Chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở là gì?

Trên thực tế, chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở là điều khó tránh khỏi do nhu cầu sử dụng đất ở ngày càng tăng bởi tỷ lệ gia tăng dân số ngày càng cao. Khái niệm chuyển đổi mục đích sử dụng đất nói chung và chuyển đổi đất nông nghiệp sang đất ở nói riêng được sử dụng khá phổ biến trong đời sống xã hội tuy nhiên chưa được công nhận trong các văn bản pháp luật đất đai. Để có thể hiểu thế nào là chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở thì trước hết phải giải mã nội hàm khái niệm chuyển mục đích sử dụng đất; bởi lẽ, chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở là trường hợp cụ thể của chuyển mục đích sử dụng đất.

Khái niệm này chưa được ghi nhận rõ ràng trong Luật Đất đai năm 1987 và sau đó dần được đề cập đến sâu hơn trong Luật Đất đai năm 1993, Luật Đất đai năm 2003, Luật Đất đai năm 2013. Cụ thể, Luật Đất đai năm 1987 đề cập đến chuyển đổi mục đích sử dụng đất gián tiếp tại Điều 12 về việc quyết định giao đất căn cứ vào kế hoạch hàng năm chuyển loại đất từ mục đích sử dụng này sang mục đích sử dụng khác được cơ quan nhà nước có thẩm quyền xét duyệt.

Khi Luật Đất đai năm 1993 ra đời cũng chưa đưa ra khái niệm về chuyển đổi mục đích sử dụng đất một cách rõ ràng. Tiếp đó, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai năm 2001 bổ sung Điều 24a, 24b về các trường hợp cho phép chuyển mục đích sử dụng đất và thẩm quyền cho phép chuyển đổi mục đích sử dụng đất của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền.

Trong phần giải thích thuật ngữ tại Điều 3 Luật Đất đai năm 2003 cũng không giải thích thế nào là chuyển đổi mục đích sử dụng đất cho đến Luật Đất đai năm 2013 cũng vậy. Như vậy, xét về mặt học thuật, khái niệm chuyển mục đích sử dụng đất nói chung và chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở nói riêng chưa được pháp luật đất đai hiện hành giải thích chính thức.

Đây là một hạn chế bởi nếu không có một cách hiểu thống nhất về khái niệm chuyển đổi mục đích sử dụng đất nói chung và chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở nói riêng sẽ tiềm ẩn các nguy cơ dẫn đến việc áp dụng không thống nhất trên thực tế trong việc thực hiện pháp luật đất đại. Để khắc phục khuyết điểm này, luận văn tiếp cận xây dựng khái niệm chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở từ các khái niệm mục đích sử dụng đất, chuyển đổi mục đích sử dụng đất, như sau:

Theo Từ điển Luật học (2006): “Mục đích sử dụng đất là cách thức mà Nhà nước phân loại đất đai và yêu cầu người quản lý phải tuân thủ các quy định khi giao đất, cho thuê đất, cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất…, người sử dụng đất có nghĩa vụ phải sử dụng đúng mục đích đất được giao ghi trong quyết định giao đất, cho thuê đất” 

Tuy nhiên, pháp luật đất đai hiện hành không định nghĩa cụ thể thế nào là mục đích sử dụng đất. Thông tư số 27/2018/TT-BTNMT ngày 14/12/2018 của Bộ Tài nguyên và Môi trường (Bộ TN&MT) giải thích mục đích sử dụng đất bằng cách căn cứ vào 3 nhóm đất, 19 loại đất được quy định tại Điều 10 Luật Đất đai năm 2013 để xác định 61 loại đất cụ thể nhằm làm rõ phạm vi sử dụng của từng loại đất.

Thông qua các quy định của pháp luật về phân loại đất, chế độ sử dụng đất, quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất, có thể hiểu mục đích sử dụng đất là mục đích mà cơ quan nhà nước có thẩm quyền xác định cho một thửa đất cụ thể làm căn cứ để Nhà nước thực hiện các mục tiêu quản lý đất đai, đồng thời để người sử dụng đất có thể sử dụng và khai thác công dụng của thửa đất trong giới hạn của mục đích sử dụng đất nhằm thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế – xã hội.

Trên thực tế, việc chuyển mục đích sử dụng đất đưa đến thửa đất được chuyển từ nhóm đất này sang nhóm đất khác, ví dụ, chuyển đất nông nghiệp thành đất phi nông nghiệp…Từ góc độ pháp lý, chuyển đổi mục đích sử dụng đất có thể được phân biệt qua 2 nhóm hành vi: Chuyển đổi mục đích sử dụng đất hợp pháp và chuyển mục đích sử dụng đất bất hợp pháp (chuyển mục đích sử dụng đất trái phép).

Như vậy, qua một số phân tích trên có thể hiểu khái niệm chuyển mục đích sử dụng đất là sự thay đổi mục đích sử dụng đất ban đầu được ghi nhận trong quyết định giao đất, cho thuê đất, công nhận mục đích sử dụng đất của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền theo đúng căn cứ, điều kiện, thẩm quyền, trình tự, thủ tục do pháp luật quy định nhằm đáp ứng nhu cầu của người sử dụng đất trong quá trình sử dụng đất. 

Căn cứ vào các khái niệm mục đích sử dụng đất, chuyển đổi mục đích sử dụng đất nói chung nêu trên và nội dung các quy định pháp luật hiện hành về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở có thể hiểu Chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở là việc thay đổi mục đích sử dụng đất ban đầu được xác định trong quyết định giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất của Nhà nước từ đất nông nghiệp sang đất ở theo đúng các quy định của pháp luật. b) Đặc điểm chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở 

Chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở dựa trên chế độ đất đai là sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện làm chủ sở hữu và là một nội dung của quản lý nhà nước về đất đai. Điều này thể hiện:

Một là, chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở dựa trên chế độ sở hữu toàn dân về đất đai do Nhà nước đại diện chủ sở hữu. Nghĩa là không phải bất cứ cơ quan nhà nước nào cũng có thẩm quyền cho phép người sử dụng đất được chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở mà chỉ cơ quan nhà nước có thẩm quyền mới được phép thực hiện việc này.

Hai là, chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở là một trong những phương thức thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đại của Nhà nước. Bởi chỉ có chủ sở hữu mới được phép quyết định số phận pháp lý của đất thông qua việc giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất (QSDĐ), thu hồi đất và chuyển mục đích sử dụng đất … .

Ba là, chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở là một nội dung quản lý nhà nước về đất đai. Nghĩa là việc cho phép chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở do cơ quan quản lý đất đai thực hiện. Kết quả của chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở được ghi nhận trong hồ sơ địa chính, sổ sách địa chính …

Chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở vừa mang quan hệ hành chính vừa có một số yếu tố dân sự.

Quan hệ hành chính về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở thể hiện ở mối quan hệ giữa cơ quan quản lý đất đai với người sử dụng đất trong việc cho phép chuyển đổi mục đích sử dụng đất; đăng ký đất đai vào sổ địa chính… Đây là mối quan hệ bất bình đẳng giữa các bên. Có nghĩa là việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở có được thực hiện trên thực tế hay không phụ thuộc chủ yếu vào cơ quan nhà nước có thẩm quyền.

Người sử dụng đất khi chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở phải tuân thủ điều kiện, trình tự, thủ tục, hồ sơ, … do Nhà nước quy định. Chủ thể quyết định việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở là cơ quan nhà nước quản lý đất đai. Hình thức pháp lý cho phép chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở là quyết định hành chính của cơ quan quản lý đất đai.

Quan hệ dân sự về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở thể hiện quyền của người sử dụng đất. Có nghĩa là trong quá trình sử dụng đất, người sử dụng đất có quyền chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở một cách chính đáng. Quyền lợi này được ghi nhận và bảo hộ bằng hệ thống pháp luật. Việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở hoàn toàn dựa trên cơ sở tự nguyện, tự do ý chí và không bị ép buộc của người sử dụng đất.