Tài chính đất đai là gì? Đặc điểm, nội dung và các công cụ?

1. Tài chính đất đai là gì?

Đất đai là một trong những tài nguyên quan trọng của mỗi quốc gia, là yếu tố mang tính quyết định sự tồn tại và phát triển của con người và các sinh vật khác trên trái đất. Tùy vào phương diện tiếp cận khác nhau mà đất đai được khái niệm khác nhau. 

Theo quan điểm luật học: Đất đai là một khoảng không gian trải dài vô tận từ trung tâm trái đất tới vô cực trên trời và liên quan đến nó là một loạt các quyền lợi khác nhau quyết định những gì có thể thực hiện được với đất. 

Theo quan điểm kinh tế học: Đất đai là tài sản quốc gia, là tư liệu sản xuất chủ yếu, là đối tượng lao động đồng thời cũng là sản phẩm lao động. Đất là mặt bằng để phát triển nền kinh tế quốc dân. 

Khái niệm đất đai tại Hội nghị Liên hợp quốc về Môi trường và Phát triển (UNCED) ở Rio de Janerio diễn ra tại Brazil năm 1992 được định nghĩa rằng: 

Đất đai là một diện tích cụ thể của bề mặt trái đất bao gồm tất cả các cấu thành của môi trường sinh thái ngay trên và dưới bề mặt đó như: khí hậu bề mặt, thổ nhưỡng, dạng địa hình, mặt nước, các lớp trầm tích sát bề mặt cùng với nước ngầm và khoáng sản trong lòng đất, tập đoàn động thực vật, trạng thái định cư của con người, những kết quả của con người trong quá khứ và hiện tại để lại (san nền, hồ chứa nước hay hệ thống tiêu thoát nước, đường sá, nhà cửa …). 

Theo Thông tư số 14/2014/TT–BTNMT ngày 26/11/2012 về ban hành quy định kỹ thuật điều tra thoái hóa đất, đất đai được định nghĩa như sau: 

Đất đai là một vùng đất có ranh giới, vị trí, diện tích cụ thể và có các thuộc tính tương đối ổn định hoặc thay đổi nhưng có tính chu kỳ, có thể dự đoán được, có ảnh hưởng tới việc sử dụng đất trong hiện tại và tương lai của các yếu tố tự nhiên, kinh tế – xã hội như: thổ nhưỡng, khí hậu, địa hình, địa mạo, địa chất, thuỷ văn, thực vật, động vật cư trú và hoạt động sản xuất của con người. 

Có thể thấy, khái niệm đất đai trong Thông tư số 14 là khái niệm cụ thể và khái quát được nội hàm, bản chất so với các khái niệm khác. 

Đối với vấn đề tài chính đất đai, chúng ta có thể tiếp cận từ khía cạnh tài chính nói chung. Chúng ta có thể thấy tài chính luôn tồn tại, vận động và phát triển gắn liền với sự phát triển của xã hội, đặc biệt trong nền kinh tế hiện nay, sự xuất hiện các quỹ tiền tệ có vai trò quan trọng trong việc đáp ứng nhu cầu hoạt động của các chủ thể. Sự ra đời của quỹ tiền tệ của Nhà nước cũng đồng thời dẫn đến sự ra đời của khái niệm tài chính công. Trong phạm vi đề tài, chúng ta sẽ nghiên cứu và phân tích khía cạnh tài chính công. 

Tài chính công là tổng hợp tất cả các hoạt động thu chi được sử dụng bằng tiền do Nhà nước tiến hành, nó thể hiện các quan hệ kinh tế nảy sinh trong quá trình tạo lập, sử dụng và quản lý các quỹ công nhằm thực hiện các chức năng của Nhà nước và đáp ứng các nhu cầu của toàn xã hội. Tài chính công có phạm vi hoạt động khá rộng, bao gồm nhiều lĩnh vực trong đó có cả lĩnh vực đất đai. Ở nước ta, trên nền tảng xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật về đất đai, thì các chính sách tài chính về đất đai cũng được chú trọng xây dựng như chính sách thuế, chính sách thu tiền sử dụng đất, chính sách thu lệ phí trước bạ, lệ phí địa chính... Các chính sách này vừa có vai trò đảm bảo đáp ứng các yêu cầu trong công tác quản lý đất đai của Nhà nước vừa khuyến khích việc sử dụng đất tiết kiệm, hiệu quả, đảm bảo nguyên tắc chung của pháp luật đất đai. 

Hiện tại, chưa có một định nghĩa chi tiết, tuyệt đối về tài chính đất đai. Tuy nhiên, với cách tiếp cận tài chính công, cụ thể trong lĩnh vực đất đai, khái niệm tài chính về đất đai có thể hiểu là các nghĩa vụ vật chất liên quan đến quyền sử dụng đất mà người sử dụng đất phải thực hiện đối với Nhà nước trong các trường hợp pháp luật quy định. 

2. Đặc điểm của tài chính đất đai:

Theo đó, tài chính đất đai bao gồm một số đặc điểm cơ bản sau: 

– Pháp luật tài chính đất đai chủ yếu xoay quanh mối quan hệ giữa người sử dụng đất và Nhà nước. Đây cũng là hai chủ thể chính trong quan hệ pháp luật tài chính đất đai. Theo quy định hiện hành, người sử dụng đất là người được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất, nhận chuyển quyền sử dụng đất theo quy định pháp luật.

Người sử dụng đất bao gồm: Tổ chức trong nước gồm cơ quan nhà nước, đơn vị vũ trang nhân dân, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị – xã hội, tổ chức kinh tế, tổ chức chính trị xã hội – nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội – nghề nghiệp, tổ chức sự nghiệp công lập và tổ chức khác theo quy định của pháp luật về dân sự; Hộ gia đình, cá nhân trong nước; Cộng đồng dân cư gồm cộng đồng người Việt Nam sinh sống trên cùng địa bàn thôn, làng, ấp, bản, buôn, phum, sóc, tổ dân phố và điểm dân cư tương tự có cùng phong tục, tập quán hoặc có chung dòng họ; Cơ sở tôn giáo gồm chùa, nhà thờ, nhà nguyện, thánh thất, thánh đường, niệm phật đường, tu viện, trường đào tạo riêng của tôn giáo, trụ sở của tổ chức tôn giáo và cơ sở khác của tôn giáo; Tổ chức nước ngoài có chức năng ngoại giao gồm cơ quan đại diện ngoại giao, cơ quan lãnh sự, cơ quan đại diện khác của nước ngoài có chức năng ngoại giao được Chính phủ Việt Nam thừa nhận, cơ quan đại diện của tổ chức thuộc Liên hợp quốc, cơ quan hoặc tổ chức liên chính phủ, cơ quan đại diện của tổ chức liên chính phủ; Người Việt Nam định cư ở nước ngoài theo quy định của pháp luật về quốc tịch; Doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài gồm doanh nghiệp 100% vốn đầu tư nước ngoài, doanh nghiệp liên doanh, doanh nghiệp Việt Nam mà nhà đầu tư nước ngoài mua cổ phần, sáp nhập, mua lại theo quy định của pháp luật về đầu tư.

Như vậy, người sử dụng đất trong quan hệ pháp luật tài chính đất đai không chỉ là cá nhân mà còn có thể là các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư; cơ sở tôn giáo; tổ chức, cá nhân nước ngoài; người Việt Nam định cư nước ngoài có nhu cầu sử dụng đất thì vẫn được công nhận là chủ thể trong quan hệ pháp luật tài chính đất đai. Chủ thể thứ hai xuất hiện trong quan hệ pháp luật tài chính đất đai chính là Nhà nước, đây là tổ chức duy nhất mang tính chất quyền lực nhà nước và là đặc điểm cơ bản để có thể nhận diện nhà nước với các tổ chức xã hội khác. Nhà nước quyết định những vấn đề trọng yếu của đất nước và thực hiện điều hành, vận hành hoạt động của nhà nước, của xã hội, trong đó có việc xây dựng các chính sách tài chính đất đai và Nhà nước là chủ thể duy nhất có quyền tiến hành các chính sách đó. 

– Về mục đích, chúng ta có thể thấy đất đai là nguồn tài nguyên đặc biệt, nguồn lực quan trọng trong quá trình phát triển của đất nước, đặc biệt, chính sách pháp luật về tài chính đất đai càng có ý nghĩa, vai trò quan trọng. Với việc xây dựng các chính sách pháp luật về tài chính đất đai vừa góp phần nâng cao hiệu quả trong công tác quản lý về đất đai của Nhà nước vừa thúc đẩy nguồn thu của ngân sách nhà nước, tạo tiền đề cho nền kinh tế phát triển. 

– Về bản chất: có thể thấy rõ bản chất của pháp luật tài chính đất đai chính là một công cụ hiệu quả trong việc thực hiện khai thác các nguồn thu tài chính từ đất đai. Trên thực tế, giá trị khai thác tài chính đất đai, đặc biệt là về mặt kinh tế được thể hiện qua việc sử dụng đất đai để tạo nguồn vốn góp, thế chấp để vay vốn cho đầu tư phát triển, chính sách thu tiền sử dụng đất, tiền cho thuê đất thuộc sở hữu nhà nước, các chính sách thuế đối với đất đai và các chi phí, lệ phí. 

3. Nội dung tài chính đất đai:

Tài chính đất đai bao gồm các khoản thu tài chính liên quan đến quyền sử dụng đất như: 

Một là, các khoản thu hình thành từ thị trường quyền sử dụng đất sơ cấp giữa nhà nước với người sử dụng đất, đó là các khoản tiền mà người sử dụng đất phải trả cho nhà nước để có được quyền sử dụng đất, gồm: 

– Tiền sử dụng đất khi được nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất, công nhận quyền sử dụng đất mà phải nộp tiền sử dụng đất; 

– Tiền thuê đất khi được nhà nước cho thuê. 

Hai là, các khoản thu mang tính chất thuế và phí chung để điều tiết lại ít mà người sử dụng đất được thụ hưởng việc sử dụng đất cuộc từ các hoạt động quản lý nhà nước về đất đai mang lại, gồm: thuế sử dụng đất, thuế thu nhập từ chuyển quyền sử dụng đất, phí và lệ phí trong quản lý, sử dụng đất đai. 

Ba là, các khoản thu mang tính chất chế tài áp dụng khi các chủ thể vi phạm pháp luật đất đai, gồm: tiền thu từ việc xử phạt vi phạm pháp luật về đất đai; tiền bồi thường cho nhà nước khi gây thiệt hại trong quản lý và sử dụng đất đai. 

Tùy vào đối tượng và mục đích sử dụng đất mà sẽ có các khoản thu tài chính tương ứng, các khoản thu này có vai trò tạo lập nguồn thu cho ngân sách nhà nước, gia tăng sự quản lý nhà nước về đất đai và thực hiện công bằng xã hội. 

4. Các công cụ thực hiện tài chính đất đai và vai trò của pháp luật trong việc điều chỉnh quan hệ tài chính đất đai:

Về các công cụ thực hiện tài chính đất đai 

Để thực việc th8ực hiện tài chính đất đai có hiệu quả thì cần có công cụ nhất định, theo đó Nhà nước đã ban hành các quy phạm pháp luật về các khoản thu tài chính về đất đai nhằm đảm bảo thực hiện hoạt động thu tài chính của Nhà nước đối với các chủ thể sử dụng đất như: Tiền sử dụng đất khi được Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất, cho phép chuyển mục đích 

sử dụng đất, công nhận quyền sử dụng đất mà phải nộp tiền sử dụng đất; Tiền thuê đất khi được Nhà nước cho thuê; Thuế sử dụng đất; Thuế thu nhập từ chuyển quyền sử dụng đất; Tiền thu từ việc xử phạt vi phạm pháp luật về đất đai; Tiền bồi thường cho Nhà nước khi gây thiệt hại trong quản lý và sử dụng đất đai; Phí và lệ phí trong quản lý, sử dụng đất đai. 

Pháp luật về tài chính đất đai thể hiện quyền lực công. Mối quan hệ này phát sinh giữa các chủ thể trong đó có ít nhất một bên là cơ quan công quyền. Do đó, pháp luật về tài chính đất đai mang tính mệnh lệnh và người sử dụng đất phải có nghĩa vụ tuân thủ và thực hiện theo pháp luật, nếu không tuân thủ, không thực hiện hoặc thực hiện trái pháp luật thì sẽ bị cưỡng chế hoặc sẽ có các hình thức xử phạt theo quy định của pháp luật. Chính vì thế mà việc sử dụng pháp luật tài chính trở thành các công cụ có hiệu quả nhất trong việc thực hiện tài chính đất đai. 

Tổ chức thực hiện cũng là một trong các công cụ quan trọng, để thực hiện có hiệu quả các quy định của pháp luật thì trước hết phải sắp xếp, phân cấp, phân quyền hạn cho các cơ quan có thẩm quyền. Mỗi cơ quan sẽ có chức năng, quyền hạn riêng để từ đó liên kết với các cơ quan khác để tạo thành một mạng lưới hoàn chỉnh, chặt chẽ giúp dễ dàng kiểm soát, thực hiện hoàn chỉnh hơn pháp luật tài chính đất đai. 

Bên cạnh đó, việc giáo dục ý thức tuân thủ cũng như tuyên truyền pháp luật tài chính đất đai là một trong các công cụ không thể thiếu khi thực hiện pháp luật tài chính đất đai nói riêng và hệ thống pháp luật nước ta nói chung. Việc giúp người sử dụng đất nắm rõ hơn các quy định sẽ giúp họ ý thức được quyền và trách nhiệm của mình, từ đó sẽ tạo tiền đề cho ý thức tự giác. Một khi người sử dụng đất tự giác thì việc thực thi pháp luật sẽ thuận lợi và có hiệu quả hơn rất nhiều, vừa bảo đảm được quyền lợi cho người sử dụng đất, bảo đảm được quyền lợi của Nhà nước cũng như giảm bớt gánh nặng cho các cơ quan nhà nước có thẩm quyền. 

Vai trò của pháp luật trong việc điều chỉnh quan hệ tài chính đất đai 

Pháp luật tài chính đối với đất đai có vai trò quan trọng, đặc biệt đối với chính sách thu của ngân sách nhà nước. Điều đó thể hiện qua một số vai trò sau: 

– Thứ nhất, các khoản thu tài chính đối với đất đai là công cụ huy động nguồn thu trực tiếp, ổn định và bền vững cho ngân sách nhà nước. Với mục tiêu thực hiện tự do hóa của nền kinh tế thị trường nên các khoản thu tài chính đối với đất đai ngày càng trở nên quan trọng cho ngân sách Nhà nước. Nền kinh tế ngày càng phát triển, trình độ dân trí được nâng cao, ý thức tự giác xã hội cũng phổ biến hơn, thu nhập bình quân đầu người của mỗi cá nhân ngày càng tăng cao, tạo điều kiện cho các khoản thu tài chính đối với đất đai cũng ổn định và bền vững. Bên cạnh đó, việc hoàn thành các nghĩa vụ vật chất liên quan quyền sử dụng đất góp phần đảm bảo thực hiện chính sách công bằng xã hội. 

– Thứ hai, chính sách thu đối với đất đai góp phần khuyến khích sử dụng đất hiệu quả, tiết kiệm và thúc đẩy sản xuất kinh doanh phát triển. Trên thực tế, vẫn còn một số tổ chức, cá nhân sử dụng đất nhưng để tình trạng đất bỏ hoang, lãng phí, sử dụng kém hiệu quả. Một thống kê cho thấy, tỷ lệ bỏ hoang đất nông nghiệp đã tăng từ 1,7%, vào năm 2014, lên 3,8%, vào năm 2016; đồng thời, diện tích sử dụng đất bình quân/hộ giảm 0,9%, trong giai đoạn 2014–2016 [29]. Với việc xây dựng chính sách đối với các khoản thu tài chính đất đai buộc người sử dụng đất phải sử dụng, kinh doanh đất đai hợp lý. Chính điều này, tạo tiền đề cho người sử dụng đất thực hiện các nghĩa vụ vật chất đầy đủ, tăng nguồn thu cho ngân sách nhà nước, đồng thời, đáp ứng được yêu cầu quản lý, sử dụng đất đai ngày càng hiệu quả hơn. 

– Thứ ba, các chính sách thu tài chính đối với đất đai là công cụ quản lý, kiểm tra chất lượng, hiệu quả sử dụng đất của Nhà nước. Mặc dù, chế độ chính trị rất khác nhau, nhưng bất kỳ Nhà nước nào cũng có trách nhiệm quản lý và không ngừng tăng cường quản lý đất đai về số lượng, chất lượng cũng như hiệu quả sử dụng đất trong từng thời kỳ nhất định. Với tư cách là đại diện chủ hữu toàn bộ đất đai, Nhà nước thực hiện quyền quản lý đất đai thông qua việc quy định phân hạng đất, khung giá đất. Khung giá đất được xây dựng định kỳ 05 năm 1 lần và được công bố vào ngày 01 tháng 01 của năm đầu kỳ. Bảng giá đất được xây dựng định kỳ năm (05) năm một lần và được công bố vào ngày 01 tháng 01 của năm đầu kỳ. Tùy theo tình hình thực tiễn mà Ủy ban nhân dân các tỉnh tự quy định giá đất theo định khung giá đất. Nhờ đó mà nguồn thu từ đất đai vào ngân sách nhà nước chiếm tỷ trọng ngày càng cao. 

– Thứ tư, chính sách thu tài chính đối với đất đai góp phần điều hòa thu nhập, thực hiện điều tiết nền kinh tế và đảm bảo công bằng xã hội. Tùy vào đối tượng và mục đích sử dụng đất hay cách thức đầu tư vào đất thì việc mang lại nguồn lợi nhuận cho người sử dụng đất là khác nhau. Thông qua các khoản thu tài chính đối với đất đai, góp phần điều hòa thu nhập giữa các chủ thể sử dụng đất, tăng sự điều tiết nền kinh tế và đảm bảo công bằng xã hội.