Giải pháp hoàn thiện pháp luật về thế chấp quyền sử dụng đất

1. Yêu cầu hoàn thiện pháp luật về thế chấp quyền sử dụng đất:

Hoàn thiện các quy định pháp luật về thế chấp quyền sử dụng đất là căn cứ pháp lý để bảo vệ quyền lợi của các bên tham gia quan hệ thế chấp hiệu quả, chính xác và an toàn. Do đó, pháp luật về thế chấp tài sản nói chung và pháp luật thế chấp quyền sử dụng đất nói riêng phải được hoàn thiện theo những yêu cầu cụ thể sau: 

Thứ nhất, cần hoàn thiện pháp luật theo hướng minh bạch, thông thoáng, ổn định, đảm bảo sự bình đẳng, an toàn và hiệu quả cho các chủ thể tham gia giao dịch dân sự và quan hệ thế chấp quyền sử dụng đất. 

Thứ hai, hoàn thiện pháp luật về thế chấp thế chấp quyền sử dụng đất phải được hoàn thiện trong mối liên hệ với cả hệ thống pháp luật. Bởi tính thống nhất của hệ thống pháp luật là yêu cầu nội tại và bắt buộc của mục tiêu điều chỉnh các quan hệ xã hội theo ý chí của Nhà nước. Pháp luật về thế chấp quyền sử dụng đất để bảo đảm thực hiện hợp đồng là một bộ phận của pháp luật về giao dịch bảo đảm nói chung và phải được xây dựng trên cơ sở nền tảng của Bộ luật dân sự – đạo luật gốc và phải tuân thủ những nguyên tắc cơ bản của pháp luật dân sự. Nội dung các văn bản hướng dẫn về thế chấp quyền sử dụng đất phải phù hợp, thống nhất với quy định của pháp luật chuyên ngành như Luật đất đai, Luật nhà ở, pháp luật về công chứng, đăng ký giao dịch bảo đảm, bán đấu giá tài sản, thi hành án. 

Thứ ba, việc hoàn thiện pháp luật thế chấp quyền sử dụng đất còn bảo đảm sự đồng bộ của việc tổ chức thực hiện pháp luật, kiện toàn tổ chức hoạt động nâng cao năng lực, trách nhiệm, đạo đức, kỷ luật công vụ của cán bộ, công chức, các cơ quan quản lý Nhà nước, cơ quan tư pháp, cơ quan bổ trợ; từng bước hiện đại hóa cơ quan đăng ký giao dịch bảo đảm; hệ thống lưu trữ, trao đổi, kết nối thông tin liên quan đến thế chấp quyền sử dụng đất thông qua việc đăng ký thông tin dữ liệu điện tử. 

Thứ tư, việc hoàn thiện pháp luật phải bảo đảm tính đồng bộ, thống nhất, phù hợp với thực tiễn của đời sống xã hội, tương tích với tập quán và điều ước quốc tế. 

2. Hoàn thiện quy định về tài sản thế chấp là quyền sử dụng đất:

– Điều 105 Bộ luật dân sự 2015 quy định tài sản bao gồm vật, tiền, giấy tờ có giá và quyền tài sản nhưng không ghi nhận được các đặc trưng pháp lý của tài sản và quyền tài sản, đặc biệt là quyền sử dụng đất nên đã gây ra sự nhầm lẫn giữa tài sản tồn tại dưới dạng quyền với các loại giấy tờ chứng minh cho quyền tài sản đó. Do đó, Bộ luật dân sự 2015 cần được bổ sung, sửa đổi đưa ra khái niệm về quyền tài sản, nhằm tạo nên sự bao quát và thống nhất trong nhận thức về tài sản, quyền tài sản. 

– Pháp luật cần bổ sung quy định về không được thế chấp quyền sử dụng đất gắn liền với tài sản như đền, chùa, nhà thờ...nhằm phục vụ cho các hoạt động xã hội, tôn trọng hoạt động tín ngưỡng của người dân. 

3. Hoàn thiện các quy định của pháp luật chủ thể thế chấp quyền sử dụng đất:

Hiện nay chủ thể thế chấp quyền sử dụng đất được quy định tại Bộ luật dân sự năm 2015 và Luật đất đai năm 2013. Tuy nhiên, quy định của pháp luật cho nhiều cách hiểu khác nhau về chủ thể là hộ gia đình; một số trường hợp hiểu “hộ gia đình” còn được gắn với “sổ hộ khẩu”.

Luật đất đai năm 2013 quy định: “Hộ gia đình sử dụng đất là những người có quan hệ hôn nhân, huyết thống, nuôi dưỡng theo quy định của pháp luật về hôn nhân và gia đình, đang sống chung và có quyền sử dụng đất chung tại thời điểm được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất; nhận chuyển quyền sử dụng đất”. Điều 26 Luật Cư trú quy định: “Những người ở chung một chỗ ở hợp pháp và có quan hệ gia đình là ông, bà, cha, mẹ, vợ, chồng, con và anh, chị, em ruột, cháu ruột thì có thể được cấp chung một số hộ khẩu”. Ngoài ra, những người khác không có quan hệ gia đình như ở thuê, ở nhờ vẫn có thể nhập vào hộ khẩu theo Điều 19, Điều 20 Luật Cư trú 2006.

Theo quy định trên, có thể hiểu những người chung sống với nhau theo quan hệ huyết thống, hôn nhân, nuôi dưỡng trong cùng một sổ hộ khẩu cũng được xác định là “hộ gia đình”. Nhưng cũng có các thành viên trong gia đình cùng được cấp chung một sổ hộ khẩu không phải là hộ gia đình”. 

Theo quy định tại Điều 212 Bộ luật dân sự năm 2015, khi chủ thể là hộ gia đình xác lập giao dịch dân sự nói chung và giao dịch về thế chấp quyền sử dụng đất nói riêng thì phải được sự đồng ý của tất cả các thành viên trong hộ gia đình. Mặc dù pháp luật về đất đai đã quy định và hướng dẫn cụ thể về việc ghi tên từng thành viên trong hộ gia đình trong Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất nhưng hiện nay việc giải quyết tranh chấp về thế chấp quyền sử dụng đất gặp nhiều khó khăn do Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất được cấp trước khi Luật đất đai năm 2013 có hiệu lực vẫn ghi chủ sở hữu là hộ ông/bà, dẫn đến hợp đồng thế chấp quyền sử dụng đất vô hiệu do vi phạm về chủ thể ký kết. Do đó, Tòa án nhân dân tối cao cần ban hành hướng dẫn cụ thể về hiệu lực của hợp đồng thế chấp quyền sử dụng đất của hộ gia đình trước khi Luật đất đai năm 2013 có hiệu lực, đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của các bên. 

4. Hoàn thiện các quy định của pháp luật về điều kiện để người sử dụng đất được thế chấp quyền sử dụng đất:

Theo quy định của pháp luật, một trong những điều kiện bắt buộc khi thế chấp quyền sử dụng đất là đất được cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Tuy nhiên, thực tế hiện nay tiến độ cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất còn chậm, trình tự, thủ tục còn chưa linh hoạt, hiệu quả, chưa đáp ứng được nhu cầu của người dân. Do đó, việc đẩy nhanh tiến độ cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là một việc làm tất yếu mang tính cấp bách mà các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền cần thực hiện ngay, cụ thể: 

– Nhà nước cần xây dựng đồng bộ các chính sách pháp luật, khuyến khích người dân thực hiện việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất như chính sách miễn giảm thuế đất, đặc biệt cho người có công với cách mạng, người nghèo, người khuyết tật... Đơn giản hóa các thủ tục xin miễn giảm thuế đất để đảm bảo quyền lợi của người dân. 

– Nhà nước cần có quy định cụ thể về chức năng nhiệm vụ, quyền hạn và sự phối hợp giữa các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền trong việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Đồng thời quy định về trách nhiệm pháp lý và chế định bồi thường thiệt hại cụ thể của các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền khi thực hiện việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất không đúng quy định pháp luật. 

Bên cạnh đó, một trong các điều kiện thế chấp quyền sử dụng đất là “đất không có tranh chấp” chưa được quy định cụ thể trong các văn bản quy phạm pháp luật. Trường hợp nào thì được coi là đất không có tranh chấp, trường hợp nào được coi là đất có tranh chấp, có bắt buộc phải có đơn khiếu nại, tố cáo, đơn khởi kiện và biên bản giải quyết thì mới được coi là có tranh chấp không? Do vậy, pháp luật phải có quy định và hướng dẫn cụ thể về khái niệm “đất không có tranh chấp” để tạo điều kiện thuận lợi cho các tổ chức, cá nhân thực hiện việc thế chấp quyền sử dụng đất. 

5. Hoàn thiện các quy định của pháp luật về hình thức hợp đồng:

Trong một số trường hợp hợp đồng vi phạm về hình thức về công chứng, chứng thực, pháp luật cần sửa đổi phù hợp với thực tiễn, bảo đảm quyền, lợi ích hợp pháp của chủ thể xác lập quan hệ hợp đồng và phù hợp nguyên tắc tự do ý chí, tự do giao kết hợp đồng, cụ thể: 

Trường hợp các bên đã thực hiện 2/3 nghĩa vụ hoặc toàn bộ nghĩa vụ trong hợp đồng thế chấp (các bên đã giao tiền và nhận tài sản thế chấp, ký hợp đồng vay tiền và thế chấp tài sản). Trường hợp một bên có yêu cầu công nhận hợp đồng thì pháp luật công nhận hiệu lực của hợp đồng. Tòa án nhân dân tối cao có thể xây dựng Án lệ về trường hợp này để công nhận hiệu lực của hợp đồng thế chấp quyền sử dụng đất. 

6. Hoàn thiện các quy định của pháp luật về đăng ký thế chấp quyền sử dụng đất:

Hiện nay các quy phạm pháp luật về đăng ký giao dịch bảo đảm được quy định tại nhiều luật và văn bản dưới luật, gây khó khăn cho công tác đăng ký giao dịch bảo đảm. Theo quan điểm cá nhân tác giả, cần có sự thay đổi về đăng ký giao dịch bảo đảm như sau: 

Một là, cần thiết phải pháp điển hóa thành Luật giao dịch bảo đảm thay vì các Nghị định hướng dẫn thi hành như hiện nay, vừa phản ánh tầm quan trọng của quan hệ bảo đảm trong xã hội, vừa thống nhất các quy định tản mạn tại các văn bản pháp luật khác nhau, tạo điều kiện cho các tổ chức, cá nhân trong việc thực hiện trình tự, thủ tục đăng ký giao dịch bảo đảm. 

Hai là, công khai, minh bạch thông tin về các giao dịch bảo đảm được đăng ký để người dân, doanh nghiệp có thể dễ dàng tra cứu tình trạng pháp lý của tài sản. Thời điểm công khai phải được thực hiện ngay sau thời điểm đăng ký giao dịch bảo đảm. Từ đó, nâng cao trình độ ứng dụng khoa học kỹ thuật, nâng cao chất lượng của đội ngũ cán bộ phụ trách việc đăng ký giao dịch bảo đảm. 

7. Hoàn thiện pháp luật về xử lý tài sản thế chấp:

Về quyền thu giữ tài sản bảo đảm của bên nhận thế chấp (tổ chức tín dụng): Điều 7 Nghị quyết 42/2017/QH14 về thí điểm xử lý nợ xấu của các tổ chức tín dụng có hiệu lực vào ngày 15/08/2017 quy định thì: “Trường hợp bên bảo đảm, bên giữ tài sản không giao tài sản bảo đảm cho tổ chức tín dụng, chi nhánh ngân hàng nước ngoài, tổ chức mua bán, xử lý nợ xấu để xử lý thì tổ chức tín dụng, chi nhánh ngân hàng nước ngoài, tổ chức mua bán, xử lý nợ xấu được thu giữ tài sản bảo đảm theo quy định tại Điều này”. 

Theo quy định trên, tổ chức tín dụng được quyền thu giữ tài sản bảo đảm trong trường hợp bên thế chấp không giao tài sản thế chấp để xử lý. Tuy nhiên, pháp luật cần hạn chế quyền thu giữ của các tổ chức tín dụng nhằm bảo vệ quyền lợi của bên thế chấp, cụ thể: Các tổ chức tín dụng thực hiện việc thu giữ tài sản bảo đảm trong trường hợp không liên lạc được với bên bảo đảm, khó khăn trong quá trình làm việc với bên bảo đảm để thỏa thuận phương thức xử lý tài sản thế chấp và quyền sử dụng đất không có ai sinh sống ở đó.

8. Hoàn thiện pháp luật về hiệu lực của hợp đồng thế chấp quyền sử dụng đất:

Án lệ số 11 và Án lệ số 36 đã công nhận hiệu lực của hợp đồng thế chấp tài sản. Án lệ chỉ áp dụng đối với những vụ án có tình tiết, sự kiện pháp lý tương tự, vậy đối với trường hợp trên đất chỉ có tài sản của người thứ ba (không có tài sản của bên thế chấp) thì có được áp dụng Án lệ số 11 để công nhận hiệu lực của hợp đồng thế chấp tài sản không? Trường hợp đối với những giao dịch dân sự được xác lập và thực hiện xong trước ngày Bộ luật dân sự năm 2015 có hiệu lực, việc cấp và đính chính Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất không đúng quy định của pháp luật là lỗi của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền, dẫn đến việc ký kết hợp đồng thể chấp quyền sử dụng đất vi phạm về chủ thể thì có được áp dụng quy định về bảo vệ người thứ ba ngay tình trong Bộ luật dân sự năm 2015 để công nhận hợp đồng thế chấp có hiệu lực hay không? Do vậy, cần ban hành quy định pháp luật để hướng dẫn cụ thể về việc công nhận hiệu lực của hợp đồng thế chấp quyền sử dụng đất. 

9. Hoàn thiện pháp luật về nghĩa vụ thanh toán tài sản trên đất:

Tùy từng trường hợp mà yêu cầu bên nhận thế chấp hay bên thế chấp phải có nghĩa vụ thanh toán giá trị tài sản trên đất của người thứ ba. Hiện nay, pháp luật và Án lệ không điều chỉnh nghĩa vụ thanh toán giá trị tài sản trên đất của người thứ ba? Ai là chủ thể có nghĩa vụ thanh toán giá trị tài sản trên?. Việc không quy định rõ ràng đã ảnh hưởng đến quyền lợi của chủ sở hữu tài sản (không phải là bên thế chấp). Do đó, pháp luật cần ban hành quy định cụ thể về nghĩa vụ thanh toán giá trị tài sản trên đất cho người thứ ba; đồng thời không điều chỉnh quy định chủ sở hữu tài sản được tiếp tục sử dụng đất trong phạm vi quyền và nghĩa vụ của mình. 

10. Hoàn thiện pháp luật về bồi thường thiệt hại do hợp đồng thế chấp vô hiệu:

Như đã phân tích tại mục 2.2.1.2, trường hợp hợp đồng thế chấp vô hiệu do lỗi của Phòng Công chứng trong việc thực hiện công chứng và lỗi của Ủy ban nhân dân trong cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất thì thiệt hại sẽ bao gồm những thiệt hại gì? Căn cứ để tính mức cụ thể của thiệt hại? Hiện nay, pháp luật chưa có quy định cụ thể nào về bồi thường thiệt hại do hợp đồng thế chấp vô hiệu. Do đó, cần ban hành hướng dẫn quy định cụ thể về vấn đề này.