Phân tích các biện pháp phòng ngừa tham nhũng quy định trong UNCAC và trong Luật PCTN 2018 của Việt Nam

 1. UNCAC (Công ước Liên Hiệp Quốc phòng chống tham nhũng)

  Công ước đã dành Chương II từ điều 5 đến điều 14 quy định các biện pháp phòng chống tham nhũng bao gồm: Quy ước về chuẩn mực hành xử của cán bộ, viên chức nhà nước; cũng như các biện pháp bảo đảm sự độc lập của ngành Tư pháp, tiêu chí tuyển chọn cán bộ, viên chức và đấu thầu công khai các dự án, công trình; thúc đẩy tính minh bạch và truy cứu trách nhiệm trong việc quản lý tài chính công cộng và khu vực tư nhân; mở rộng sự tham gia của các tầng lớp dân chúng trong xã hội dân sự.

  Trước hết, để quy định một số nội dung mang tính tổng quát về chính sách và thực tiễn chống tham nhũng, Điều 5 của Công ước đã quy định cho các quốc gia thành viên, trên cơ sở phù hợp với các nguyên tắc cơ bản của pháp luật nước mình sẽ xây dựng và thực hiện hoặc duy trì các chính sách chống tham nhũng hiệu quả và đồng bộ, những chính sách thúc đẩy sự tham gia của xã hội và thể hiện các nguyên tắc của chế độ pháp quyền, việc quản lý đúng đắn công vụ và tài sản công, sự liêm khiết, tính minh bạch và trách nhiệm. Đồng thời, mỗi quốc gia thành viên sẽ nỗ lực tạo dựng và tăng cường những thực tiễn hữu hiệu nhằm mục đích phòng ngừa tham nhũng; nỗ lực đánh giá định kỳ các công cụ pháp lý và biện pháp hành chính nhằm xác định xem chúng đã đầy đủ chưa để phòng ngừa và chống tham nhũng. Để bảo đảm cơ chế hợp tác quốc tế trong phòng ngừa tham nhũng, Công ước cũng quy định cụ thể việc các quốc gia khi thấy thích hợp và trên cơ sở phù hợp với các nguyên tắc cơ bản của hệ thống pháp luật nước mình, các quốc gia thành viên sẽ hợp tác với nhau và với các tổ chức khu vực và quốc tế liên quan trong việc thúc đẩy và xây dựng các biện pháp, nội dung nêu trên. Sự hợp tác đó có thể bao gồm việc tham gia vào các chương trình và dự án quốc tế nhằm phòng ngừa tham nhũng.

  Xuất phát từ những yêu cầu chung nêu trên, Công ước đã quy định những yêu cầu cụ thể đối với các quốc gia thành viên, chủ yếu gồm những yêu cầu như:

 – Tại điều 6 cơ quan phòng, chống tham nhũng mỗi quốc gia thành viên đảm bảo việc có một cơ quan hoặc một số cơ quan khi thích hợp, có trách nhiệm thi hành chính sách phòng ngừa tham nhũng; khi thích hợp, giám sát, phối hợp việc thi hành những chính sách đó và nâng cao, phổ biến kiến thức về công tác phòng ngừa tham nhũng. Mỗi quốc gia thành viên sẽ dành cho các cơ quan PCTN nêu trên sự độc lập cần thiết trên cơ sở phù hợp với các nguyên tắc cơ bản của pháp luật nước mình nhằm giúp cho những cơ quan này có thể thực hiện chức năng của mình một cách hiệu quả và không chịu bất kỳ sự ảnh hưởng trái pháp luật nào.

– Tại điều 7 khu vực công mỗi quốc gia thành viên công ước sẽ nỗ lực duy trì và củng cố chế độ tuyển dụng, thuê, giữ lại, đề bạt và hưu trí đối với công chức, và khi thích hợp, đối với cả những công chức không do bầu cử khác, gắn liền với việc thực thi bảo đảm các nguyên tắc hiệu quả, minh bạch và tiêu chí khách quan như năng lực, công bằng và năng khiếu; có quy trình thích hợp để lựa chọn, đào tạo cá nhân vào những vị trí được coi là rất dễ liên quan đến tham nhũng, và khi thích hợp, để luân chuyển các cá nhân đó sang những vị trí khác; khuyến khích việc trả công thỏa đáng và trả lương công bằng, có xét tới mức độ phát triển kinh tế của mỗi quốc gia thành viên; thúc đẩy các chương trình giáo dục và đào tạo công chức nhằm giúp họ đáp ứng được những yêu cầu về tính chính xác, sự chính trực và đúng đắn khi thực hiện công vụ.

– Điều 8  quy tắc ứng xử của cán bộ công chức mỗi quốc gia thành viên sẽ nỗ lực áp dụng, trong khuôn khổ hệ thống pháp luật và thể chế nước mình, những quy tắc hoặc chuẩn mực ứng xử để đảm bảo việc thực hiện chức năng công được chính xác, chính trực và đúng đắn; xem xét đề ra các biện pháp và cơ chế để tạo thuận lợi cho công chức báo cáo với các cơ quan có thẩm quyền về các hành vi tham nhũng mà họ phát hiện được trong khi thi hành công vụ; báo cáo cơ quan có thẩm quyền về các vấn đề có liên quan trong đó có những hoạt động công việc, các khoản đầu tư bên ngoài hay tài sản hoặc quà tặng giá trị lớn, những thứ mà có thể gây xung đột lợi ích khi họ thực hiện công vụ.

– Điều 9 mua sắm công và quản lý tài chính công mỗi quốc gia thành viên sẽ tiến hành các bước cần thiết để xây dựng được các cơ chế mua sắm phù hợp dựa trên sự minh bạch, cạnh tranh và tiêu chí khách quan trong khâu ra quyết định, giúp phòng ngừa tham nhũng có hiệu quả… bảo đảm thủ tục thông qua ngân sách quốc gia; Báo cáo kịp thời về thu và chi; Hệ thống các tiêu chuẩn kế toán, kiểm toán và cơ chế giám sát có liên quan; Cơ chế quản lý rủi ro, kiểm soát nội bộ có hiệu quả và hữu hiệu; Khi thích hợp, có biện pháp khắc phục trong trường hợp không tuân thủ những yêu cầu theo quy định; Thực hiện các biện pháp hành chính và dân sự cần thiết đảm bảo sự minh bạch của sổ sách kế toán, chứng từ, báo cáo tài chính hoặc các tài liệu khác có liên quan.

– Điều 10 báo cáo công khai các quốc gia thành viên tiến hành các biện pháp cần thiết để tăng cường minh bạch trong quản lý hành chính công, kể cả về tổ chức, quá trình thực hiện và ra quyết định; Bảo đảm quyền tiếp cận thông tin của người dân; Đơn giản hóa thủ tục hành chính ở những khâu thích hợp nhằm tạo điều kiện cho công chúng tiếp cận với cơ quan có thẩm quyền ra quyết định; Công bố thông tin, trong đó có thể bao gồm báo cáo định kỳ, về nguy cơ tham nhũng trong các cơ quan hành chính nhà nước.

– Điều 11các biện pháp liên quan đến hoạt động truy tố và xét xử các quốc gia thành viên phải ghi nhớ sự độc lập của cơ quan tư pháp và vai trò quan trọng của cơ quan này trong đấu tranh chống tham nhũng, đồng thời đề ra một số yêu cầu như mỗi quốc gia thành viên sẽ tiến hành các biện pháp tăng cường tính liêm khiết cho cán bộ tòa án và phòng ngừa những cơ hội tham nhũng đến với họ; Những biện pháp tăng cường liêm khiết cho cán bộ toà án nêu trên có thể bao gồm việc ban hành bộ quy tắc ứng xử riêng cho cán bộ tòa án. Những biện pháp được áp dụng đối với hệ thống toà án cũng đồng thời có thể được ban hành và áp dụng trong cơ quan công tố ở những quốc gia thành viên mà cơ quan công tố không trực thuộc hệ thống tòa án, có vị trí độc lập như các cơ quan tư pháp.

– Điều 12 khu vực tư nhân mỗi quốc gia thành viên phải tiến hành các biện pháp để phòng ngừa tham nhũng liên quan đến khu vực tư, tăng cường các tiêu chuẩn kế toán và kiểm toán trong khu vực tư; Thúc đẩy xây dựng các chuẩn mực và thủ tục nhằm bảo vệ sự liêm khiết của các tổ chức tư nhân tương ứng, trong đó có quy tắc ứng xử về tính chính xác, tính chính trực và tính đúng đắn trong hoạt động kinh doanh và tất cả các nghề nghiệp liên quan, đồng thời thúc đẩy công tác phòng ngừa xung đột lợi ích, thúc đẩy nhân rộng các thực tiễn thương mại tốt trong hoạt động kinh doanh và trong quan hệ hợp đồng với quốc gia; Phòng ngừa xung đột lợi ích bằng cách cấm, khi thấy phù hợp và trong một thời gian hợp lý, những người đã từng là công chức thực hiện các hoạt động nghề nghiệp hoặc cấm khu vực tư nhân tuyển dụng công chức vào làm việc sau khi họ đã từ chức hoặc về hưu nếu các hoạt động nghề nghiệp hoặc việc tuyển dụng đó có liên quan trực tiếp đến chức năng mà công chức này đảm nhiệm hoặc giám sát khi còn đương nhiệm.

– Điều 13 sự tham gia của xã hội, mỗi quốc gia sẽ tiến hành các biện pháp thích hợp nhằm thúc đẩy sự tham gia chủ động của các cá nhân và tổ chức ngoài khu vực công, như các tổ chức xã hội dân sự, tổ chức phi chính phủ, các tổ chức cộng đồng vào công tác phòng ngừa và đấu tranh chống tham nhũng; Nhằm nâng cao nhận thức của công chúng về sự tồn tại, nguyên nhân và tính chất nghiêm trọng cũng như sự đe dọa của tham nhũng. Tăng cường sự tham gia của xã hội dân sự trong PCTN; Tiến hành các biện pháp thích hợp đảm bảo công chúng biết đến các cơ quan chống tham nhũng và phải cho phép tiếp cận với các cơ quan này khi thích hợp để công chúng có thể thông báo, kể cả dưới hình thức nặc danh, về bất kỳ sự kiện nào có thể được coi là cấu thành một tội phạm tham nhũng.

– Điều 14 các biện pháp phòng chống rửa tiền các quốc gia thành viên trong phạm vi thẩm quyền của mình, thiết lập một cơ chế giám sát và điều tiết toàn diện trong nước đối với các ngân hàng, các định chế tài chính phi ngân hàng, kể cả các cá nhân hay pháp nhân cung cấp dịch vụ chính thức hoặc không chính thức về chuyển tiền hoặc vật có giá trị, và khi thích hợp, cả những cơ quan khác đặc biệt dễ liên quan đến rửa tiền, nhằm ngăn chặn, phát hiện mọi hình thức rửa tiền; cơ chế điều tiết và giám sát này phải nhấn mạnh đến các yêu cầu về xác định khách hàng và cả người sở hữu hưởng lợi khi thích hợp, lưu giữ hồ sơ và báo cáo về các giao dịch đáng ngờ;

Nhìn chung, những yêu cầu của Công ước Liên hợp quốc về chống tham nhũng trong phòng ngừa tham nhũng được đề cập với phạm vi rộng, có cả những yêu cầu chung đối với hệ thống pháp luật, việc tổ chức thực thi và cả những yêu cầu rất cụ thể trong những hoạt động quản lý cụ thể, đòi hỏi nỗ lực nội luật hoá và thi hành nghiêm túc của quốc gia thành viên mới có thể đáp ứng được.

2. Luật PCTM 2018 của Việt Nam

 Theo Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018, thì việc phòng ngừa tham nhũng đóng vai trò thiết yếu trong đấu tranh phòng, chống tham nhũng, giúp ngăn ngừa hành vi tham nhũng, tăng cường khả năng phát hiện tham nhũng và khắc phục hậu quả tham nhũng. Vì vậy Luật đã dành toàn bộ Chương II, gồm 46 điều trong tổng số 96 điều để quy định 6 nhóm biện pháp cơ bản để phòng ngừa tham nhũng, đó là: Công khai, minh bạch trong hoạt động của các cơ quan, đơn vị, tổ chức; xây dựng và thực hiện định mức, tiêu chuẩn, chế độ; thực hiện quy tắc ứng xử trong cơ quan, đơn vị, tổ chức; việc chuyển đổi vị trí công tác, cải cách hành chính, ứng dụng khoa học công nghệ trong quản lý và thanh toán không dùng tiền mặt và kiểm soát tài sản, thu nhập. 

 2.1.Thực hiện công khai, minh bạch để phòng ngừa tham nhũng

  Luật PCTN năm 2018 đã quy định các nội dung và thủ tục hành chính để giải quyết các nội dung cần công khai, minh bạch bao gồm: Việc thực hiện chính sách, pháp luật có nội dung liên quan đến quyền, lợi ích hợp pháp của cán bộ, công chức, viên chức; người lao động; cán bộ, chiến sĩ trong lực lượng vũ trang và công dân; Việc bố trí, quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công hoặc kinh phí huy động từ các nguồn hợp pháp khác; Công tác tổ chức cán bộ của cơ quan, tổ chức, đơn vị; quy tắc ứng xử của người có chức vụ, quyền hạn; Việc thực hiện chính sách, pháp luật có nội dung không thuộc trường hợp quy định nêu trên mà theo quy định của pháp luật phải công khai, minh bạch.Việc công khai được thực hiện bằng các hình thức, như: Công bố tại cuộc họp của cơ quan, tổ chức, đơn vị; Niêm yết tại trụ sở của cơ quan, tổ chức, đơn vị; Thông báo bằng văn bản đến cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân có liên quan; Phát hành ấn phẩm; Thông báo trên phương tiện thông tin đại chúng; Đăng tải trên cổng thông tin điện tử, trang thông tin điện tử; Tổ chức họp báo; Cung cấp thông tin theo yêu cầu của cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân và có thể thực hiện thêm các hình thức phù hợp khác. So với quy định của Luật PCTN năm 2005, thì họp báo là hình thức công khai mới, theo đó cơ quan, tổ chức, đơn vị có trách nhiệm tổ chức họp báo, phát ngôn và cung cấp thông tin cho báo chí định kỳ hoặc đột xuất về tổ chức và hoạt động của cơ quan, tổ chức, đơn vị mình, về công tác phòng, chống tham nhũng và xử lý vụ việc, vụ án tham nhũng theo quy định của pháp luật về báo chí. Cơ quan, tổ chức, đơn vị phải tổ chức họp báo, phát ngôn và cung cấp thông tin cho báo chí đột xuất đối với vụ việc có liên quan đến tổ chức và hoạt động của cơ quan, tổ chức, đơn vị mình mà dư luận xã hội quan tâm, trừ trường hợp pháp luật về báo chí có quy định khác.

  Ngoài ra, Luật cũng đã quy định trách nhiệm giải trình của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị hoặc người được phân công, người được ủy quyền hợp pháp để thực hiện trách nhiệm giải trình về quyết định, hành vi của mình trong việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ được giao khi có yêu cầu của cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân bị tác động trực tiếp bởi quyết định, hành vi đó. Trường hợp báo chí đăng tải thông tin về vi phạm pháp luật và có yêu cầu trả lời các vấn đề liên quan đến việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ được giao thì cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân có thẩm quyền phải giải trình và công khai nội dung giải trình trên báo chí theo quy định của pháp luật. Việc giải trình khi có yêu cầu của cơ quan có thẩm quyền giám sát hoặc của cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân có thẩm quyền khác được thực hiện theo quy định của pháp luật có liên quan.

 2.2. Phòng ngừa tham nhũng thông qua việc xây dựng, ban hành và thực hiện định mức, tiêu chuẩn, chế độ

 Luật PCTN năm 2018 đã quy định cơ quan nhà nước, trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình, có trách nhiệm xây dựng, ban hành, công khai quy định về định mức, tiêu chuẩn, chế độ; thực hiện và công khai kết quả thực hiện quy định về định mức, tiêu chuẩn, chế độ. Tổ chức chính trị, tổ chức chính trị – xã hội, đơn vị sự nghiệp công lập và các tổ chức, đơn vị khác có sử dụng tài chính công, hướng dẫn áp dụng hoặc phối hợp với cơ quan nhà nước có thẩm quyền xây dựng, ban hành, công khai định mức, tiêu chuẩn, chế độ áp dụng trong tổ chức, đơn vị mình, thực hiện và công khai kết quả thực hiện quy định về định mức, tiêu chuẩn, chế độ đó. Cơ quan, tổ chức, đơn vị không được ban hành định mức, tiêu chuẩn, chế độ trái pháp luật.

2.3. Thực hiện Quy tắc ứng xử của người có chức vụ, quyền hạn

 Theo đó, Luật quy định người có chức vụ, quyền hạn trong cơ quan, tổ chức, đơn vị khi thực hiện nhiệm vụ, công vụ và trong quan hệ xã hội phải thực hiện quy tắc ứng xử, bao gồm các chuẩn mực xử sự là những việc phải làm hoặc không được làm phù hợp với pháp luật và đặc thù nghề nghiệp nhằm bảo đảm liêm chính, trách nhiệm, đạo đức công vụ.

 Người có chức vụ, quyền hạn trong cơ quan, tổ chức, đơn vị không được nhũng nhiễu trong giải quyết công việc; không được thành lập, tham gia quản lý, điều hành doanh nghiệp tư nhân, công ty trách nhiệm hữu hạn, công ty cổ phần, công ty hợp danh, hợp tác xã, trừ trường hợp luật có quy định khác; không được tư vấn cho doanh nghiệp, tổ chức, cá nhân khác ở trong nước và nước ngoài về công việc có liên quan đến bí mật nhà nước, bí mật công tác, công việc thuộc thẩm quyền giải quyết hoặc tham gia giải quyết; không được thành lập, giữ chức danh, chức vụ quản lý, điều hành doanh nghiệp tư nhân, công ty trách nhiệm hữu hạn, công ty cổ phần, công ty hợp danh, hợp tác xã thuộc lĩnh vực mà trước đây mình có trách nhiệm quản lý trong thời hạn nhất định theo quy định của Chính phủ; không được sử dụng trái phép thông tin của cơ quan, tổ chức, đơn và không được  làm những việc khác mà người có chức vụ, quyền hạn không được làm theo quy định của Luật Cán bộ, công chức, Luật Viên chức, Luật Doanh nghiệp và luật khác có liên quan. Người đứng đầu, cấp phó của người đứng đầu cơ quan nhà nước không được góp vốn vào doanh nghiệp hoạt động trong phạm vi ngành, nghề mà người đó trực tiếp thực hiện việc quản lý nhà nước hoặc để vợ hoặc chồng, bố, mẹ, con kinh doanh trong phạm vi ngành, nghề do người đó trực tiếp thực hiện việc quản lý nhà nước.

  Người được giao thực hiện nhiệm vụ, công vụ nếu biết hoặc buộc phải biết nhiệm vụ, công vụ được giao có xung đột lợi ích thì phải báo cáo người có thẩm quyền để xem xét, xử lý. Cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân khi phát hiện có xung đột lợi ích của người có chức vụ, quyền hạn thì phải thông tin, báo cáo cho người trực tiếp quản lý, sử dụng người đó để xem xét, xử lý. Người trực tiếp quản lý, sử dụng người có chức vụ, quyền hạn khi phát hiện có xung đột lợi ích và nếu thấy việc tiếp tục thực hiện nhiệm vụ, công vụ không bảo đảm tính đúng đắn, khách quan, trung thực thì phải xem xét, áp dụng một trong các biện pháp: Giám sát việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ được giao của người có xung đột lợi ích; Đình chỉ, tạm đình chỉ việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ được giao của người có xung đột lợi ích; Tạm thời chuyển người có xung đột lợi ích sang vị trí công tác khác.

2.4. Thực hiện chuyển đổi vị trí công tác

 Theo đó, cơ quan, tổ chức, đơn vị theo thẩm quyền có trách nhiệm định kỳ chuyển đổi vị trí công tác đối với cán bộ, công chức không giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý và viên chức trong cơ quan, tổ chức, đơn vị mình nhằm phòng ngừa tham nhũng.Việc chuyển đổi vị trí công tác phải bảo đảm khách quan, hợp lý, phù hợp với chuyên môn, nghiệp vụ và không làm ảnh hưởng đến hoạt động bình thường của cơ quan, tổ chức, đơn vị.Vị trí công tác và thời hạn phải định kỳ chuyển đổi bao gồm: người có chức vụ, quyền hạn làm việc tại một số vị trí liên quan đến công tác tổ chức cán bộ, quản lý tài chính công, tài sản công, đầu tư công, trực tiếp tiếp xúc và giải quyết công việc của cơ quan, tổ chức,đơn vị, cá nhân khác phải được chuyển đổi vị trí công tác. 

2.5. Thực hiện cải cách hành chính, ứng dụng khoa học, công nghệ trong quản lý và thực hiện thanh toán không dùng tiền mặt 

  Luật PCTN năm 2018 đã quy định cơ quan, tổ chức, đơn vị, trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình, có trách nhiệm công khai, hướng dẫn thủ tục hành chính, đơn giản hóa và cắt giảm thủ tục trực tiếp tiếp xúc với cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân khi giải quyết công việc; Tăng cường kiểm tra, giám sát việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ, việc quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công; Xây dựng và nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức; quy định về vị trí việc làm trong cơ quan, tổ chức, đơn vị mình. Cơ quan, tổ chức, đơn vị có trách nhiệm tăng cường đầu tư trang thiết bị, nâng cao năng lực, đẩy mạnh sáng tạo và ứng dụng khoa học, công nghệ trong tổ chức và hoạt động của cơ quan, tổ chức, đơn vị mình.

  Thực hiện việc thanh toán không dùng tiền mặt đối với các khoản thu, chi có giá trị lớn tại địa bàn đáp ứng điều kiện về cơ sở hạ tầng để thực hiện việc thanh toán không dùng tiền mặt theo quy định của Chính phủ; các khoản chi lương, thưởng và chi khác có tính chất thường xuyên.

2.6. Tăng cường kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn trong cơ quan đơn vị, tổ chức

 So với quy định của Luật PCTN năm 2005, Luật PCTN năm 2018 có nhiều điểm mới, sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện các quy định về kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn. Luật đã mở rộng thêm đối tượng và bổ sung thêm một số loại tài sản, thu nhập phải kê khai; quy định  nhiệm vụ của cơ quan kiểm soát tài sản, thu nhập và trách  nhiệm của cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân có liên quan trong kiểm soát tài sản, thu nhập. Luật cũng đã quy định cơ quan kiểm soát tài sản, thu nhập xác minh tài sản, thu nhập khi có dấu hiệu rõ ràng về việc kê khai tài sản, thu nhập không trung thực; có biến động tăng về tài sản, thu nhập từ 300.000.000 đồng trở lên so với tài sản, thu nhập đã kê khai lần liền trước đó mà người có nghĩa vụ kê khai giải trình không hợp lý về nguồn gốc; có tố cáo về việc kê khai tài sản, thu nhập không trung thực và đủ điều kiện thụ lý theo quy định của Luật Tố cáo; thuộc trường hợp xác minh theo kế hoạch xác minh tài sản, thu nhập hằng năm đối với người có nghĩa vụ kê khai được lựa chọn ngẫu nhiên hoặc có yêu cầu hoặc kiến nghị của cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân có thẩm quyền theo quy định.