1. Trừng phạt kinh tế là gì?

Trừng phạt kinh tế là việc một hoặc một nhóm các quốc gia hoặc tổ chức quốc tế sử dụng hoặc đe dọa sử dụng các biện pháp kinh tế và tài chính nhằm gây nên phí tổn cho quốc gia bị trừng phạt, qua đó gây sức ép buộc quốc gia đó thực hiện những chính sách nhất định. Ví dụ, Liên minh Châu Âu đã từng đe dọa áp thuế nhập khẩu cao đối với các hàng hóa Mỹ nhập vào Châu Âu nhằm buộc chính phủ Mỹ giảm các khoản trợ cấp cho các nhà sản xuất thép nước này, vốn mang lại những lợi thế bất bình đẳng cho các nhà sản xuất thép Mỹ so với các nhà sản xuất thép Châu Âu. Trong khi đó, Mỹ và các nước phương Tây cũng áp đặt lệnh trừng phạt kinh tế với một loạt nước như Cuba, Iran, Myanmar… nhằm làm suy yếu chính quyền các nước này hoặc buộc họ tiến hành các thay đổi trong chính sách đối nội hoặc đối ngoại theo hướng nhất định.

Nhiều người cho rằng trừng phạt kinh tế là một biện pháp hòa bình và hữu hiệu nhằm thực thi luật pháp quốc tế. Theo Điều 41 của Hiến chương Liên Hiệp Quốc, Hội đồng Bảo an có thể kêu gọi các quốc gia thành viên áp dụng các biện pháp ngoài sử dụng vũ lực nhằm giúp thực thi các quyết định của Hội đồng. Nhìn chung các biện pháp trừng phạt kinh tế thường bao gồm việc cắt đứt thương mại và đầu tư, ngăn quốc gia bị trừng phạt mua hoặc bán một số mặt hàng nhất định trên thị trường thế giới. Theo đó, các biện pháp trừng phạt có thể tập trung vào một số mặt hàng nhất định, như vũ khí hay dầu lửa. Ngoài ra, các quốc gia bị trừng phạt có thể bị cắt đứt các tuyến đường không, tạm ngưng hoặc cắt đứt quan hệ ngoại giao, bị phong tỏa tài khoản quốc gia ở nước ngoài, hoặc các quan chức của chính quyền có thể bị cấm nhập cảnh vào một số quốc gia nhất định.

Các lệnh trừng phạt kinh tế có thể được tiến hành một cách đơn phương hoặc đa phương. Ví dụ Mỹ đã áp đặt các lệnh trừng phạt kinh tế đơn phương đối với Cuba, Iraq, Lybia hay Iran. Các lệnh trừng phạt đơn phương thường gây nên một số tác động cho nước ra lệnh trừng phạt cũng như nước bị trừng phạt. Ví dụ trong trường hợp Cuba, không những nền kinh tế Cuba bị ảnh hưởng tiêu cực từ lệnh trừng phạt mà một số công ty Mỹ cũng bị ảnh hưởng vì mất cơ hội đầu tư, buôn bán với Cuba vào tay các công ty đối thủ, đặc biệt là các công ty đến từ Châu Âu. Điều này bắt nguồn từ việc trong một nền kinh tế toàn cầu hóa, các quốc gia có thể dễ dàng tìm kiếm các nguồn hàng hóa nhập khẩu thay thế cho nguồn hàng đến từ quốc gia áp đặt lệnh trừng phạt. Hơn nữa, trong nhiều trường hợp, các lệnh trừng phạt đơn phương cũng khó giành được sự ủng hộ quốc tế, một yếu tố góp phần làm suy yếu tác dụng của các lệnh trừng phạt này.

Bên cạnh đó, các lệnh trừng phạt kinh tế đa phương có thể được áp đặt bởi các tổ chức quốc tế, điển hình như Liên Hiệp Quốc. Trước năm 1990, Liên Hiệp Quốc chỉ áp dụng biện pháp trừng phạt kinh tế hai lần đối với Nam Rhodesia (bây giờ là Zimbabwe) và Nam Phi, đều nhằm gây sức ép xóa bỏ chế độ apartheid ở các quốc gia này. Thực tế đáng ngạc nhiên là các lệnh trừng phạt này tương đối hiệu quả. Sau khi Chiến tranh Lạnh kết thúc, Liên Hiệp Quốc đã áp dụng một loạt lệnh trừng phạt kinh tế với hơn mười quốc gia khác nhau, tiêu biểu như Iraq (1990), Nam Tư cũ (1991), Libya, Somalia, và Liberia (1992), Haiti và Angola (1993), Rwanda (1994), Sudan và Burundi (1996), hay Sierra Leone (1997)… Tuy nhiên không phải trong mọi trường hợp các lệnh trừng phạt này đều phát huy tác dụng. Thực tế này đã làm dấy lên những tranh luận xoay quanh tính hữu ích và sự phù hợp của các biện pháp trừng phạt kinh tế.

 

2. Đặc trưng của hoạt động trừng phạt kinh tế

Thứ nhất, các biện pháp trừng phạt kinh tế có thể phản tác dụng khi giúp chính quyền các nước bị trừng phạt kích thích tinh thần dân tộc, giành được sự ủng hộ nhiều hơn của người dân, hoặc mang lại cho chính phủ các nước này một lý do biện minh cho tình trạng kém cỏi của chính quyền và sự suy yếu của nền kinh tế trong nước.

Thứ hai, các lệnh trừng phạt này chủ yếu nhắm vào giới lãnh đạo của các quốc gia bị ảnh hưởng, nhưng thực tế những người dân thường vô tội mới là đối tượng bị tác động mạnh nhất. Các biện pháp trừng phạt làm cho nền kinh tế các nước này rơi vào khó khăn, cô lập, người dân không có công ăn việc làm, các loại hàng hóa trở nên khan hiếm, đắt đỏ, thậm chí người dân có thể không mua được những loại hàng hóa thiết yếu như lương thực thực phẩm. Điều này đã làm nhiều người phản đối các biện pháp trừng phạt kinh tế do những tác động tiêu cực mà nó gây ra đối với các thường dân vô tội.

Thứ ba, các biện pháp trừng phạt kinh tế muốn có hiệu lực đầy đủ đòi hỏi phải có sự hợp tác và tự nguyện chấp hành của các quốc gia liên quan và cộng đồng quốc tế. Tuy nhiên, điều này rất khó xảy ra. Một mặt, trong nhiều trường hợp các lệnh trừng phạt được áp đặt nhằm phục vụ lợi ích một số các quốc gia, khiến cho chúng được đánh giá là thiếu công bằng và dựa trên những định kiến. Ví dụ, trong khi Iraq bị trừng phạt vì xâm lược Kuwait thì một số các quốc gia khác như Israel, Marốc hay Indonesia lại thoát được các lệnh trừng phạt khi xâm lược các nước láng giềng. Mặt khác, các lệnh trừng phạt có thể gây nên thiệt hại cho các nước khác bên ngoài quốc gia mục tiêu, đặc biệt là các quốc gia láng giềng hay các đối tác thương mại lớn của quốc gia đó khi họ bị mất thị trường xuất khẩu, nguồn thu ngân sách hay công ăn việc làm của người dân. Chính vì vậy, các lệnh trừng phạt kinh tế thường khó nhận được sự ủng hộ rộng rãi và đồng nhất của các quốc gia thành viên cộng đồng quốc tế. Ví dụ, trong khi Mỹ và các nước phương Tây áp dụng các biện pháp trừng phạt kinh tế chống lại Myanmar hay Iraq dưới thời chính quyền Saddam Hussein thì các công ty của Trung Quốc lại nhân cơ hội này để khai thác các lợi ích kinh tế ở các quốc gia này mà không gặp phải sự cạnh tranh của các công ty Mỹ và phương Tây, đồng thời khiến cho các lệnh trừng phạt kinh tế đối với Myanmar và Iraq không thể phát huy tác dụng.

Chính vì vậy có thể nói các biện pháp trừng phạt kinh tế chỉ phát huy hiệu quả cao nhất khi có được sự đồng thuận chính trị rộng rãi giữa các quốc gia và những quốc gia khác bị ảnh hưởng gián tiếp bởi lệnh trừng phạt phải được đền bù lợi ích một cách thích đáng thông qua những hình thức khác nhau. Mặt khác, nhiều nhà phê bình cho rằng thay vì tiến hành các biện pháp trừng phạt kinh tế, cộng đồng quốc tế nên khuyến khích các trao đổi kinh tế với quốc gia mục tiêu bởi các trao đổi kinh tế có thể thúc đẩy việc hình thành các hệ thống kinh tế và chính trị cởi mở hơn ở các quốc gia này. Những lập luận như vậy càng mang lại nhiều phản đối hơn đối với các lệnh trừng phạt kinh tế và cũng là một phần nguyên nhân lý giải cho sự thất bại của đa số các lệnh trừng phạt kinh tế từ trước tới nay.

 

3. Phong tỏa và chiến tranh tổng lực

Lịch sử các biện pháp trừng phạt kinh tế đã khởi đầu từ khá lâu trước thế kỷ 20, trong các cuộc chiến tranh thời Napoléon (với Cuộc phong tỏa lục địa nổi tiếng) và sau đó là sự bành trướng của chủ nghĩa đế quốc châu Âu vào thế kỷ 19. Nhưng chính trong cuộc Chiến tranh thế giới lần thứ nhất mà việc hệ thống hoá biện pháp trừng phạt mới diễn ra, dưới tác động của một quá trình động viên toàn bộ các xã hội đang tham chiến (về quân sự, kinh tế, công nghiệp, văn hoá và tư tưởng, v.v.). Đối với Mulder, nguồn gốc các biện pháp trừng phạt nằm ở sự giao nhau giữa sự toàn cầu hóa kinh tế (tạo ra điều kiện cho một quan hệ tương thuộc lớn giữa các nước, đồng thời cũng là cội nguồn tiềm tàng của các biện pháp này) và sự xuất hiện của chiến tranh tổng lực. Các biện pháp phong tỏa của Vương quốc Anh và Pháp, với sự hậu thuẫn của Hoa Kỳ, đã khiến các cường quốc trung tâm bị bóp nghẹt, bị cắt khỏi các nguồn cung ứng nguyên liệu và nguồn vốn. Chính trong nội bộ các cơ quan cấp bộ chịu trách nhiệm áp dụng lệnh phong tỏa, mà những người bảo vệ nhiệt thành nhất cho việc sử dụng các biện pháp trừng phạt, đã được tuyển dụng, ngay trong những năm đầu thời hậu chiến. Giới chuyên gia, quan chức và chính trị gia này đã nhận thức rõ những tác động đáng kể của việc ngừng buôn bán trên các cường quốc đối phương và trên người dân các nước đó. Đã có từ 300 đến 400.000 người chết vì nạn đói hoặc bệnh tật ở Trung Âu trong Chiến tranh thế giới lần thứ nhất, và gần 500.000 người chết ở các tỉnh Trung Đông của Đế chế Ottoman. “Vũ khí kinh tế”, theo cách gọi của người Pháp, “không phải là hổ giấy”: Nó làm nghèo, gây ra cảnh chết đói và tàn phá những người dân phải gánh chịu nó, đến mức các hiệp hội bảo vệ xã hội dân sự đã lên tiếng phản đối chống lại việc sử dụng không phân biệt các biện pháp đó, ngay sau khi giao tranh kết thúc.

Thế nên, câu hỏi được đặt ra là liệu các biện pháp phong tỏa, được áp dụng trong chiến tranh, có thể tiếp tục được sử dụng trong thời bình hay không, khi biết rằng ranh giới giữa chiến tranh và hòa bình vẫn là điều rất mong manh, đặc biệt ở châu Âu trong những năm 1918-1919, được đánh dấu bởi các hệ quả của cuộc cách mạng Bolshevik, các cuộc nổi dậy có cảm hứng xã hội chủ nghĩa hoặc cộng sản chủ nghĩa, và sự tan rã của các đế chế lục địa. Các kiến trúc sư hòa bình đã gặp nhau ở Paris vào nửa đầu năm 1919, muốn xây dựng một trật tự quốc tế dựa trên các cơ chế ràng buộc. Chính trong số những người theo chủ nghĩa tự do đích thực, mà ý tưởng về Hội Quốc Liên đã hình thành, một tổ chức mới được thành lập bởi Hiệp ước Versailles, với khả năng trừng phạt những nước thành viên nào vi phạm các quy tắc của luật pháp quốc tế. Về phía Anh, huân tước Robert Cecil, một người nhiệt thành bảo vệ tự do thương mại, phụ trách việc phong tỏa trong chiến tranh, đã ủng hộ giải pháp này, cũng như nhà cấp tiến-xã hội chủ nghĩa người Pháp Léon Bourgeois, người sau này được trao giải Nobel Hòa bình năm 1920.

 

4. Một vũ khí răn đe

Nhìn chung, những người ủng hộ các biện pháp trừng phạt là những người theo chủ nghĩa quốc tế tự do, những người tin vào khả năng của luật pháp quốc tế trong việc ngăn chặn xung đột, thông qua trọng tài phán xử và áp đặt các chuẩn mực phổ quát. Nhưng họ cũng cho rằng luật pháp quốc tế không thể áp dụng mà không có cơ chế cưỡng chế (enforcement mechanism). Mọi vi phạm luật pháp quốc tế, mọi cuộc tấn công vào nền an ninh tập thể, đều phải trả giá về mặt kinh tế và tài chính. Việc sử dụng các biện pháp trừng phạt hàm ý rằng không thể tiếp tục tự do buôn bán với một Nhà nước đang tiến hành chiến tranh xâm lược. Những “người theo chủ nghĩa trừng phạt”, theo như cách gọi của Mulder, không còn tin vào các tôn chỉ vì hòa bình của “thương mại mềm”.

Khi chiến tranh kết thúc, các biện pháp trừng phạt được áp dụng trong các cuộc xung đột vẫn tiếp tục có hiệu lực. Nạn đói đã hoành hành ở Áo-Hungary vào năm 1918-1919, rồi ở Nga vào đầu những năm 1920. Những người ủng hộ việc duy trì các biện pháp hạn chế kinh tế cũng ủng hộ song song việc triển khai các hoạt động nhân đạo ráo riết trong cộng đồng dân thường. Việc sử dụng kết hợp các biện pháp trừng phạt và nhân đạo diễn ra trong bối cảnh địa chính trị cực kỳ căng thẳng. Ở Hungary, những người chiến thắng trong cuộc chiến đã duy trì các biện pháp trừng phạt để làm suy yếu chính quyền cộng sản của Béla Kun, cuối cùng đã bị Romania đánh bại và buộc phải chạy trốn vào mùa hè năm 1919. Herbert Hoover, người phụ trách cơ quan Cứu trợ Hoa Kỳ, đã dần dần xa lánh ý tưởng sử dụng các biện pháp trừng phạt, mà ông nhận thấy những tác động có thể mang tính phản tác dụng, đặc biệt khi người Bolshevik dùng đó để cáo buộc Hoa Kỳ và các đồng minh đã gây ra nạn đói cho người dân Nga. Ở bên kia eo biển Manche, nhà kinh tế học John Maynard Keynes lo ngại về những tác động liên hợp của các khoản bồi thường nặng nề áp đặt lên nước Đức và của giả thuyết sử dụng các biện pháp trừng phạt kinh tế đối với sự ổn định của trật tự quốc tế mới.

Việc áp dụng các biện pháp trừng phạt kinh tế được quy định tại Điều 16 trong Hiệp ước của Hội Quốc Liên, được thông qua vào ngày 28 tháng 6 năm 1919. Nếu nguyên tắc đó được hợp thức hóa, thì mọi thứ đều để ngỏ cho việc thực thi. Người Pháp ủng hộ việc thực thi các biện pháp trừng phạt tự động trong trường hợp có chiến tranh. Quyết định của Thượng viện Hoa Kỳ không phê chuẩn Hiệp ước Versailles, dẫn đến việc Hoa Kỳ rút khỏi Hội Quốc Liên, đã làm suy yếu giả thuyết này. Nhìn chung, những người ủng hộ việc sử dụng vũ khí kinh tế, ban đầu, chỉ nghĩ đến góc độ của một biện pháp răn đe, việc đe dọa sử dụng các biện pháp trừng phạt đủ sức để ngăn chặn một Nhà nước thành viên lao vào một cuộc xung đột vũ trang. Vả lại chính về mặt này mà người ta đã gợi lại các biện pháp trừng phạt được đưa ra trong hai cuộc xung đột vào đầu những năm 1920, lần đầu là để tháo kíp nổ ý tưởng hiếu chiến mới chớm nở của Nam Tư chống lại Albania vào năm 1921, và lần sau là để ngăn chặn cuộc xung đột giữa Hy Lạp và Bulgaria vào năm 1925. Nhưng đó chỉ là các nước “hạng hai”, phải hứng chịu cơn thịnh nộ của các cường quốc mà không đe dọa đến toàn bộ trật tự quốc tế.

 

5. Các biện pháp trừng phạt, chiến tranh chinh phục và chính sách tự cung tự cấp

Cuộc Đại suy thoái và sự xoay chuyển theo hướng độc tài đi kèm với nó, ở châu Âu và châu Á, đã đẩy các biện pháp trừng phạt theo một chiều kích mới. Đó không còn là vấn đề đưa một vài nước đang thiếu tài nguyên hoặc lãnh thổ vào kỉ cương, mà là sự phản ứng đối với sự trỗi dậy toàn cầu của chủ nghĩa đế quốc và chủ nghĩa quân phiệt trong những năm 1930. Khi thương mại và hệ thống tiền tệ quốc tế bị rạn nứt, đặc biệt sau khi kết thúc chế độ bản vị vàng, các cuộc xung đột quân sự đã xuất hiện trên một phạm vi hoàn toàn khác. Cuộc xâm lược Mãn Châu của Nhật Bản, vào năm 1931, là một thử thách đầu tiên. Hội Quốc Liên đã bất lực nhìn Đại Mãn Châu Đế quốc [Manchoukouo] được thành lập dưới sự kiểm soát của Nhật Bản, cho đến khi Nhật Bản rút khỏi Hội Quốc Liên vào năm 1933. Sau rất nhiều do dự, chính quyền Mỹ cũng từ chối việc thực thi các biện pháp trừng phạt, dưới nhiệm kỳ của Tổng thống Herbert Hoover.

Lần áp dụng đầu tiên trong thực tế các biện pháp trừng phạt kinh tế đã diễn ra trong cuộc chiến do phát xít Ý tiến hành chống lại Ethiopia của Haile Selassie vào năm 1935. Cả hai nước đều là thành viên của Hội Quốc liên, cuộc chiến tranh thuộc địa do Mussolini phát động đã trực tiếp vi phạm quy định tại điều 16. Hội Quốc Liên đã cố gắng cắt đứt Italia khỏi các nguồn tài trợ bên ngoài bằng cách ngăn chặn xuất khẩu của nước này, nhưng không làm gián đoạn việc nhập khẩu dầu của nước này, một biện pháp mà Hoa Kỳ đã từ chối hỗ trợ (vào thời điểm đó, các công ty dầu mỏ của Mỹ kiểm soát 60% sản lượng dầu thế giới…). Các biện pháp trừng phạt nói trên, mặc dù là thực tế, nhưng không đủ sức để kiềm chế bạo lực xâm lược của phát xít. Ngược lại, nó có tác dụng làm cho nước Ý nhích lại gần hơn với Đức Quốc xã. Việc sử dụng các biện pháp trừng phạt, nếu không thể ngăn chặn được chiến tranh hoặc đám cháy ở châu Âu, đã thúc đẩy các quá trình chuyển đổi kinh tế đang diễn ra kể từ đầu những năm 1930. Để chống lại các biện pháp trừng phạt, chính quyền phát xít đã kêu gọi sự huy động của toàn dân, bằng cách thu mua vàng và nữ trang, tiết chế hành vi tiêu dùng và tìm kiếm các nguồn sản xuất năng lượng khác (nhưng nước Ý của Mussolini vẫn phụ thuộc mạnh vào than và dầu mà nước này phải nhập khẩu). Các chế độ độc tài và toàn trị, đứng đầu là Đức Quốc xã và Nhật Bản, đã đẩy nhanh các dự án tự cung tự cấp về kinh tế, điều khiến họ muốn nắm quyền kiểm soát các vùng lãnh thổ giàu tài nguyên nông nghiệp và khoáng sản. Được coi như là một công cụ ngoại giao, các biện pháp trừng phạt đã tái cấu hình các mối quan hệ kinh tế quốc tế.

Trong chương cuối, cuốn sách đề cập đến một khía cạnh khác của các biện pháp trừng phạt, đó là viện trợ kinh tế và tài chính dành cho các nước là nạn nhân một cuộc xâm lược. Phần “tích cực” của các biện pháp trừng phạt này, vốn được John Maynard Keynes đặc biệt ủng hộ, được cụ thể hóa trong Chiến tranh thế giới lần thứ hai, thông qua chương trình vay-cho thuê (Lend-Lease) do Hoa Kỳ thiết lập vào năm 1941. Cùng với các biện pháp trừng phạt áp đặt lên các cường quốc của phe Trục, là các khoản tín dụng được cấp cho những nước muốn mua thiết bị và đạn dược của Hoa Kỳ. Như Mulder đã chỉ ra, lịch sử các biện pháp trừng phạt không thể tách rời lịch sử các chính sách viện trợ và phát triển, vốn đã trở thành một sự được mất của cuộc tranh chấp toàn cầu trong Chiến tranh Lạnh.