Phân định giữa hành chính và chính trị, giữa hoạch định chính sách và thực thi chính sách
Việc phân định hành chính và chính trị được coi như nội dung cơ bản trong cải cách hành chính ở các quốc gia châu Âu. Đó là sự phân tách giữa hoạch định và đánh giá chính sách – vốn là công việc chính trị của các bộ trưởng – với việc thực hiện thông qua gửi tới các dịch vụ bởi các công chức được thụ hưởng quyền tự chủ đáng kể từ bộ, ngành phụ trách và bộ tài chính. Và để thực hiện chính sách, thường có một hệ thống đơn vị được lập ra, chịu trách nhiệm trong thực thi chính sách. Hiện nay, xu hướng phân tách giữa hành chính và chính trị có sự khác biệt giữa nhóm quốc gia Anglo-Saxon và châu Âu lục địa, mà các quốc gia như Vương quốc Anh, Mỹ là ví dụ điển hình.
Ở Vương quốc Anh, bắt đầu từ chương trình “Next Step” – tái cấu trúc hành chính công nổi tiếng từ những năm 1988-1995. Ở Mỹ xuất hiện những đơn vị có thẩm quyền mạnh được tổ chức và hoạt động theo Đạo luật về Hiệu suất và Kết quả hành chính năm 1993. Các đơn vị này được quyền tự quy định quy chế hoạt động, quy định trách nhiệm trong theo đuổi mục tiêu và tự thực thi các công cụ giám sát, đánh giá hàng ngày. Căn cứ, Bộ Lao động của Mỹ là đơn vị vận hành theo Đạo luật về Hiệu suất và Kết quả hành chính, có thể hình dung về cách đặt ra mục tiêu, chỉ số và kết quả thu được. Ví dụ: với mục tiêu giảm thiểu số ngày nghỉ do tai nạn lao động thì chỉ số là số ngày nghỉ, kết quả thu được là năm 2002 đã giảm 2% so với năm 2001. Với mục tiêu cải thiện quyền truy cập các dữ liệu trên mạng với chỉ số đặt ra là tăng 5% số người truy cập website, giảm 5% số lần nhấp chuột để đạt thông tin cần thiết, tăng chỉ số hài lòng của người sử dụng trang web thì các mục tiêu này đã hoàn toàn đạt được vào năm 2000(1).
Không chỉ các quốc gia có truyền thống tự do như các nước Anglo-Saxon mới sử dụng đến mô hình các đơn vị thực thi, mà ngay cả các quốc gia châu Âu, nơi có truyền thống dân chủ – xã hội cũng sử dụng mô hình này. Ví dụ, Vương quốc Na Uy đã tạo lập một hệ thống đơn vị gọi là “Ban chỉ đạo”. Các ban chỉ đạo là những tổ chức độc lập đặt dưới sự lãnh đạo của một bộ; một số có chi nhánh ở địa phương để đảm nhiệm việc thực thi các chính sách công, trong khi các bộ với số biên chế rất ít cho nên chỉ tập trung vào công việc thiết kế và đánh giá chính sách. Có thể khái quát đây là mô hình tách bạch giữa đơn vị ban hành chính sách, pháp luật và đơn vị thực thi chính sách, pháp luật để không còn tình trạng “vừa đá bóng, vừa thổi còi”.
Đưa nền hành chính gần với người dân
Đưa nền hành chính lại gần với người dân được các nước châu Âu thực hiện bằng nhiều cách như phi tập trung hóa, giảm bớt tính quan liêu của bộ máy công quyền; hoặc đơn giản hóa, cắt giảm thủ tục hành chính (TTHC); hoặc áp dụng mô hình chính quyền điện tử.
Thứ nhất, xu hướng phi tập trung hóa: là việc tổ chức lại các đơn vị Trung ương thành các dịch vụ chuyên môn hóa và gần dân hơn. Nền hành chính ở các nước châu Âu thường có xu hướng tập trung, bởi vậy việc đưa hành chính lại gần với người dân có ý nghĩa cần thiết trong CCHC. Căn cứ, trong những năm gần đây, Chính phủ Pháp đã đề xuất và được Nghị viện thông qua những cải cách liên quan đến Hội đồng kinh tế – xã hội và môi trường (trước trực thuộc Chính phủ), nay trở thành một tổ chức phi chính phủ và số lượng thành viên cũng giảm xuống một nửa, có chức năng tổ chức các cuộc tham vấn giữa công dân và các chuyên gia về các dự án liên quan đến tương lai của đất nước. Đến năm 2021, một đạo luật đã đổi Hội đồng kinh tế – xã hội và môi trường thành Hội đồng phụ trách về sự tham gia của người dân.
Thứ hai, chính quyền điện tử: chính quyền điện tử là xu hướng CCHC được tiến hành từ nhiều năm trước ở các quốc gia phát triển. Ở Hà Lan, từ những năm 2000, tất cả các đơn vị hành chính đều có trang web riêng, dịch vụ hành chính công được thực thi trực tuyến theo bốn mức độ khác nhau: mức độ 1 – gửi tới thông tin; mức độ 2 – in được biểu mẫu trên mạng; mức độ 3 – có thể thực hiện các tính toán trên mạng như tính thuế; mức độ 4 – có thể cấp phép hay thực hiện một dịch vụ công hoàn chỉnh trên mạng. Tuy nhiên, ở thời gian đó, chỉ ở cấp xã mới có thể thực hiện được cả 04 mức độ dịch vụ hành chính công trực tuyến kể trên(7).
Ở Đan Mạch, từ những năm 1998 đã có dự án với tên gọi “phục vụ và đoàn kết” nhằm tạo điều kiện cho những phản hồi rộng rãi và phong phú liên quan đến cải cách ở khu vực công. Mạng lưới internet được thiết lập trong dự án này giữ vai trò cần thiết trong phân tích, đánh giá hay thảo luận trên mạng. Từ mạng điện tử có thể tính toán các chỉ số về chi phí, hiệu quả hành chính. Mạng internet cũng cho phép sự tham gia rộng rãi của công chúng bao gồm không chỉ các đại biểu Quốc hội, đại biểu dân cử hay các công chức cao cấp mà cả các sinh viên hoặc tất cả dân cư mong muốn tham gia.
Tăng cường trách nhiệm thủ trưởng các đơn vị hành chính cấp cao
Ở các quốc gia theo chính thể cộng hòa nghị viện và lưỡng tính thường có một nội các mạnh với các bộ trưởng nhiều quyền uy hơn là các đồng nghiệp của họ trong chính thể cộng hòa tổng thống. Tuy nhiên, trong trường hợp này thì quyền lực và trách nhiệm luôn thuộc về Thủ tướng – người đứng đầu Chính phủ, thể hiện qua việc các bộ trưởng chịu trách nhiệm cá nhân trước Thủ tướng và cùng chịu trách nhiệm tập thể trước Quốc hội. Ở Đức, Thủ tướng quyết định số bộ trưởng, đề nghị Tổng thống phê chuẩn bộ trưởng không phải thông qua Quốc hội.
Sự tập trung quyền hành pháp vào người đứng đầu chính phủ cũng thể hiện rõ trong mô hình lưỡng tính, khi có sự chia sẻ quyền hành pháp giữa người đứng đầu quốc gia và người đứng đầu chính phủ thì quyền hành pháp vẫn tập trung vào thủ tướng chứ không phải là các bộ trưởng, cụ thể là:
Thứ nhất, quyền lập quy của các bộ trưởng rất hạn chế. Ở Cộng hòa Pháp thẩm quyền lập quy thuộc về Thủ tướng, các bộ trưởng chỉ có quyền lập quy khi có một nghị định phân bổ ngân sách hoặc một văn bản quy phạm pháp luật khác có quy định về vấn đề này. Mặt khác, bộ trưởng có thẩm quyền ban hành các quy định liên quan tới tổ chức công tác nội bộ trong ngành, thường dưới cách thức thông tư hoặc chỉ thị. Số lượng văn bản quy phạm mà bộ trưởng ban hành thường rất ít và chịu sự ràng buộc từ Tham chính viện với cơ chế tiền kiểm, nhằm đảm bảo các văn bản đó phải thỏa mãn hai điều kiện: văn bản phải xuất phát từ nhu cầu của ngành và chỉ được áp dụng đối với những người liên quan đến ngành mình phụ trách, thường là người trong ngành hoặc là người sử dụng dịch vụ công; văn bản không được lấn sân sang lĩnh vực thẩm quyền của bộ trưởng khác.
Thứ hai, các bộ trưởng chịu trách nhiệm liên đới, thể hiện rõ thông qua chế định “tiếp ký”: khi ban hành văn bản pháp luật điều chỉnh về một lĩnh vực chung thì nhiều bộ trưởng có liên quan cùng ký văn bản. Điều này thể hiện tính chất phối hợp công tác của các bộ, với mục tiêu cao nhất là bảo đảm cho hoạt động của Chính phủ có hiệu quả thực sự.
Thứ ba, trong chính thể lưỡng tính như ở Pháp có sự phân chia quyền hành pháp giữa Tổng thống và Thủ tướng, trong đó Thủ tướng – người đứng đầu nội các sẽ là người có ưu thế trong nắm quyền hành pháp. Sở dĩ quyền hạn của Tổng thống Pháp được tăng cường sang mảng hành pháp có nguyên nhân từ những sửa đổi mang dấu ấn lịch sử. Năm 1962, Pháp sửa đổi Hiến pháp theo hướng đề cao vị thế của nguyên thủ quốc gia (Tổng thống) bằng việc cho phép Tổng thống được bầu ra theo phổ thông đầu phiếu. Quan sát chung thì các công việc hành chính cơ bản vẫn thuộc về Thủ tướng – người đứng đầu nội các. Hầu hết các hoạt động của Chính phủ được thực thi với Thủ tướng do hai bộ máy liên kết chặt chẽ: Văn phòng Thủ tướng lớn hơn nhiều so với Tổng Thư ký của Tổng thống; Ban Tổng thư ký của Chính phủ là đơn vị đảm bảo hậu cần và điều hòa hoạt động của hệ thống. Tổng thống không can thiệp các công việc liên bộ. Bởi vậy, quyền hành pháp dù danh nghĩa là “chia sẻ” nhưng cơ bản thuộc về Thủ tướng.
Quản lý theo kết quả
Công tác CCHC luôn đi liền với cải cách ngân sách và tài chính, điều này tạo nên tính chất thực dụng của cải cách. Vương quốc Hà Lan đã đưa ra bộ chỉ số hoạt động như là nghĩa vụ, áp dụng cho các bộ và các đơn vị hành chính cấp dưới, qua đó đánh giá chính sách công. Bộ tiêu chí này được quy định trong Luật Tài chính nhà nước năm 1976 và được sửa đổi các năm sau đó. Mục 7 của Luật này quy định: các tài liệu giải trình kèm theo luật tài chính phải bao gồm cho mỗi phần ngân sách… những yếu tố tính toán cho mỗi khoản chi cũng như tất cả các thông tin về hoạt động trong lĩnh vực hay kết quả dự kiến. Những thông tin này phải được gửi tới ngay trong năm đó và những kết quả của năm trước(8). Dù việc thực hiện chưa đem lại kết quả đồng đều nhưng tạo cơ sở cho các cải cách tài chính khác. Năm 1994, Hà Lan đưa ra mức trần hàng năm về chi tiêu, phân cấp việc thỏa thuận lương, các chỉ số đo đếm kết quả, chú trọng nhiều hơn đến hiệu quả trong đãi ngộ công chức. Việc cải cách này đã tạo nên một “văn hóa kết quả”, tức là hoạt động và việc đánh giá hoạt động công chức chủ yếu dựa trên kết quả, nâng cao sự hiểu biết về công vụ dựa trên chi phí và chất lượng dịch vụ. Một đơn vị trực thuộc Bộ Tài chính có nhiệm vụ đánh giá sự vận hành của các đơn vị trong bộ và của đơn vị hành chính trung ương. Với vai trò kiểm soát các công cụ ngân sách, đơn vị này cũng có nhiệm vụ đánh giá hiệu lực và hiệu quả của hoạt động hành chính.
Cải cách công vụ, công chức
Ở các quốc gia châu Âu, khái niệm công vụ, công chức cũng có những phạm vi khác nhau. Mặt khác, trong một quốc gia thì phạm vi công chức cũng có sự khác biệt. Ví dụ ở Hà Lan, nếu chỉ tính những người công tác tại các đơn vị hành chính như văn phòng bộ, tại các tỉnh, xã thì công chức chiếm khoảng 3,4% dân số; nếu tính tất cả những người công tác ở khu vực công, như thẩm phán, quân nhân, các giảng viên và nhân sự công tác trong các đơn vị được lập ra năm 1994 thì chiếm khoảng 11,4% dân số; nếu dùng để chỉ tất cả những người và đơn vị được hưởng ngân sách công để cung ứng các dịch vụ công thì công chức chiếm đến 26% dân số(13). Ở New Zealand, khái niệm công chức không bao hàm các quân nhân, cảnh sát, nhân sự công tác tại đơn vị của Quốc hội. Ở Hà Lan, khái niệm công vụ khá linh hoạt, do không có định nghĩa rõ ràng trong pháp luật và không tạo quy chế pháp lý riêng cho công chức. Ở Thụy Sĩ, khái niệm công chức được hiểu rất hẹp, là những người được tuyển dụng thông qua thi tuyển và có vị trí chức nghiệp ổn định, nhưng chỉ giới hạn trong những nhân sự ở đơn vị hành chính trung ương, đặc biệt ở Bộ Ngoại giao…
Tuy có nội hàm, phạm vi khác nhau nhưng có một xu hướng chung ở cải cách công vụ trong các quốc gia châu Âu, đó là: sự mềm hóa phương thức quản lý công chức. Ở New Zealand, ranh giới giữa công và tư trong quy chế công vụ dần bị xóa nhòa: có đến 42% công chức công tác theo quy chế hợp đồng có thời hạn xác định, tăng so với 5 năm về trước (chỉ có 17%). Ở Hà Lan, công chức có quy chế gần như hợp đồng lao động của khu vực tư, dù họ cũng được hưởng về mặt lý thuyết là quy chế công vụ suốt đời và một số bảo đảm công vụ đặc thù.