Lịch sử hình thành và phát triển pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư

1. Giai đoạn trước năm 1993:

Sau cải cách ruộng đất năm 1953, ngày 14/4/1959 Hội đồng Chính phủ đã ban hành Nghị định số 151/TTg quy định về thể lệ tạm thời trưng dụng ruộng đất. Đây là văn bản đầu tiên liên quan đến BT, HT và TĐC ở Việt Nam. Chương 2 của Nghị định với nội dung “Bồi thường cho người có ruộng đất bị trưng dụng” đã quy định cụ thể về mức bồi thường và cách tính giá bồi thường như sau: 

– Có hai cách bồi thường: bồi thường bằng ruộng đất và bồi thường bằng tiền. Nhưng trước hết là ưu tiên việc bồi thường bằng ruộng đất. Trường hợp không bồi thường được bằng ruộng đất thì sẽ bồi thường một số tiền bằng từ 1 đến 4 năm sản lượng thường niên của ruộng đất bị trưng dụng. Mức bồi thường nhiều hay ít phải căn cứ vào thực tế ở mỗi nơi mà định; 

– Hoa màu đã trồng mà chưa thu hoạch, phải phá huỷ trên ruộng đất bị trưng dụng, phải được bồi thường đúng mức; 

– Đối với nhà cửa, vật kiến trúc và các công trình phục vụ sinh hoạt được giúp đỡ xây dựng cái khác; 

– Trường hợp trên ruộng đất có những mồ mả cần dời đi nơi khác, thì cơ quan cần ruộng đất phải thông báo cho những người có mồ mả biết, định thời hạn cho họ dời mồ mả đi chỗ khác, và căn cứ vào tình hình cụ thể, phong tục tập quán của địa phương mà giúp cho họ một số tiền thích đáng làm phí tổn di chuyển . 

Ngày 01/01/1960, Bản Hiến pháp năm 1959 có hiệu lực, thể hiện những sự đổi mới trong nguyên tắc quản lý, sử dụng đất đai. Cụ thể Hiến pháp năm 1959 đã ghi nhận: 

Nhà nước bảo hộ quyền sở hữu của công dân về của cải thu nhập hợp pháp, của cải để dành, nhà ở và các thứ vật dụng riêng khác. (Điều 18) và Chỉ khi nào cần thiết vì lợi ích chung, Nhà nước mới trưng mua, hoặc trưng dụng, trung thu có bồi thường thích đáng các tư liệu sản xuất ở thành thị và nông thôn, trong phạm vi và điều kiện do pháp luật quy định. (Điều 20). 

Hiến pháp năm 1980 đã mở ra một trang mới trong chế độ sở hữu đất đai ở Việt Nam. Theo đó, đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước thống nhất quản lý (Điều 19, Điều 20). Nhà nước với vai trò đại diện chủ sở hữu tiến hành quy hoạch, điều phối việc sử dụng đất đai theo nhu cầu sử dụng đất của toàn xã hội. Đồng thời, “Khi thật cần thiết vì lợi ích chung, Nhà nước có thể trang mua, trưng dụng hoặc trung thu có bồi thường tài sản của cá nhân hoặc của tập thể” (Điều 28). Như vậy, đất đai thuộc sở hữu toàn dân, vì vậy, việc bồi thường về đất không thực hiện mà chỉ bồi thường giá trị tài sản trên đất hoặc những thiệt hại khác do việc thu hồi đất gây ra. 

Thể chế hóa các quy định của Hiến pháp năm 1980, ngày 29/12/1987, lần đầu tiên Luật Đất đai của nước Việt Nam được ban hành. Theo đó, Điều 14 Luật Đất đai năm 1987 đã quy định về các trường hợp Nhà nước tiến hành thu hồi đất, trong đó có trường hợp Nhà nước tiến hành thu hồi đất do “Cần sử dụng đất cho nhu cầu của Nhà nước hoặc của xã hội”. Đồng thời, tại Khoản 5 Điều 49 Luật Đất đai năm 1987 cũng đã xác định trách nhiệm bồi thường của Nhà nước, cụ thể “Khi đất đang sử dụng bị thu hồi vì nhu cầu của Nhà nước hoặc xã hội thì được đền bù thiệt hại thực tế và được giao đất khác”. Ngày 31/5/1990, Hội đồng Bộ trưởng đã ban hành Quyết định số 186 HĐBT “Về đền bù thiệt hại đất nông nghiệp, đất có rừng khi khi chuyển sang sử dụng vào mục đích khác”. 

Có thể thấy, ở thời kỳ này, người bị thu hồi đất không được hưởng khoản tiền bồi thường về đất. Luật Đất đai năm 1987 chưa có quy định về giá đất; ở thời điểm này ai có nhu cầu sử dụng sẽ được Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng. khi không còn nhu cầu sử dụng thì Nhà nước sẽ thu hồi lại đất. Đồng thời, pháp luật tại thời điểm này không cho phép người sử dụng đất thực hiện các giao dịch dân sự về quyền sử dụng đất như chuyển nhượng, tặng cho, thừa kế... mà chỉ được định đoạt các tài sản thuộc sở hữu của mình có trên đất. Như vậy, quyền sử dụng đất ổn định, lâu dài của hộ gia đình, tổ chức, cá nhân chưa được thừa nhận . 

Hiến pháp năm 1992 ra đời đã khẳng định nguyên tắc bảo hộ quyền lợi hợp pháp về tài sản của công dân. Cụ thể, Điều 23 Hiến pháp năm 1992 quy định “Tài sản hợp pháp của cá nhân, tổ chức không bị quốc hữu hoá. Trong trường hợp thật cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh và vì lợi ích quốc gia, Nhà nước trưng mua hoặc trưng dụng có bồi thường tài sản của cá nhân hoặc tổ chức theo thời giá thị trường”. 

Vấn đề bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất ở giai đoạn này nhìn chung đã được pháp luật ghi nhận, tuy nhiên những quy định này mới chỉ mang tính khái quát, chưa thật sự cụ thể để đảm bảo cho việc áp dụng trên thực tế. 

2. Giai đoạn từ năm 1993 đến năm 2003:

Cùng với sự ra đời của Hiến pháp năm 1992 là sự thay thế Luật Đất đai năm 1987 bằng Luật Đất đai năm 1993. Tại Điều 27 Luật Đất đai năm 1993 quy định về vấn đề bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất như sau “Trong trường hợp thật cần thiết, Nhà nước thu hồi đất đang sử dụng của người sử dụng đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng thì người bị thu hồi đất được đền bù thiệt hại” . Đặc biệt, vấn đề bồi thường thiệt hại về đất khi bị thu hồi đất ở giai đoạn này đã được ghi nhận là một quyền năng của người sử dụng đất, được quy định tại Khoản 6 Điều 73 Luật Đất đai năm 1993. Tuy nhiên, các quy định về giải quyết tái định cư, hỗ trợ đào tạo chuyển đổi nghề... cho người bị thu hồi đất chưa pháp luật đất đai tại giai đoạn này quy định cụ thể. 

Cùng với sự ra đời của Luật Đất đai năm 1993 là hàng loạt các văn bản hướng dẫn thi hành Luật Đất đai 1993 được ban hành. Có thể kể đến như: Nghị định số 90/CP ngày 17/8/1994 của Chính phủ quy định về việc đền bù thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng; Nghị định số 87/CP ngày 17/8/1994 của Chính phủ quy định về khung giá các loại đất; Nghị định số 22/1998/NĐ CP ngày 24/4/1998 về việc đền bù thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng,… 

Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai năm 2001 ra đời, thuật ngữ “đền bù” khi Nhà nước thu hồi đất đã được thay thế bởi thuật ngữ “bồi thường”. Điều 27 Luật Đất đai năm 1993 sửa đổi, bổ sung năm 2001 đã quy định “Trong trường hợp thật cần thiết, Nhà nước thu hồi đất đang sử dụng của người sử dụng đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng thì người bị thu hồi đất được bồi thường hoặc hỗ trợ...”. Có thể thấy, vấn đề hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất đã lần đầu tiên được đề cập tới.

Như vậy, với sự ra đời của các văn bản pháp luật ở giai đoạn này đã góp phần xây dựng và từng bước hoàn thiện khung pháp lý đối với công tác bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng. Tuy nhiên, bên cạnh những mặt tích cực thì pháp luật BT, HT và TĐC khi Nhà nước thu hồi đất vẫn còn tồn tại những bất cập, hạn chế như: Giá đất do Nhà nước quy định để làm căn cứ tính giá bồi thường còn thấp, chưa tương xứng với giá đất trên thị trường; Chưa có quy định về trường hợp thu hồi đất vì mục tiêu phát triển kinh tế. Vấn đề giải quyết tái định cư cho người bị thu hồi đất cũng chưa được quan tâm ở giai đoạn này. 

Trước những lỗ hổng trong hệ thống pháp luật đất đai nói chung và pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nói riêng đứng trước yêu cầu sửa đổi, bổ sung nhằm đảm bảo phù hợp với sự phát triển của đất nước. 

3. Giai đoạn từ năm 2003 đến năm 2013:

Nhằm khắc phục những hạn chế, bất cập của pháp luật đất đai nói chung, cũng như các quy phạm pháp luật trong lĩnh vực BT, HT và TĐC khi Nhà nước thu hồi đất đáp ứng yêu cầu của quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, ngày 26/11/2003 Luật Đất đai 2003 được ban hành thay thế cho Luật Đất đai năm 1993. Các quy định về thu hồi đất và bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất tại Mục 4 Chương 2 Luật Đất đai năm 2003 đã có những sự sửa đổi, bổ sung quan trọng: quy định thêm trường hợp thu hồi đất để sử dụng đất vào mục đích phát triển kinh tế (Điều 40); bổ sung quy định về vấn đề bố trí, xây dựng khu tái định cư cho người bị thu hồi đất ở, hỗ trợ ổn định đời sống, đào tạo chuyển đổi nghề, bố trí việc làm mới cho người trực tiếp sản xuất bị mất đất sản xuất... Như vậy, bên cạnh vấn đề bồi thường thì vấn đề hỗ trợ chuyển đổi nghề, bố trí tái định cư cho người bị thu hồi đất đã được quan tâm và quy định. 

Ở giai đoạn này, nhiều văn bản hướng dẫn thi hành Luật Đất đai năm 2003 đã được ban hành, quy định chi tiết tất cả các vấn đề pháp lý có liên quan đến công tác BT, HT và TĐC khi Nhà nước thu hồi đất và đồng thời thể hiện quan điểm của Đảng và Nhà nước là đề cao giải quyết hài hòa mối quan hệ lợi ích giữa Nhà nước, người bị thu hồi đất và các nhà đầu tư dự án. Có thể kể đến như: Nghị định 197/2004/NĐ–CP ngày 03/12/2004 của Chính phủ về BT, HT và TĐC khi Nhà nước thu hồi đất; Nghị định 188/2004/NĐ–CP ngày 16/11/2004 của Chính phủ quy định về phương pháp xác định giá đất và khung giá các loại đất; Nghị định 84/2007/NĐ–CP ngày 25/5/2007 của Chính phủ quy định bổ sung về việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, thu hồi đất, thực hiện quyền sử dụng đất, trình tự thủ tục bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất và giải quyết khiếu nại về đất đai; Nghị định số 69/2009/NĐ–CP ngày 13/8/2009 của Chính phủ quy định bổ sung về quy hoạch sử dụng đất, giá đất, thu hồi đất, BT, HT và TĐC... 

Các văn bản hướng dẫn thi hành Luật Đất đai năm 2003 kể trên đã quy định rõ về các trường hợp bị thu hồi đất; các điều kiện để được bồi thường về đất và bồi thường tài sản trên đất khi bị Nhà nước thu hồi đất; bổ sung quy định về trường hợp mặc dù người sử dụng đất không có các giấy tờ về quyền sử dụng đất (Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, ...) nhưng vẫn được xem xét bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất; quy định cụ thể hơn về vấn để hỗ trợ để ổn định đời sống, sản xuất, hỗ trợ, đào tạo chuyển đổi nghề và bố trí việc làm mới đối với trường hợp thu hồi đất nông nghiệp. 

Như vậy, pháp luật về BT, HT và TĐC khi Nhà nước thu hồi đất trong giai đoạn này về cơ bản đã từng bước được thay đổi, bổ sung cho phù hợp với sự phát triển của đất nước, sự vận hành của nền kinh tế thị trường, góp phần đảm bảo tốt hơn cho quyền và lợi ích hợp pháp của người bị thu hồi đất. Tuy nhiên, hoạt động thu hồi đất là một hoạt động phức tạp, nhạy cảm dễ dẫn đến những khiếu kiện kéo dài. Vì vậy, pháp luật đất đai nói chung và pháp luật về BT, HT và TĐC khi Nhà nước thu hồi đất nói riêng vẫn luôn phải hoàn thiện, khắc phục những hạn chế còn tồn tại. 

4. Giai đoạn từ khi Luật Đất đai năm 2013 ra đời cho đến nay:

Pháp luật về BT, HT và TĐC khi Nhà nước thu hồi đất ở giai đoạn này được khẳng định bởi sự ra đời của Bản Hiến pháp năm 2013 với sự ghi nhận quyền sử dụng đất của người sử dụng đất được pháp luật bảo hộ. Cụ thể tại Điều 54 Hiến pháp 2013. Như vậy, đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước đại diện chủ sở hữu còn quyền sử dụng đất là một loại quyền tài sản thuộc sở hữu của người sử dụng đất. Đây là một quy định góp phần nâng cao vị thế của người sử dụng đất, đồng thời góp phần quan trọng trong quá trình hoàn thiện, bổ sung pháp luật về BT, HT và TĐC khi Nhà nước thu hồi đất. 

Thể chế hóa quan điểm của Hiến pháp năm 2013, đồng thời nhằm đảm bảo tốt hơn quyền và lợi ích hợp pháp cho người bị thu hồi đất; giải quyết hài hòa mối quan hệ lợi ích giữa Nhà nước, người sử dụng đất và chủ đầu tư thực hiện các dự án, Luật Đất đai năm 2013 đã được ban hành đánh dấu cho những sự đổi mới quan trọng trong chính sách đất đai nhằm đáp ứng được yêu cầu của sự phát triển kinh tế – xã hội trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước. 

Cùng với sự ra đời của Luật Đất đai năm 2013, các văn bản hướng dẫn Luật Đất đai năm 2013 về vấn đề BT, HT và TĐC khi Nhà nước thu hồi đất cũng đã được ban hành. Cụ thể: Nghị định 43/2014/NĐ–CP ngày 15/05/2014 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đất đai; Nghị định 01/2017/NĐ–CP ngày 06/01/2017 sửa đổi, bổ sung một số Nghị định quy định chi tiết thi hành Luật Đất đai; Nghị định 44/2014/NĐ–CP ngày 15/5/2014 quy định về giá đất; Nghị định 47/2014/NĐ–CP ngày 15/5/2014 quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất; Thông tư số 36/2014/TT-BTNMT ngày 30/6/2014 của Bộ Tài nguyên và Môi trường quy định chi tiết phương án định giá đất, xây dựng, điều chỉnh bảng giá đất; định giá đất cụ thể và tư vấn xác định giá đất; Thông tư số 37/2014/TT BTNMT ngày 30/6/2014 của Bộ Tài nguyên và Môi trường quy định chi tiết về BT, HT và TĐC khi Nhà nước thu hồi đất. 

Có thể thấy, Luật Đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành đã có sự quy định cụ thể và đầy đủ nguyên tắc đảm bảo công tác thu hồi đất, BT, HT và TĐC khi Nhà nước thu hồi đất được diễn ra một cách công khai, minh bạch; quy định về giá đất bồi thường không áp dụng theo bảng giá đất mà áp dụng giá đất cụ thể do UBND cấp tỉnh quyết định tại thời điểm thu hồi đất; quy định đầy đủ, cụ thể về các trường hợp Nhà nước tiến hành thu hồi đất.