Căn cứ pháp lý:
– Luật Thanh tra 2011;
– Nghị định số 86/2011/NĐ-CP.
1. Thanh tra hành chính là gì?
Thanh tra hành chính là hoạt động của cơ quan quản lý nhà nước theo cấp hành chính đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc quyền quản lý trực tiếp. (khoản 2 Điều 4 Luật Thanh tra)
Tuy nhiên, tại điểm a khoản1 Điều 23, khoản 1 Điều 24, khoản 1 Điều 27 quy định Thanh tra Bộ, Thanh tra Sở có trách nhiệm giúp Bộ trưởng, Giám đốc Sở thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn thanh tra hành chính. Như vậy, chủ thể của hoạt động thanh tra hành chính không chỉ là cơ quan quản lý nhà nước theo cấp hành chính mà có cả Thanh tra Bộ và Thanh tra Sở.
– Thanh tra đột xuất: Được tiến hành khi phát hiện cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc quyền quản lý trực tiếp của Bộ trưởng, Giám đốc sở có dấu hiệu vi phạm pháp luật, hoặc do Bộ trưởng, Giám đốc Sở giao;
– Thanh tra theo chương trình, kế hoạch đã được phê duyệt: Các nội dung thanh tra hành chính cần được đưa vào chương trình, kế hoạch hàng năm bao gồm:
+ Thanh tra việc chấp hành chính sách, pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc quyền quản lý trực tiếp như: Pháp luật về lao động, về tài chính, thanh tra công vụ, về pháp luật công chức, về khiếu nại tố cáo.v.v…
+ Thanh tra việc thực hiện nhiệm vụ do Bộ trưởng, Giám đốc sở giao.
2. Khái quát về thanh tra liên ngành
Thanh tra liên ngành là khái niệm không mới trong hoạt động của các cơ quan thanh tra nhà nước. Trên thực tế từ trước đến nay, Thanh tra Chính phủ và thanh tra một số bộ, ngành, địa phương đã tổ chức nhiều cuộc thanh tra liên ngành. Tuy nhiên, cơ sở pháp lý quy định về thanh tra liên ngành mới chỉ lần đầu tiên ghi nhận trong Nghị định số 86/2011/NĐ-CP của Chính phủ ngày 22 tháng 9 năm 2011 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Thanh tra.
Tại Khoản 3 Điều 19 Luật Thanh tra quy định:
“Đối với vụ việc đặc biệt phức tạp, liên quan đến trách nhiệm quản lý của nhiều cấp, nhiều ngành; căn cứ kế hoạch thanh tra, Bộ trưởng, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Giám đốc sở, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện ra quyết định thanh tra và thành lập Đoàn thanh tra liên ngành để thực hiện nhiệm vụ thanh tra” và Khoản 3 Điều 20: “Đối với vụ việc đặc biệt phức tạp, liên quan đến trách nhiệm quản lý của nhiều cấp, nhiều ngành thì Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước ra quyết định thanh tra đột xuất và thành lập Đoàn thanh tra liên ngành để thực hiện nhiệm vụ thanh tra”.
Như vậy, thanh tra liên ngành có thể được hiểu là một phương thức thực hiện thẩm quyền thanh tra của thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước các cấp trong phạm vi quản lý nhà nước của mình. Trong thực tiễn, các cơ quan quản lý nhà nước đã tổ chức nhiều đoàn thanh tra liên ngành trong các lĩnh vực để giải quyết các vấn đề trong thực tiễn, đáp ứng yêu cầu của quản lý.
Tuy nhiên, quy định pháp luật hiện hành về phương thức tiến hành thanh tra liên ngành mới chỉ dừng lại ở những quy định mang tính nguyên tắc mà chưa đi sâu làm rõ nhiều vấn đề có liên quan, chưa đáp ứng được yêu cầu của thực tiễn của hoạt động này như: căn cứ quyết định thành lập đoàn thanh tra liên ngành, vị trí pháp lý của các thành viên tham gia Đoàn thanh tra liên ngành; mối quan hệ giữa cơ quan chủ trì tiến hành thanh tra với cơ quan tham gia đoàn thanh tra liên ngành; vai trò của cơ quan tham gia đoàn thanh tra liên ngành đối với nội dung kết luận có liên quan đến ngành, lĩnh vực quản lý và đối với việc theo dõi, đôn đốc, tổ chức thực hiện kết luận thanh tra…Những vấn đề trên làm cho hoạt động thanh tra liên ngành trên thực tế của các cơ quan thanh tra không thống nhất và phát sinh nhiều vướng mắc trong quá trình tổ chức thực hiện. Bên cạnh đó, theo quy định của Luật Thanh tra và các văn bản hướng dẫn thi hành, hệ thống các cơ quan thanh tra hiện nay bao gồm: Thanh tra Chính phủ, Thanh tra bộ, Thanh tra tỉnh, Thanh tra huyện và Thanh tra sở và các cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành (tổng cục, cục, chi cục). Sự phân định chức năng, nhiệm vụ giữa các cơ quan thanh tra không phải lúc nào cũng rành mạch bởi các lĩnh vực quản lý nhà nước có sự liên quan đan xen lẫn nhau. Do vậy, quá trình thanh tra, còn có sự trùng lắp về nội dung và thời gian thanh tra, nhiều cơ quan thanh tra cùng tiến hành thanh tra một đối tượng thanh tra tại một thời điểm, điều này gây khó khăn nhất định cho hoạt động của các cơ quan, tổ chức, cá nhân là đối tượng thanh tra. Ngày 16/5/2016, Chính phủ ban hành Nghị quyết số 35/NQ-CP về hỗ trợ và phát triển doanh nghiệp đến năm 2020, trong đó yêu cầu thực hiện thanh tra, kiểm tra theo đúng quy định của pháp luật không quá 1 lần/năm, kết hợp thanh tra, kiểm tra liên ngành nhiều nội dung trong một đợt thanh tra, kiểm tra trừ trường hợp thanh tra, kiểm tra đột xuất khi có dấu hiệu vi phạm pháp luật rõ ràng.
Như vậy, yêu cầu đặt ra là cần thiết phải phối hợp giữa các cơ quan trong hoạt động thanh tra nhằm giải quyết tổng thể, cùng lúc nhiều vấn đề của quản lý nhà nước, hạn chế những chồng chéo, trùng lặp, tạo điều kiện thuận lợi cho đối tượng thanh tra, nhất là doanh nghiệp, đồng thời đáp ứng yêu cầu của công cuộc cải cách hành chính.
Để làm rõ những vấn đề nêu trên, chúng ta cùng xem xét những vấn đề lý luận và thực tiễn của việc hoàn thiện pháp luật thanh tra liên ngành trong giai đoạn hiện nay trên cơ sở những nội dung sau:
3. Khái niệm thanh tra liên ngành
Hoạt động thanh tra theo quy định của Luật Thanh tra năm 2010 và các văn bản hướng dẫn thi hành bao gồm hoạt động thanh tra hành chính và hoạt động thanh tra chuyên ngành. Trong đó, thanh tra hành chính là hoạt động thanh tra của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trực thuộc trong việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn được giao. Thanh tra chuyên ngành là hoạt động thanh tra của cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo ngành, lĩnh vực đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc chấp hành pháp luật chuyên ngành, quy định về chuyên môn – kỹ thuật, quy tắc quản lý thuộc ngành, lĩnh vực đó. Như vậy, pháp luật về thanh tra không đưa ra khái niệm về thanh tra liên ngành.
Vậy, Thanh tra liên ngành là gì? Thanh tra liên ngành là thanh tra hành chính hay thanh tra chuyên ngành?
Theo cách tiếp cận dễ hiểu nhất có thể hiểu: Thanh tra liên ngành là hoạt động thanh tra do thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền ra quyết định thanh tra theo kế hoạch thanh tra hoặc thanh tra đột xuất có sự tham gia của nhiều cơ quan quản lý nhà nước để giải quyết các vụ việc liên quan đến trách nhiệm quản lý của các cơ quan đó.
Như vậy, Thanh tra liên ngành là một phương thức thực hiện quyền thanh tra của thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước, trong đó có sự phối hợp của các cơ quan quản lý các ngành, lĩnh vực do một cơ quan được giao chủ trì, các thành viên đoàn thanh tra được lấy từ hai hay nhiều ngành khác nhau nhằm đạt mục tiêu chung của cuộc thanh tra.
4. Quy định pháp luật thực định về thanh tra liên ngành
Về thẩm quyền thanh tra ban hành quyết định thanh tra liên ngành: theo quy định hiện hành thẩm quyền ra quyết định thanh tra liên ngành được pháp luật trao cho Bộ trưởng, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Giám đốc sở, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện.
Về căn cứ ra quyết định thanh tra liên ngành: hoạt động thanh tra liên ngành được tiến hành trên cơ sở kế hoạch thanh tra hoặc được tiến hành thanh tra đột xuất khi phát hiện cơ quan, tổ chức, cá nhân có dấu hiệu vi phạm pháp luật; theo yêu cầu của việc giải quyết khiếu nại, tố cáo, phòng, chống tham nhũng hoặc do thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp giao.
Nội dung thanh tra liên ngành: theo quy định hiện hành là những vụ việc đặc biệt phức tạp, liên quan đến trách nhiệm quản lý của nhiều cấp, nhiều ngành.
Trình tự, thủ tục tiến hành thanh tra liên ngành: hoạt động thanh tra liên ngành tuân thủ trình tự, thủ tục, thẩm quyền được quy định tại Luật Thanh tra, các nghị định quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành Luật Thanh tra và Thông tư hướng dẫn có liên quan.
5. Thực trạng hoạt động thanh tra liên ngành hiện nay
– Về thẩm quyền ban hành quyết định thanh tra liên ngành: qua nắm tình hình tại một số địa phương, hoạt động thanh tra liên ngành được tiến hành khá thường xuyên, đặc biệt là ở cấp tỉnh. Đoàn thanh tra liên ngành do Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thành lập thường giao cho thanh tra tỉnh chủ trì và có sự tham gia của các sở, ngành liên quan. Việc thành lập đoàn thanh tra liên ngành về cơ bản thường do cơ quan thanh tra cấp tỉnh chủ động tham mưu và đề xuất với chủ tịch ủy ban nhân dân tỉnh.
– Về nội dung thanh tra tập trung chủ yếu ở một số lĩnh vực nóng, phức tạp: tài chính, đất đai, công thương, y tế, vệ sinh an toàn thực phẩm…
– Về trình tự, thủ tục tiến hành thanh tra liên ngành: Thực tiễn, thanh tra các bộ, ngành, địa phương cũng áp dụng trình tự thủ tục thanh tra hành chính trong họat động thanh tra liên ngành. Tuy nhiên, trong nhiều trường hợp hoạt động liên ngành trên thực tế không áp dụng trình tự, thủ tục thanh tra hành chính, nhất là những hoạt động kiểm tra mang tính chuyên ngành như kiểm tra vệ sinh an toàn thực phẩm, kiểm tra kinh doanh văn hóa phẩm…
– Về việc giám sát hoạt động của Đoàn thanh tra liên ngành: theo tinh thần chung của pháp luật hiện hành thì người ra quyết định thanh tra thực hiện việc giám sát hoặc giao cho Tổ giám sát, công chức thực hiện giám sát hoạt động Đoàn thanh tra liên ngành. Thực tiễn hoạt động giám sát tại các địa phương, hoạt động giám sát đối với Đoàn thanh tra liên ngành thường được thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước giao cho thủ trưởng cơ quan thanh tra nhà nước tiến hành hoạt động giám sát.
– Về việc thực hiện kết luận thanh tra liên ngành: do đặc thù hoạt động thanh tra liên ngành do thủ trưởng các cơ quan quản lý nhà nước quyết định thành lập đoàn và kết luận. Do vậy, kết luận thanh tra thường được các cơ quan,tổ chức, cá nhân có trách nhiệm thực hiện ngay không cần phải có văn bản chỉ đạo việc thực hiện kết luận như những kết luận thanh tra do cơ quan thanh tra ra quyết định và kết luận. Hơn nữa, kết luận liên ngành thanh tra do thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước ban hành nên thường có hiệu lực cao và đối tượng phải thi hành thường là cấp dưới nên việc chấp hành kết luận thanh tra thường được thực thi nghiêm túc hơn, hiệu quả cao hơn.