1. Khái niệm pháp điển hóa
Pháp điển hóa là hình thức hệ thống hoá pháp luật trong đó, cơ quan nhà nước có thẩm quyền tập hợp, sắp xếp các quy phạm pháp luật, các chế định luật, các văn bản quy phạm pháp luật trong ngành luật theo trình tự nhất định, loại bỏ những mâu thuẫn chồng chéo, các quy định lỗi thời và bổ sung những quy định mới, từ đó, ban hành văn bản quy phạm pháp luật mới trên cơ sở kế thừa và phát triển các quy phạm pháp luật cũ mà điển hình là các bộ luật – pháp điển.
Bộ luật pháp điển hoá sẽ thay thế một loạt các văn bản quy phạm pháp luật đã lễi thời, để điều chỉnh thường là một lĩnh vực lớn các quan hệ xã hội, nâng hiệu quả điều chỉnh pháp luật lên một bước cao mới. Trong quá trình phát triển hệ thống pháp luật, ở các nước, thường có những đợt pháp điển hoá, ban hành không phải chỉ là một bộ luật mà một loạt bộ luật mới, đáp ứng yêu cầu mới điều chỉnh pháp luật của đất nước.
2. Lịch sử pháp điển hóa
Thuật ngữ Pháp điển (codification) có gốc là một từ Latin “Codex” – là sách đóng gáy – một phát minh của người La Mã nhằm thay thế cho sách ống cuộn trước đó. Như vậy, pháp điển từ thời cổ đại có nghĩa là tập hợp các văn bản pháp lý có cùng một chủ đề dưới hình thức một “Codex”- cuốn sách. Thuật ngữ pháp điển hoá cũng không còn xa lạ trong cả lý luận và thực tiễn pháp lý quốc tế. Trong ngôn ngữ tiếng Việt, “Pháp điển” là một từ Việt cũ, một danh từ dùng để chỉ một bộ luật, tương tự như chữ “Code” trong tiếng Anh. Bộ luật khác với các văn bản pháp luật khác về quy mô, tính toàn diện, tính hệ thống, tính ổn định và giá trị pháp lý cao của nó. Vì vậy, việc có được những bộ pháp điển lớn, hoàn chỉnh để có thể sử dụng lâu dài, ổn định là mong muốn của nhiều người, nhiều quốc gia. Thực tế lịch sử nhà nước và pháp luật cho thấy, ngay từ thời cổ đại, một số quốc gia trên thế giới đã xây dựng thành công những bộ luật lớn mà cho đến ngày nay vẫn được coi là di sản của văn hoá pháp lý thế giới (Bộ luật Hamurabi cách đây gần 4000 năm là một minh chứng điển hình). Xu hướng xây dựng Bộ pháp điển tiếp tục phát triển khá mạnh mẽ trong những giai đoạn tiếp theo và cho đến nay. Việt Nam cũng không phải là ngoại lệ. Như vậy, “pháp điển” cần được hiểu là bộ luật, hàm chứa trong đó hệ thống các quy phạm pháp luật do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành để điều chỉnh các quan hệ cụ thể. Theo Từ điển thuật ngữ Lý luận nhà nước và pháp luật năm 2008 thì “Pháp điển hoá là hình thức hệ thống hoá pháp luật trong đó, cơ quan nhà nước có thẩm quyền tập hợp, sắp xếp các quy phạm pháp luật, các chế định luật, các văn bản quy phạm pháp luật trong ngành luật theo trình tự nhất định, loại bỏ những mâu thuẫn chồng chéo, các quy định lỗi thời và bổ sung những quy định mới. Kết quả của pháp điển hoá là văn bản quy phạm pháp luật mới trên cơ sở kế thừa và phát triển các quy phạm pháp luật cũ mà điển hình là bộ luật”.
3. Các hình thức pháp điển hóa
Nhìn chung về cơ bản có thể chia thành hai hình thức pháp điển chính, đó là: Pháp điển về mặt nội dung và pháp điển về mặt hình thức.
Pháp điển về mặt nội dung (hay có người còn gọi theo các cách gọi khác như: Pháp điển lập pháp, pháp điển truyền thống, pháp điển có tạo ra quy phạm mới v.v….) là việc xây dựng, soạn thảo một văn bản pháp luật mới trên cơ sở rà soát, hệ thống hoá, tập hợp các quy định ở nhiều văn bản quy phạm pháp luật hiện hành vào văn bản đó với sự sửa đổi, bổ sung, điều chỉnh để phù hợp với thực tiễn. Việc xây dựng các Bộ luật của nước ta như Bộ luật hình sự, Bộ luật dân sự; Bộ luật lao động…. được thực hiện theo hình thức pháp điển này. Cách thức pháp điển này giống như hoạt động lập pháp thông thường.
Pháp điển hình thức (còn được gọi là pháp điển không làm thay đổi nội dung văn bản) là cách thức tập hợp, sắp xếp các quy phạm pháp luật đang có hiệu lực pháp luật tại nhiều văn bản khác nhau thành các bộ luật theo từng chủ đề, với bố cục logic, phù hợp, có thể kèm theo những sửa đổi, điều chỉnh cần thiết nhằm làm cho các quy định này phù hợp với nhau. Về nguyên tắc, quá trình sửa đổi, điều chỉnh trong quá trình pháp điển chỉ nhằm mục đích tạo nên sự hài hòa giữa các quy định, đảm bảo trật tự của bộ pháp điển mà không nhằm tới mục đích tạo ra những chính sách pháp luật mới và các quy định pháp luật đang có hiệu lực được tôn trọng một cách tối đa.
Về công tác pháp điển của Việt Nam, tại Điều 2 Pháp lệnh pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật quy định: “Pháp điển là việc cơ quan nhà nước rà soát, tập hợp, sắp xếp các quy phạm pháp luật đang còn hiệu lực trong các văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước ở trung ương ban hành, trừ Hiến pháp, để xây dựng Bộ pháp điển”. Như vậy, hoạt động pháp điển ở Việt Nam hiện nay là pháp điển về hình thức, theo đó cơ quan có thẩm quyền tập hợp, sắp xếp đầy đủ các quy phạm pháp luật từ cấp Thông tư trở lên đang còn hiệu lực vào Bộ pháp điển theo trật tự hợp lý và thường xuyên, kịp thời cập nhật quy phạm pháp luật mới vào Bộ pháp điển hoặc loại bỏ quy phạm pháp luật hết hiệu lực khỏi Bộ pháp điển mà chưa đặt ra việc sửa đổi, bổ sung các quy phạm pháp luật thay thế hệ thống văn bản quy phạm pháp luật hiện hành.
4. Lợi ích của pháp điển hóa
Trong những năm qua, cùng với việc đẩy mạnh tiến trình xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam XHCN, thực hiện Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 theo (Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị), Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020 (Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 của Bộ Chính trị), công tác xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đã đạt được nhiều thành tựu quan trọng. Tuy nhiên, bên cạnh đó còn nhiều vấn đề đang đặt ra như hệ thống pháp luật còn rất phức tạp, cồng kềnh, nhiều tầng nấc; số lượng văn bản quy phạm pháp luật được ban hành rất lớn và có xu hướng tiếp tục gia tăng. Trong điều kiện đó, việc xây dựng Bộ pháp điển ở Việt Nam là hết sức cần thiết, góp phần tạo bước chuyển biến mới về chất của hệ thống pháp luật, phục vụ đắc lực công cuộc đổi mới đất nước, xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam Xã hội chủ nghĩa trong bối cảnh hội nhập quốc tế ngày càng sâu rộng. Đồng thời, Bộ pháp điển góp phần nâng cao tính thống nhất, đồng bộ, tính công khai, minh bạch cũng như nâng cao sự tin tưởng của người dân, doanh nghiệp đối với hệ thống pháp luật. Cụ thể:
– Tiện lợi trong việc tìm kiếm, tra cứu, thỏa mãn nhu cầu sử dụng và tìm hiểu các quy định của pháp luật
Công tác pháp điển là việc sắp xếp các quy phạm pháp luật vào các đề mục trong các chủ đề với phạm vi nội dung được xác định rõ ràng, ổn định, có tính hệ thống cao. Theo quy định của Pháp lệnh pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật thì Bộ pháp điển của Việt Nam được cấu trúc theo chủ đề, hiện nay, Bộ pháp điển có 45 chủ đề được đánh số thứ tự từ số 1 đến số 45, trong đó, mỗi chủ đề chứa đựng các quy phạm pháp luật điều chỉnh các nhóm quan hệ xã hội nhất định được xác định theo lĩnh vực, ví dụ: Chủ đề số 1. An ninh quốc gia; chủ đề số 2. Bảo hiểm; chủ đề số 3. Bưu chính, viễn thông; chủ đề số 4. Bổ trợ tư pháp … Trong trường hợp cần thiết và phù hợp, Chính phủ quyết định bổ sung chủ đề mới theo đề nghị của Bộ trưởng Bộ Tư pháp.
Trong mỗi chủ đề có một hoặc nhiều đề mục, mỗi đề mục chứa đựng các quy phạm pháp luật điều chỉnh một nhóm quan hệ xã hội nhất định. Cấu trúc của đề mục dựa theo bố cục của văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý cao nhất điều chỉnh nhóm quan hệ xã hội thuộc nội dung của đề mục. Ngày 06/6/2014, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 843/QĐ-TTg phê duyệt danh mục các đề mục trong mỗi chủ đề và phân công cơ quan thực hiện pháp điển theo các đề mục, theo đó, Bộ pháp điển chứa đựng 265 đề mục thuộc 45 chủ đề. Trong mỗi đề mục có thể có các phần, chương, mục, điều, khoản, điểm và nội dung các quy phạm pháp luật được đưa vào bởi các văn bản sử dụng để pháp điển.
Mỗi đề mục trong Bộ pháp điển là tập hợp các quy phạm pháp luật điều chỉnh một nhóm quan hệ xã hội nhất định. Các quy phạm pháp luật này tồn tại ở nhiều văn bản khác nhau được sắp xếp theo một trật tự nhất định như: Lựa chọn, sắp xếp các điều quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành ngay sau điều được quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành. Trường hợp có nhiều điều của một văn bản cùng quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành một điều của văn bản có giá trị pháp lý cao hơn thì sắp xếp các điều này ngay sau điều được quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành lần lượt theo số thứ tự của các điều trong văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành; trường hợp một điều của văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành nhiều điều của văn bản có giá trị pháp lý cao hơn thì sắp xếp điều này ngay sau điều được quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành đầu tiên; đối với các điều còn lại thì được chỉ dẫn đến điều quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành đã được sắp xếp ở trên; trường hợp có nhiều điều của nhiều văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành một điều của văn bản có giá trị pháp lý cao hơn thì sắp xếp các điều này ngay sau điều được quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành theo thứ bậc hiệu pháp lý từ cao xuống thấp hoặc theo thứ tự về thời gian ban hành đối với các văn bản có cùng hình thức; trường hợp trong văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành có điều không hướng dẫn cụ thể điều nào của văn bản được quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành thì sắp xếp điều này ngay sau điều có nội dung liên quan nhất của văn bản được quy quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành…
Đối với các trường hợp mà quy phạm pháp luật có nội dung liên quan đến nhau nhưng lại được pháp điển ở hai vị trí cách xa nhau trong một đề mục hoặt thậm trí trong các đề mục, các chủ đề khác nhau thì được chỉ dẫn là “Điều này có nội dung liên quan đến điều …”. Với cấu trúc và tính chất của Bộ pháp điển như vậy có thể nói rằng góp phần tích cực, hiệu quả, giúp người dân, doanh nghiệp hay cơ quan nhà nước dễ dàng, thuận tiện trong tìm kiếm, tra cứu các quy phạm pháp luật đang còn hiệu lực.
– Bảo đảm tính công khai, minh bạch của hệ thống pháp luật và góp phần nâng cao sự tin tưởng của người dân vào hệ thống pháp luật
Sau khi Chính phủ thông qua từng phần của Bộ pháp điển thì kết quả đó được đăng tải và duy trì thường xuyên, liên tục trên Cổng thông tin điện tử pháp điển và được sử dụng miễn phí. Đây là Cổng thông tin độc lập, đăng tải Bộ pháp điển, do Nhà nước giữ bản quyền và giao Bộ Tư pháp thống nhất quản lý, duy trì hoạt động. Như vậy, Bộ pháp điển chính thức của Nhà nước được xây dựng và duy trì dưới hình thức là một Bộ pháp điển điện tử, đây là một hình thức tiên tiến, tiết kiệm và rất phù hợp, bảo đảm tính linh hoạt của Bộ pháp điển trước những thay đổi thường xuyên của hệ thống pháp luật trong giai đoạn phát triển như hiện nay. Bên cạnh đó, Bộ pháp điển là kết quả của việc thực hiện pháp điển trong khuôn khổ khoản 2 Điều 93 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 nên không có giá trị pháp lý thay thế các văn bản gốc được pháp điển. Tuy nhiên, do các quy phạm pháp luật được pháp điển đã được rà soát, bảo đảm còn hiệu lực và đầy đủ, lại có chỉ dẫn cụ thể nên Bộ pháp điển có tác dụng rất lớn, có giá trị sử dụng tin cậy trong áp dụng và thực hiện pháp luật. Mặt khác, Bộ pháp điển được xây dựng theo quy định của Pháp lệnh pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật là Bộ pháp điển chính thức của Nhà nước, do Nhà nước giữ bản quyền. Qua đó, Bộ pháp điển sẽ góp phần nâng cao sự tin tưởng của người dân vào hệ thống pháp luật. Điều này xuất phát từ hai yếu tố cơ bản: (1) Bộ pháp điển chỉ bao gồm các quy định do cơ quan nhà nước ở trung ương ban hành đang có hiệu lực, do đó, người dân có thể tin tưởng rằng tất cả các quy định do cơ quan nhà nước ở trung ương ban hành đang có hiệu lực đều nằm trong Bộ pháp điển; (2) khi cần tìm hiểu để áp dụng pháp luật trong một lĩnh vực nhất định, về cơ bản, người dân chỉ cần tìm hiểu các quy định trong các chủ đề, đề mục nhất định của Bộ pháp điển. Qua đó, Bộ pháp điển góp phần bảo đảm tính công khai, minh bạch của hệ thống pháp luật cũng như góp phần nâng cao sự tin tưởng của người dân vào hệ thống pháp luật.
– Pháp điển góp phần nâng cao tính thống nhất, tính đồng bộ của hệ thống quy phạm pháp luật
Các quy phạm pháp luật từ cấp Thông tư trở lên đang còn hiệu lực (trừ Hiến pháp và các quy định thuộc về bí mật nhà nước) được thực hiện pháp điển theo một quy trình nhất định, bảo đảm các quy phạm pháp luật đang có hiệu lực phải được tập hợp đầy đủ, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, thống nhất, phù hợp, từ đó phát hiện những quy định trái pháp luật, mâu thuẫn, chồng chéo, không phù hợp để có các biện pháp xử lý kịp thời. Như vậy, có thể nói rằng, kết quả pháp điển các đề mục, các chủ đề trong Bộ pháp điển giúp cơ quan lập pháp, cơ quan soạn thảo có cái nhìn tổng thể, toàn diện về thực trạng hệ thống pháp luật hiện nay, từ đó các điều luật được xây dựng sẽ phù hợp và thống nhất với các quy định trong hệ thống pháp luật, hạn chế được trường hợp các văn bản hướng dẫn thi hành trái với quy định của cấp trên, mâu thuẫn, chồng chéo với các quy định của pháp luật khác.
Đồng thời, khi thực hiện pháp điển sẽ dễ nhận ra những quy định mâu thuẫn, chồng chéo, không còn phù hợp và thậm chí là trái pháp luật sẽ được sàng lọc và xử lý kịp thời. Tại Điều Nghị định số 63/2013/NĐ-CP của Chính phủ quy định việc “Xử lý, kiến nghị xử lý các quy phạm pháp luật mâu thuẫn, chồng chéo hoặc không còn phù hợp với thực tế: Trường hợp phát hiện có quy phạm pháp luật mâu thuẫn, chồng chéo hoặc không còn phù hợp với thực tế trong văn bản do mình ban hành hoặc trong văn bản liên tịch do mình chủ trì soạn thảo, thì cơ quan thực hiện pháp điển xử lý theo quy định của pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật trước khi sắp xếp các quy phạm pháp luật vào đề mục; Trường hợp phát hiện có quy phạm pháp luật mâu thuẫn, chồng chéo hoặc không còn phù hợp với thực tế trong các văn bản không thuộc trường hợp quy định tại Khoản 1 Điều này thì cơ quan thực hiện pháp điển vẫn tiến hành việc pháp điển, đồng thời kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý các quy phạm pháp luật mâu thuẫn, chồng chéo hoặc không còn phù hợp với thực tế theo quy định của pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật”. Như vậy, công tác pháp điển góp phần tích cực trong việc bảo đảm tính thống nhất, tính đồng bộ của hệ thống quy phạm pháp luật từ cấp Thông tư trở lên.
– Pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật tạo thuận lợi trong quá trình xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật
Thực trạng hiện nay một văn bản quy phạm pháp luật của cấp trên ban hành kèm theo rất nhiều văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành của cơ quan có thẩm quyền ở cấp dưới đã làm cho hệ thống pháp luật trở nên quá đồ sộ, chưa kể đến việc các cơ quan hành pháp thường xuyên ban hành các văn bản để thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước của mình. Với một lượng lớn các chủ thể có thẩm quyền ban hành văn bản pháp quy như trên tương ứng với các hình thức văn bản nhất định, chúng ta đang phải đối mặt với tình trạng lạm phát văn bản dẫn đến hệ quả của tình trạng mâu thuẫn, chồng chéo, không phù hợp giữa các văn bản là điều không tránh khỏi. Thậm chí có cả những khoảng trống các quan hệ xã hội chưa có các quy phạm pháp luật quy định, điều chỉnh. Thông qua việc pháp điển, việc sắp xếp các quy phạm pháp luật có nội dung liên quan đến nhau vào một chỗ góp phần chỉ ra những quy định mâu thuẫn, chồng chéo, không phù hợp để cơ quan nhà nước kịp thời ban hành văn bản quy phạm pháp luật khác để sửa đổi, bổ sung, thay thế, hủy bỏ, bãi bỏ cho phù hợp cũng như kịp thời ban hành văn bản mới để quy định, điều chỉnh các quan hệ xã hội cần điều nhỉnh nhưng chưa có quy phạm pháp luật nào quy định. Do đó, từ kết quả pháp điển các đề mục, các chủ đề trong Bộ pháp điển sẽ giúp hoạt động lập quy được thực hiện nhanh chóng, kịp thời, đáp ứng yêu cầu điều chỉnh của các quan hệ xã hội; đồng thời đảm bảo sự phù hợp với các văn bản của cấp trên và và các văn bản của cơ quan quản lý về lĩnh vực đó.
Ngoài ra, khi tất cả các quy phạm pháp luật đã được sắp xếp một cách hệ thống trong Bộ pháp điển thì việc sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành mới các quy định sẽ được thực hiện một cách dễ dàng hơn trên cơ sở các quy định trong Bộ pháp điển mà không phải tiến hành rà soát, kiểm tra các văn bản phân tán trong hệ thống pháp luật như hiện nay.
5.Tình hình xây dựng Bộ pháp điển của Việt Nam
Ngày 16/4/2012, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã thông qua Pháp lệnh pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật, tạo cơ sở pháp lý nền tảng cho công tác xây dựng Bộ pháp điển của Nhà nước. Hiện nay, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành Pháp lệnh pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật về cơ bản đã đầy đủ, bảo đảm cho công tác xây dựng Bộ pháp điển. Theo Đề án xây dựng Bộ pháp điển đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt (Quyết định số 1267/QĐ-TTg ngày 29/7/2014 của Thủ tướng Chính phủ), Bộ Pháp điển có lộ trình xây dựng trong 10 năm từ 2014 đến 2023 và chia thành ba giai đoạn: Giai đoạn 1 (2014 – 2017) hoàn thành 22 đề mục; Giai đoạn 2 (2018 – 2020) hoàn thành 144 đề mục và Giai đoạn 3 (2021 – 2023) hoàn thành 99 đề mục.
Trên tinh thần thực hiện pháp điển sớm các đề mục có hệ thống văn bản thuộc nội dung đề mục có tính ổn định, liên quan đến quyền lợi của cá nhân doanh nghiệp, một số bộ, ngành đã đưa vào Kế hoạch chung thực hiện pháp điển và hoàn thành trước thời hạn (trước năm 2018) với 96/243 đề mục, nâng tổng số đề mục phải hoàn thành trước năm 2018 lên 118 đề mục. Thực tiễn hiện nay, mới chỉ có 20 đề mục đã pháp điển và thẩm định xong, 38 đề mục đang được triển khai thực hiện, 60 đề mục mới chỉ ở bước đầu là rà soát, xác định văn bản sử dụng để pháp điển vào đề mục. Do đó, có thể thấy khối lượng công việc trong năm 2016 và 2017 là rất lớn, các bộ, ngành phải tập trung triển khai và hoàn thiện 98 đề mục để bảo đảm tiến độ theo kế hoạch đã đề ra cũng như lộ trình theo Đề án xây dựng Bộ pháp điển. Như vậy, công tác xây dựng Bộ pháp điển vẫn còn một chặng đường dài với khối lượng công việc tương đối lớn nhưng với sự quyết tâm của các bộ, ngành và tiến độ thực hiện pháp điển như hiện nay thì Bộ pháp điển có thể sẽ được hoàn thành trước thời hạn.
Luật LVN Group (tổng hợp & phân tích)