Quá trình hình thành và phát triển của pháp luật tài chính đất đai

1. Giai đoạn từ năm 1987 đến năm 1993:

Sau 10 năm xây dựng chủ nghĩa xã hội theo kiểu kinh tế kế hoạch, đến năm 1986, dưới sự lãnh đạo của Đảng, đất nước ta bắt đầu công cuộc đổi mới, xoá bỏ bao cấp, chuyển sang nền kinh tế hạch toán kinh doanh. Trước tình hình đó, ngày 29 tháng 12 năm 1987, Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam đã thông qua Luật đất đai đầu tiên, đó là Luật đất đai năm 1987. Luật đất đai năm 1987 gồm 57 Điều, chia thành 6 Chương. Tuy nhiên, do được soạn thảo trong bối cảnh nước ta bắt đầu đổi mới, vừa tuyên bố xóa bỏ chế độ quan liêu bao cấp nên còn mang nặng tính chất của cơ chế đó khi soạn luật; chính vì thế Luật Đất đai năm 1987 đã bộc lộ một số tồn tại sau: 

Việc tính thuế trong giao dịch đất đai rất khó khăn vì Nhà nước chưa thừa nhận quyền sử dụng đất có giá trị; chưa quy định rõ những cơ sở pháp lý cần thiết để điều chỉnh về quan hệ đất đai trong quá trình chuyển sang nền kinh tế thị trường, trong quá trình tích tụ tập trung sản xuất trong nông nghiệp và phân công lại lao động trong nông thôn; chính sách tài chính đối với đất đai chưa rõ nét, đặc biệt là giá đất; chưa có những điều chỉnh thích đáng đối với những bất hợp lý trong những chính sách cũ, trong việc thay đổi quy hoạch. 

2. Giai đoạn từ năm 1993 đến năm 2003:

Trong giai đoạn này, sự ra đời của Hiến pháp năm 1992 đã khẳng định: “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân” [20, Điều 17], “Nhà nước thống nhất quản lý toàn bộ đất đai theo quy hoạch và pháp luật, đảm bảo sử dụng đúng mục đích và có hiệu quả” [20, Điều 18]. Để phù hợp với giai đoạn mới và thực hiện đổi mới toàn diện nền kinh tế, cụ thể hoá Hiến pháp năm 1992, khắc phục những hạn chế của Luật đất đai năm 1987, ngày 14 tháng 7 năm 1993, Quốc hội khoá IX thông qua Luật đất đai năm 1993. Luật đất đai năm 1993 gồm 89 Điều, chia thành 7 Chương. Điểm mới trong quy định của Luật đất đai năm 1993 là vấn đề giá đất và các vấn đề tài chính về đất đai được quy định một cách tương đối cụ thể và chi tiết so với trước đây. 

Vấn đề giá đất: Luật đất đai năm 1993 lần đầu tiên đề cập về vấn đề giá đất nhằm điều chỉnh mối quan hệ tài chính giữa Nhà nước và người sử dụng đất. Các quy định này được quy định tại Điều 12 – Luật đất đai năm 1993 và tại Điều 1 Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật đất đai năm 2001 và được cụ thể hóa tại Nghị định số 80/1993/NĐ–CP ngày 6/11/1993 quy định về khung giá các loại đất để “tính thuế chuyển quyền sử dụng đất, tính giá trị tài sản khi giao đất, bồi thường thiệt hại về đất khi thu hồi”. 

Vấn đề thuế sử dụng đất: Ở nước ta, hệ thống thuế thời kỳ này gồm có ba loại thuế: Thuế nhà, đất; Thuế sử dụng đất nông nghiệp và Thuế chuyển quyền sử dụng đất. 

Về tiền sử dụng đất: Trong nền kinh tế thị trường khi quyền sử dụng đất được xác định là một loại quyền tài sản, thì khi người sử dụng đất được Nhà nước giao đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất, chuyển từ thuê đất sang giao đất có thu tiền sử dụng đất, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, xây dựng khu công nghiệp, khu công nghệ cao, khu kinh tế thì họ cũng phải trả cho Nhà nước một khoản tiền sử dụng đất hay nói cách khác là thực hiện nghĩa vụ tài chính đối với Nhà nước.

Việc thu tiền sử dụng đất được thực hiện theo các quy định tại Nghị định số 89/1994/NĐ–CP (ban hành ngày 17/8/1994) về thu tiền sử dụng đất và lệ phí địa chính; Nghị định số 44/1996/NĐ–CP (ban hành ngày 03/8/1996) sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 89/1994/NĐ–CP; Điều 22a Luật đất đai sửa đổi, bổ sung năm 1998. Tuy nhiên, các quy định về thu tiền sử dụng đất theo các văn bản này còn tồn tại một số bất cập như chưa bao quát hết các đối tượng phải nộp tiền sử dụng đất; các khoản thu tiền sử dụng đất vào ngân sách còn hạn chế. Chính vì vậy, sự ra đời của Nghị định số 38/2000/NĐ–CP và Thông tư số 115/2000/TT BTC (ban hành ngày 11/12/2000) hướng dẫn thi hành Nghị định số 38/2000/NĐ–CP về thu tiền sử dụng đất đã khắc phục được những hạn chế trên. 

Vấn đề phí và lệ phí: Theo quy định của pháp luật, Nhà nước thực hiện áp dụng hai loại lệ phí trong lĩnh vực đất đai; đó là lệ phí trước bạ và lệ phí địa chính. Chế độ thu hai loại lệ phí này được quy định tại Nghị định số 176/1999/NĐ–CP ngày 21/12/1999 về lệ phí trước bạ và Nghị định số 89/1994/NĐ–CP ngày 17/8/1994 về thu tiền sử dụng đất và lệ phí địa chính. Việc ra đời các quy định về lệ phí trước bạ và lệ phí địa chính góp phần động viên làm tăng nguồn thu cho ngân sách nhà nước. 

Thời điểm Luật đất đai năm 1993 được ban hành, vấn đề tài chính đất đai đã được quy định một cách tương đối cụ thể và chi tiết hơn. Việc thừa nhận đất đai có giá trị biểu hiện ở giá đất đã đưa quyền sử dụng đất trở thành một loại tài sản đặc biệt, từ đó đã góp phần hình thành nên một loại thuế mới là thuế chuyển quyền sử dụng đất và xuất hiện các khái niệm như giao đất có thu tiền sử dụng đất và thuê đất.

Tuy nhiên, các quy định về tài chính đất đai trong Luật đất đai năm 1993 vẫn chỉ dừng lại ở những quy định trong nghĩa vụ của người sử dụng đất được ghi nhận một cách mơ hồ và không được coi trọng. Việc quản lý đất đai dựa trên các phương thức kinh tế vẫn chưa được thể hiện một cách cụ thể và hệ thống. Theo đó, các quy định về tài chính đất đai trong Luật này chưa bao quát hết các đối tượng phải thực hiện nghĩa vụ do đó khoản thu vào ngân sách nhà nước còn hạn chế. 

3. Giai đoạn từ năm 2003 đến năm 2013:

Để khắc phục những thiếu sót trong, Quốc hội đã tiến hành xây dựng Luật đất đai mới thay thế cho Luật Đất đai năm 1993. Ngày 26 tháng 12 năm 2003, tại kỳ họp thứ 4, Quốc hội khoá XI đã thông qua Luật đất đai năm 2003 gồm 7 Chương 146 Điều. Một trong những nội dung cơ bản của Luật đất đai năm 2003 là việc sửa đổi, bổ sung các quy định về giá đất và các vấn đề tài chính về đất đai cho phù hợp với thực tiễn cuộc sống và được đông đảo nhân dân đồng tình ủng hộ. Luật đất đai năm 2003 ra đời đánh dấu bước ngoặt quan trọng trong chính sách tài chính đất đai bằng hàng loạt các tư tưởng đổi mới mang tính tiến bộ, phù hợp với cơ chế thị trường.

Theo đó, Luật đất đai năm 2003 đã tách riêng một mục quy định về tài chính về đất đai và giá đất, trong đó, nổi bật là quy định tại Điều 54 khi đã liệt kê rõ ràng những nguồn thu cho ngân sách nhà nước từ đất đai. Quy định này đã tạo ra cơ sở pháp lý quan trọng trong việc thực hiện hoạt động quản lý Nhà nước thông qua biện pháp kinh tế. Ngoài ra, Luật đất đai năm 2003 còn có thêm quy định để khuyến khích những người sử dụng đất đầu tư, khai thác, tận dụng hết tiềm năng phát triển từ đất thông qua quy định miễn, giảm tiền sử dụng đất, tiền thuê đất cho một số trường hợp (Điều 60). Quy định này thể hiện rõ sự thay đổi trong công tác quản lý Nhà nước về đất đai từ mệnh lệnh hành chính sang các biện pháp kinh tế linh hoạt. 

Để bảo đảm cho Luật đất đai năm 2003 sớm đi vào cuộc sống, Thủ tướng Chính phủ đã có Chỉ thị yêu cầu các Bộ, các cơ quan hữu quan cần nhanh chóng soạn thảo và ban hành các văn bản hướng dẫn thi hành. Ngày 16/11/2004, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 188/2004/NĐ–CP về phương pháp xác định giá đất và khung giá các loại đất; ngày 03/12/2004 ban hành Nghị định số 198/2004/NĐ–CP về thu tiền sử dụng đất. Tiếp đó, Bộ Tài chính ban hành Thông tư số 114/2004/TT–BTC hướng dẫn thực hiện Nghị định số 188/2004/NĐ–CP và Thông tư số 117/2004/TT-BTC hướng dẫn thi hành Nghị định số 198/2004/NĐ–CP.

Trước đó, Tổng cục thuế (Bộ Tài chính) đã có văn bản hướng dẫn thực hiện các khoản thu về đất đai trong thời gian chưa có các Nghị định hướng dẫn thi hành các quy định về giá đất và các vấn đề tài chính về đất đai của Luật đất đai năm 2003. Sự ra đời các vấn đề về giá đất và tài chính về đất đai của Luật đất đai năm 2003 đã nhanh chóng phát huy tác dụng trong cuộc sống, góp phần kìm hãm sự tăng giá đất trên thị trường và làm giảm đáng kể tình trạng đầu cơ về đất đai nhằm mục đích kiếm lời. Tuy nhiên, Luật đất đai 2003 vẫn còn tồn tại hạn chế như việc quy định tài chính về đất đai và giá đất trong cùng một mục cũng đã khiến các quy định về tài chính đất đai còn rải rác và chưa thể hiện đúng vị trí của vấn đề này hay việc định giá đất vẫn còn lệch khá lớn so với giá đất trên thị trường. 

4. Giai đoạn từ năm 2013 đến nay:

Kế thừa các quy định của Luật đất đai năm 2003, Luật đất đai năm 2013 đã tiếp cận và thể hiện đầy đủ về vấn đề tài chính đất đai theo cơ chế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa có sự quản lý của Nhà nước, đồng thời đảm bảo quyền lợi của người sử dụng đất, quyền lợi của Nhà nước, chủ đầu tư và đảm bảo ổn định xã hội; phù hợp với quá trình thực hiện sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước. Các nội dung cụ thể như sau: 

– Về tài chính đất đai: Luật đất đai năm 2013 về cơ bản giữ nguyên như quy định hiện hành của Luật đất đai năm 2003. Tuy nhiên bằng việc luật hóa các quy định trong các văn bản dưới luật, Luật đất đai năm 2013 có bổ sung một số nội dung về căn cứ, thời điểm tính tiền sử dụng đất, tiền thuê đất; quy định về nghĩa vụ tài chính khi chuyển mục đích sử dụng đất; bổ sung việc 

miễn, giảm tiền sử dụng đất, tiền thuê đất đối với trường hợp thực hiện chính sách nhà ở, đất ở đối với người có công với nước, hộ gia đình nghèo, đồng bào dân tộc thiểu số ở vùng có điều kiện kinh tế – xã hội đặc biệt khó khăn, vùng biên giới, hải đảo; sử dụng đất sản xuất nông nghiệp đối với đồng bào dân tộc thiểu số; sử dụng đất xây dựng công trình sự nghiệp của các tổ chức sự nghiệp công; đất xây dựng kết cấu hạ tầng cảng hàng không, sân bay; đất xây dựng cơ sở, công trình cung cấp dịch vụ hàng không, về Quỹ phát triển đất. 

– Về giá đất: Luật đất đai năm 2013 đã có những quy định nhằm hoàn thiện các quy định của Luật đất đai năm 2003 trong vấn đề giá đất như: bổ sung, hoàn thiện các nguyên tắc định giá đất; bổ sung quy định về khung giá đất và bảng giá đất cho phù hợp với thực tế; bổ sung quy định về xác định giá đất cụ thể; bổ sung quy định về tư vấn giá đất. 

Có thể thấy, qua mỗi văn bản Luật đất đai, vấn đề tài chính đất đai lại ngày càng được coi trọng và dần hoàn thiện hơn về quy định. Đây là minh chứng rõ nét cho tầm quan trọng và vị trí của những quy định này trong quản lý về đất đai và bảo đảm cho việc sử dụng đất tiết kiệm, có hiệu quả đất đai trên thực tế .