bị kết án về tội này, chưa được xóa án tích mà còn vi phạm thì bị phạt cải tạo không giam giữ đến hai năm hoặc phạt tù từ ba tháng đến hai năm. Nhà ở, công trình xây dựng trái phép có thể bị dỡ bỏ, trưng mua hoặc tịch thu”. 

3.3. Hướng xử lý:

Để bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất trong hệ thống pháp luật, chúng tôi đề xuất xử lý các vấn đề trên theo hướng sau:

– Giữ các quy định về trưng mua, trưng dụng trong các văn bản hiện hành phù hợp với các điều kiện trưng mua, trưng dụng quy định tại Điều 23 của Hiến pháp.

– Sửa đổi hoặc bãi bỏ những quy định về trưng mua, trưng dụng không phù hợp với điều kiện quy định tại Điều 23 của Hiến pháp. Cụ thể là: sửa đổi các khái niệm trưng mua, trưng dụng trong các văn bản này thành các khái niệm thông thường như sử dụng, huy động; hoặc bãi bỏ các quy định đó.

– Giữ nguyên hiệu lực của các văn bản có quy định về sử dụng, huy động, điều động nhân lực, vật lực trong các trường hợp phòng, chống khắc phục thiên tai, dịch bệnh, lụt bão, phòng cháy, chữa cháy, truy bắt tội phạm v.v.. Không coi các biện pháp này là trưng mua, trưng dụng. Bởi vì đây là những khái niệm độc lập, gần giống trưng mua, trưng dụng nhưng không phải là trưng mua, trưng dụng và không thể thay thế cho nhau được.

4. Những điều cấm trong luật về trưng mua, trưng dụng

Điều 12 Luật Trưng mua, trưng dụng tài sản 2008 quy định những hành vi bị nghiêm cấm:

1. Trưng mua, trưng dụng tài sản không đúng đối tượng, điều kiện, thẩm quyền và trình tự, thủ tục theo quy định của Luật này.

2. Lợi dụng chức vụ, quyền hạn trong việc trưng mua, trưng dụng tài sản để tham ô, tham nhũng, trục lợi hoặc vì mục đích cá nhân khác.

3. Trì hoãn, từ chối hoặc chống lại việc thực hiện quyết định trưng mua, trưng dụng tài sản, quyết định huy động người vận hành, điều khiển tài sản trưng dụng.

4. Bán, trao đổi, tặng cho và các giao dịch dân sự khác làm thay đổi quyền sở hữu đối với tài sản đã có quyết định trưng mua.

5. Hủy hoại, làm thay đổi hiện trạng của tài sản đã có quyết định trưng mua, trưng dụng.

6. Cản trở hoặc xúi giục người khác cản trở việc trưng mua, trưng dụng tài sản.

7. Quản lý, sử dụng tài sản trưng mua, trưng dụng trái với quy định của pháp luật.

5. Thẩm quyền quyết định trưng mua tài sản

Điều 13 Luật Trưng mua, trưng dụng tài sản 2008 quy định Thủ tướng Chính phủ quyết định trưng mua tài sản như sau:

2. Bộ trưởng Bộ Tài chính, Bộ trưởng Bộ Quốc phòng, Bộ trưởng Bộ Công an, Bộ trưởng Bộ Giao thông vận tải, Bộ trưởng Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Bộ trưởng Bộ Y tế, Bộ trưởng Bộ Công Thương, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình quyết định trưng mua tài sản quy định tại khoản 2, khoản 3 Điều 13 của Luật này.

3. Người có thẩm quyền quy định tại khoản 1, khoản 2 Điều này không được ủy quyền hoặc phân cấp thẩm quyền quyết định trưng mua tài sản.