Yếu tố ảnh hưởng đến tổ chức, hoạt động của HĐND cấp xã

1. Mức độ hoàn thiện của hệ thống pháp luật: 

Trong bối cảnh xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở nước ta, mức độ hoàn thiện và tính hiệu lực pháp luật là yếu tố nền tảng để xác lập vị trí pháp lý của HĐND cấp xã. Hệ thống pháp luật chính sách trước hết cần bảo đảm về tính ổn định, thống nhất và công khai minh bạch. Nếu một khi hệ thống pháp luật thiếu thống nhất (có nhiều mâu thuẫn nội tại) hay khó vận dụng, khó hiểu, khó tiếp cận thì việc thực thi hệ thống pháp luật đó sẽ trở nên khó khả thi trong thực tiễn cuộc sống, nhất hoạt động HĐND cấp xã sẽ gặp khó khăn. Nói cách khác, chừng nào hệ thống pháp luật còn chưa được xây dựng đồng bộ thì nó sẽ trở thành yếu tố suy giảm hiệu lực, hiệu quả hoạt động HĐND cấp xã. Bên cạnh đó, với tư cách là một cấp của cơ quan quyền lực nhà nước địa phương, HĐND cấp xã thực hiện quản lý đời sống xã hội trên mọi mặt thuộc địa bàn mình theo Hiến pháp và pháp luật.

Vì vậy, yêu cầu việc hoàn thiện hệ thống pháp luật phải thể hiện được ý chí nhân dân, bảo đảm quyền tự do, dân chủ thông qua chức năng của Quốc hội và HĐND các cấp thì mới có thể đi vào thực tiễn cuộc sống, đóng góp vào việc xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân. Do đó, quá trình xây dựng và hoàn thiện một hệ thống pháp luật trước hết yêu cầu phải đề cao năng lực và hiệu quả hoạt động của cơ quan dân cử nói chung và nói riêng với HĐND cấp xã.

2. Chất lượng của đội ngũ đại biểu Hội đồng nhân dân cấp xã: 

Mọi hoạt động của đại biểu HĐND cấp xã liên quan trực tiếp đến chất lượng hoạt động của HĐND cấp xã, nhất là tại các kỳ họp và trong công tác tiếp xúc cử tri… Vì vậy, chất lượng của đội ngũ đại biểu HĐND cấp xã là yếu tố trực tiếp đóng góp vào việc xây dựng và phát triển HĐND cấp xã vững mạnh.

Đại biểu HĐND xã có vị trí, vai trò rất quan trọng. Đại biểu HĐND cấp xã do nhân dân địa phương bầu ra, đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân địa phương. Là cầu nối quan trọng giữa chính quyền Nhà nước với nhân dân. Vừa chịu trách nhiệm trước cử tri, vừa chịu trách nhiệm trước cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương. Chính vì vậy, đòi hỏi người đại biểu nhân dân phải là những người có phẩm chất, năng lực, trình độ và tinh thần trách nhiệm cao. Để nâng cao hiệu quả hoạt động của HĐND cấp xã, để đại biểu HĐND cấp xã thực sự xứng đáng với vai trò người đại biểu của nhân dân, đòi hỏi họ phải không ngừng trau dồi phẩm chất đạo đức, nâng cao trình độ, rèn luyện kỹ năng giám sát, kỹ năng tiếp xúc cử tri, kỹ năng tổng hợp, phân tích…phát huy tinh thần trách nhiệm được pháp luật quy định và nhân dân trực tiếp giao cho.

3. Mối quan hệ giữa Hội đồng nhân dân cấp xã với Đảng ủy, Ủy ban Mặt trận tổ quốc cấp xã và Ủy ban nhân dân cấp xã: 

HĐND là một thành tố, tiểu hệ thống trong hệ thống chính trị cơ sở, do cử tri ra, vì vậy hoạt động của HĐND cấp xã chịu sự tác động chủ yếu từ các thành tố của hệ thống chính trị cấp xã là: Đảng ủy, UBMTTQ cấp xã và UBND cấp xã.

– Mối quan hệ giữa HĐND cấp xã với Đảng ủy Đảng Cộng sản Việt Nam là lực lượng lãnh đạo Nhà nước và xã hội đặc biệt là lãnh đạo việc tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước. Đảng lãnh đạo việc tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước thông qua việc Đảng đề ra đường lối, chủ trương, chính sách để Nhà nước nội luật hóa thành các QPPL, từ đó đưa các nghị quyết của Đảng đi vào cuộc sống. HĐND cấp xã phải đặt dưới sự lãnh đạo toàn diện của Đảng ủy xã, sự lãnh đạo của Đảng ủy xã với HĐND xã được thể hiện như sau:

Về công tác tổ chức cán bộ: Trong quá trình hiệp thương bầu cử đại biểu HĐND cấp xã, Đảng ủy xã chỉ đạo hoạt động hiệp thương giới thiệu người ra ứng cử vào HĐND cấp xã, đảm bảo tiêu chuẩn, cơ cấu, thành phần hợp lý, phù hợp với yêu cầu nhiệm vụ, mục tiêu phát triển kinh tế, xã hội của xã. Đảng ủy xã còn thực hiện công tác đào tạo, giới thiệu, bố trí, sắp xếp những Đảng viên ưu tú của Đảng vào những cương vị chủ chốt trong HĐND cấp xã.

Về hoạt động, các kỳ họp của HĐND cấp xã đều có cấp ủy tham gia, HĐGS của thường trực HĐND cấp xã, các Ban của HĐND cấp xã, HĐGS và tiếp xúc cử tri của đại biểu HĐND cấp xã đều phải báo cáo với Đảng ủy. Thực tế đã chứng minh ở đâu Đảng ủy quan tâm tới việc tổ chức và hoạt động của HĐND cấp xã thì ở đó HĐND cấp xã hoạt động hiệu lực, hiệu quả, các quyền tự do, dân chủ, quyền và lợi ích hợp pháp của Nhân dân được bảo đảm thực hiện, ở đâu Đảng ủy ít quan tâm đến việc tổ chức và hoạt động của HĐND cấp xã thì ở đó HĐND cấp xã hoạt động kém hiệu quả.

– Mối quan hệ giữa HĐND cấp xã với UBMTTQ cấp xã

Về quan hệ phối hợp cụ thể giữa cơ quan CQĐP các cấp với UBMTTQ Việt Nam và các tổ chức chính trị, xã hội được quy định tại Điều 116 Hiến pháp năm 2013 như sau: “HĐND thực hiện chế độ thông báo tình hình của địa phương cho UBMTTQ Việt Nam và các đoàn thể Nhân dân,… Chủ tịch UBMTTQ Việt Nam và người đứng đầu tổ chức chính trị, xã hội ở địa phương được mời tham dự các kỳ họp HĐND”.

Theo Luật tổ chức CQĐP năm 2015 thì HĐND cấp xã tạo điều kiện để UBMTTQ cấp xã và các tổ chức chính trị, xã hội động viên Nhân dân trong xã, phường, thị trấn tham gia xây dựng chính quyền cấp xã và thực hiện pháp luật của nhà nước, giám sát, phản biện xã hội đối với hoạt động của HĐND cấp xã và UBND cấp xã. HĐND cấp xã có trách nhiệm lắng nghe, giải quyết và trả lời các kiến nghị của UBMTTQ cấp xã và các tổ chức chính trị, xã hội ở xã về xây dựng chính quyền và phát triển kinh tế, xã hội ở xã được thực hiện bằng quy chế phối hợp công tác.

Mối quan hệ giữa HĐND cấp xã với UBMTTQ cấp xã trước hết là việc tổ chức bầu cử đại biểu HĐND cấp xã, theo đó UBMTTQ cấp xã và các tổ chức thành viên thực hiện nghiêm túc, chặt chẽ quy trình hiệp thương, lựa chọn, giới thiệu những người xứng đáng ra ứng cử đại biểu HĐND cấp xã. Tuyên truyền, vận động Nhân dân trong xã tích cực tham gia bầu cử để bầu chọn những người xứng đáng làm đại biểu HĐND cấp xã, đảm bảo những người trúng cử đúng dự kiến về cơ cấu, thành phần, số lượng cũng như chất lượng. Mỗi năm hai lần vào giữa năm và cuối năm, Chủ tịch HĐND cấp xã thông báo bằng văn bản đến UBMTTQ xã về tình hình hoạt động của HĐND xã và nêu những kiến nghị của HĐND cấp xã với UBMTTQ cấp xã. Trong kỳ họp thường lệ của HĐND cấp xã, UBMTTQ cấp xã báo cáo về hoạt động của UBMTTQ cấp xã tham gia xây dựng chính quyền cấp xã. Để giúp HĐND cấp xã và các đại biểu HĐND cấp xã hoạt động hiệu quả, Chủ tịch HĐND cấp xã phối hợp với ban Thường trực UBMTTQ cấp xã và các đoàn thể ở xã theo dõi hoạt động và giúp đỡ đại biểu HĐND cấp xã làm nhiệm vụ đại biểu. Tuyên truyền, phổ biến, giáo dục Nhân dân trong xã thực hiện các nghị quyết do HĐND cấp xã ban hành. UBMTTQ cấpxã và các đoàn thể ở xã thường xuyên giám sát việc thực hiện nhiệm vụ của đại biểu HĐND cấp xã, tham gia giám sát tại các kỳ họp của HĐND cấp xã, tham gia HĐGS cùng với thường trực HĐND và các Ban của HĐND cấp xã. Hàng năm, UBMTTQ cấp xã tập trung phản biện các nghị quyết do HĐND cấp xã ban hành thuộc thẩm quyền của mình, bảo đảm nghị quyết do HĐND cấp xã ban hành theo đúng quy định.

– Mối quan hệ giữa HĐND cấp xã với với UBND cấp xã 

Mối quan hệ giữa HĐND và UBND cấp xã là mối quan hệ giữa cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương với cơ quan chấp hành của HĐND cấp xã. Với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình, HĐND và UBND cấp xã có vai trò quan trọng trong việc xây dựng và phát triển Kinh tế, văn hóa, xã hội, quốc phòng, an ninh, xây dựng chính quyền cấp xã vững mạnh. Tuy nhiên, mục tiêu đó khó có thể đạt được nếu giữa HĐND và UBND cấp xã không có sự phối hợp chặt chẽ trong quá trình thực hiện các chức năng, nhiệm vụ được giao.

Hoạt động quản lý, điều hành của UBND cấp xã có tác động lớn đến hoạt động của HĐND cấp xã, thể hiện ở cả 3 nội dung: ra quyết định, HĐGS và tiếp xúc cử tri. Với hoạt động ra quyết định (ban hành nghị quyết), Thường trực HĐND phối hợp với UBND chuẩn bị các báo cáo, đề án, tờ trình, dự thảo nghị quyết theo quy định; nội dung do UBND chuẩn bị càng kỹ thì nghị quyết do HĐND ban hành có chất lượng càng cao, có tính khả thi và đi vào cuộc sống. UBND cấp xã cũng là cơ quan chịu trách nhiệm triển khai các Nghị quyết của HĐND cấp xã trong thực tiễn. Nghị quyết của HĐND cấp xã có được triển khai trong đời sống xã hội hay không, có phát huy hiệu quả hay không chính là ở công tác chỉ đạo, điều hành của UBND cấp xã. Với HĐGS, chất vấn, giải trình, UBND cấp xã thực hiện tốt các kết luận giám sát góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động của HĐND cấp xã, củng cố niềm tin của nhân dân đối với cơ quan dân cử; ngược lại nếu UBND cấp xã thờ ơ, không quan tâm đến nội dung chất vấn, giám sát của HĐND cấp xã hoặc có tâm lý làm cho xong thì HĐGS của HĐND cấp xã không hiệu quả. Thông qua HĐGS, chất vấn của HĐND cấp xã, những vấn đề thuộc phạm vi quản lý của UBND cấp xã đang gặp khó khăn, vướng mắc, đang chậm tiến độ hoặc còn có nhiều ý kiến khác nhau được làm rõ, từ đó tìm ra những giải pháp tháo gỡ khó khăn, thúc đẩy công việc tốt hơn. Với hoạt động tiếp xúc cử tri, UBND cấp xã thực hiện tốt việc giải quyết các kiến nghị, các vấn đề bức xúc, các đơn thư khiếu nại tố cáo của cử tri, của công dân gửi gắm thông qua đại biểu HĐND cấp xã sẽ giúp đại biểu HĐND cấp xã thực hiện tốt nhất chức năng đại diện của mình.

4. Đặc thù về cơ cấu dân cư và xã hội: 

Về vị trí địa lý: cấp xã là cấp chính quyền cơ sở, gồm có xã, phường, thị trấn; tuy nhiên nó lại được tạo nên từ các đơn vị nhỏ hơn với tên gọi không thống nhất giữa các địa phương, tùy theo từng vùng miền, từng xã, phường, thị trấn khác nhau sẽ có tên gọi giống hoặc khác nhau. Dưới xã có làng, thôn, bản, buôn, sóc,…, dưới phường, thị trấn có khu dân cư, khu phố, khóm, ấp….Khi lượng dân cư đông thì thôn làng dưới xã có thể chia ra các xóm, còn khu dân cư ở phường, thị trấn thì chia ra tổ dân phố, dưới tổ dân phố còn chia ra cụm dân cư. Khác với thị trấn, phường, thường nằm ở trung tâm chính trị, hành chính, kinh tế, văn hóa, xã hội của chính quyền cấp huyện. Trong khi đó xã thường nằm ở các vùng nông thôn, vùng sâu, vùng xa, vùng cao, vùng giáp biên giới và hải đảo, các xã ở Việt Nam rất đa dạng về vị trí địa lý [14, tr.32].

Về cơ sở hạ tầng: Do phường, thị trấn thường nằm ở khu vực nội thành, nội thị. Do đó có tính thống nhất, liên thông và phức tạp, tạo thành những mạng lưới, hệ thống đồng bộ, xuyên suốt địa bàn, không phụ thuộc vào địa giới hành chính, đòi hỏi quản lý tập trung, thống nhất theo ngành là chủ yếu. Còn ở các xã nông thôn cơ sở hạ tầng còn đơn giản, chưa liên hoàn và chưa đồng bộ, đòi hỏi quản lý theo lãnh thổ là chủ yếu, không có chức năng làm trung tâm và tính tập trung cao như ở phường, thị trấn. Cơ sở hạ tầng ở các phường, thị trấn mang đặc trưng của đô thị nên nó là một chỉnh thể thống nhất. Việc phân chia địa giới hành chính của phường, thị trấn chỉ có ý nghĩa là khu vực hành chính, mang tính chất quản lý hành chính là chủ yếu. Còn ở nông thôn, việc phân chia địa giới hành chính gắn với các hoạt động kinh tế – xã hội diễn ra trong phạm vi địa bàn lãnh thổ đó.

Về kết cấu dân cư: phường và thị trấn là nơi tập trung dân cư, mật độ dân số cao, thành phần dân cư không thuần nhất, rất đa dạng về thành phần và phức tạp trong quản lý, có nguồn gốc rất khác nhau từ rất nhiều địa phương tập trung lại, nhu cầu cuộc sống đa dạng và phức tạp hơn. Trong khi đó, dân cư ở các xã sống không tập trung, mật độ dân số không đông. Thành phần dân cư trong xã chủ yếu là nông dân. Nét đặc trưng dân cư ở cấp xã là tính cộng đồng, kết cấu cư dân theo lối quần cư có sự liên kết chặt chẽ giữa các hộ gia đình, cá nhân trong xã. Quan hệ giữa các thành viên trong xã chủ yếu là những quan hệ huyết thống, họ hàng, dòng tộc, quan hệ hàng xóm, láng giềng, có tính truyền thống, lâu đời tạo nên những bản sắc, phong tục tập quán riêng của từng xã, làng, những người sống trong làng có sự liên kết chặt chẽ với nhau đây là những yếu tố đã giúp cho sự tồn tại của làng xã bền vững.. Đời sống cư xã phụ thuộc vào nhau, gắn bó và ràng buộc với cộng đồng, khác với cư dân phường, thị trấn vốn chỉ phụ thuộc vào việc làm và thu nhập của bản thân. Vì vậy, xã phù hợp với cách quản lý theo kiểu tự quản, tự quyết định các vấn đề quan trọng của địa phương.

Về văn hóa: Mỗi một vùng miền, khu dân cư đều gắn liền với một truyền thống văn hóa có bản sắc riêng với những phong tục, tập quán, tín ngưỡng tôn giáo khác nhau, trong nền văn hóa chung của dân tộc. Tổ dân phố, làng, xã, ấp ở Việt Nam ngoài những đặc trưng chung về văn hóa, mỗi làng, mỗi xã sẽ có những nét văn hóa, tâm linh, tôn giáo, khác nhau. Việc sắp xếp, tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã phải tôn trọng những yếu tố đặc điểm về văn hóa, lịch sử truyền thống của cộng đồng dân cư để tạo môi trường ổn định tâm lý, xã hội của dân cư trên địa bàn mới có thể phát huy được nội lực và tinh thần tự quản trong cộng đồng.

5. Đặc thù về cơ cấu kinh tế của xã, phường, thị trấn: 

Do điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội của từng xã, từng vùng miền nông thôn khác nhau dẫn đến cơ cấu kinh tế của các xã là khác nhau. Cơ cấu kinh tế của các xã có những điểm giống và khác nhau, có những xã đơn thuần là thuần nông, các hoạt động công nghiệp, tiểu thủ công nghiệp, dịch vụ không đáng kể, dân cư chủ yếu làm nông nghiệp, lâm nghiệp và ngư nghiệp là chủ yếu, họ sống phân tán, rải rác.

Nhưng bên cạnh đó lại có những xã vừa có những hoạt động nông nghiệp đan xen với hoạt động công nghiệp, tiểu thủ công nghiệp và dịch vụ; có những xã chỉ đơn thuần sản xuất công nghiệp, tiểu thủ công nghiệp; có những xã chỉ nuôi trồng và đánh bắt và chế biến thủy hải sản ….

Chính sự đa dạng và đặc thù của cơ cấu kinh tế nông thôn của các xã đã trực tiếp tác động và ảnh hưởng đến việc tổ chức và hoạt động của HĐND xã. Sự đa dạng về cơ cấu kinh tế đòi hỏi sự đa dạng về mô hình tổ chức chính quyền xã, trong đó có HĐND xã. Các xã có cơ cấu kinh tế khác nhau, có tốc độ phát triển kinh tế khác nhau, đòi hỏi chính quyền xã phải được tổ chức và có các chức năng, nhiệm vụ quyền hạn khác nhau. Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 mới chỉ phân định được chính quyền nông thôn và chính quyền đô thị mà chưa thấy được ngay trong xã hội nông thôn, cơ cấu kinh tế nông thôn của các xã cũng rất đa dạng, nó đòi hỏi việc tổ chức và hoạt động của HĐND xã cũng phải đa dạng, phù hợp với đặc thù của từng xã, mới phát huy và khai thác hiệu quả các tiềm năng, thế mạnh của xã. Người nông dân không còn muốn sống và hoạt động theo lối cũ và chính quyền cơ sở cũng không thể hoạt động theo lối cũ. Nhu cầu đổi mới, dân chủ hóa trở thành nhu cầu nội sinh của các cộng đồng dân cư tại các làng xã nông thôn nước ta.

Nếu so sánh sự phát triển kinh tế của xã với phường, thị trấn, thì phường và thị trấn có tốc độ tăng trưởng kinh tế cao hơn, thu nhập của dân cư ở những nơi này thường cao hơn so với các xã nông thôn, phát triển kinh tế chủ yếu dựa vào công nghiệp, thương mại, dịch vụ, có cơ sở hạ tầng kỹ thuật, mạng lưới dịch vụ công cộng phát triển. Lao động chủ yếu tập trung ở trong các ngành công nghiệp, tiểu thủ công nghiệp, thương mại, dịch vụ… có trình độ chuyên môn nghiệp vụ và dân trí cao. Cuộc sống của người dân ở thị trấn và phường phần lớn phụ thuộc vào thị trường theo phương thức mua bán trao đổi, lối sống của người dân ở thị trấn và phường là lối sống công nghiệp hiện đại [38, tr.363].

Từ sự khác nhau đó dẫn đến sự khác nhau về hoạt động quản lý nhà nước, vì phường, thị trấn là đơn vị hành chính đô thị nên có tính tập trung rất cao với các điều kiện sinh sống đa dạng và phức tạp nên quản lý nhà nước ở đây phải phù hợp với tính chất này cũng như phù hợp đặc thù về cơ sở hạ tầng đô thị. Quản lý phường, thị trấn đòi hỏi tính thống nhất, đồng bộ, liên thông, tính quản trị đô thị, tính cân bằng, tính đa diện, nên đòi hỏi công tác quản lý nhà nước ở những đơn vị hành chính này phải đa chiều, xử lý trên nhiều khía cạnh, góc độ khác nhau. Đô thị càng lớn, phạm vi khối lượng công việc giải quyết càng nhiều, xu hướng ngày càng tăng, nhịp độ, mức độ phức tạp của công việc càng cao, việc tuân thủ quy trình, quy chuẩn, quy hoạch, kế hoạch, pháp luật càng phải triệt để, chính xác, kịp thời. Vì vậy, việc tổ chức bộ máy chính quyền đô thị phải bảo đảm việc quản lý nhà nước tập trung, thống nhất, thông suốt, nhanh nhạy, có hiệu lực, hiệu quả cao.

Còn việc quản lý nhà nước về kinh tế ở các xã nông thôn tập trung chủ yếu vào nông, lâm, ngư nghiệp nên không có sự phụ thuộc lẫn nhau chặt chẽ như ở thị trấn và phường, người dân ở các xã nông thôn chủ yếu sống và làm việc gắn với địa giới hành chính xã, gắn với mảnh ruộng, đất rừng hoặc trang trại của mình. Một đặc điểm cơ bản của các xã nông thôn là tính cộng đồng rất cao, do đó, mô hình quản lý nhà nước ở các xã nông thôn phải có những khác biệt so với chính quyền phường ở đô thị. Những khác biệt này đặc biệt nhấn mạnh đến các khuôn khổ tự quản và tổ chức các cấp chính quyền. Do trình độ dân trí thấp hơn so với khu vực đô thị, phong cách quản lý và cách thức giao tiếp cộng đồng cũng khác nên các vấn đề quản lý mọi mặt kinh tế – xã hội phải được xử lý theo cách thức thể hiện tốt nhất ý chí của cộng đồng. Áp dụng cơ chế quản lý hành chính trực tiếp và bỏ qua vai trò của cơ quan đại diện, dù trong điều kiện hệ thống pháp luật có hoàn thiện đến đâu, sẽ không phù hợp với địa bàn nông thôn và những đặc thù vốn có của nó.

Từ những phân tích về sự khác nhau giữa các xã nông thôn với phường, thị trấn đòi hỏi thiết kế nhiều mô hình quản lý CQĐP không giống nhau giữa phường, thị trấn với các xã nông thôn. Hiện nay, do không phân biệt sự khác nhau giữa các xã nông thôn, giữa xã nông thôn với phường, thị trấn, nên các quy định của Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 về vị trí, tính chất, cơ cấu tổ chức và hoạt động của HĐND xã với HĐND phường, thị trấn là giống nhau, nhiệm vụ, quyền hạn gần như giống nhau. Mặc dù luật đã chia CQĐP thành CQĐP ở nông thôn và CQĐP ở đô thị, nhưng sự đổi mới này là chưa đủ và chưa thật sự triệt để. Xét về mặt khoa học quản lý đây là điều không hợp lý, dẫn đến hiệu lực, hiệu quả hoạt động của HĐND cấp xã không đáp ứng được yêu cầu, nhiệm vụ đặt ra. Muốn nâng cao hiệu quả hoạt động cho HĐND cấp xã phải nhận thức rõ đặc điểm, đặc thù của xã nông thôn khác với phường và thị trấn, để lựa chọn mô hình tổ chức và cách thức điều hành quản lý phù hợp đối với HĐND cấp xã.